——義烏市“三權(quán)分置”的實(shí)踐
摘要：文章以全國(guó)33個(gè)“三塊地”試點(diǎn)之一的義烏市為案例, 從三權(quán)分置視角總結(jié)宅基地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)避。從宅基地改革文件文本分析和宅基地制度存在問(wèn)題等兩個(gè)方面分析宅基地“三權(quán)分置”的源起, 并進(jìn)行義烏市宅基地改革試點(diǎn)案例研究, 最終提出宅基地“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的對(duì)策。采用的研究方法主要有文本分析法和案例研究法。通過(guò)研究提出以下規(guī)避對(duì)策:建立宅基地所有權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu);規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過(guò)價(jià)格實(shí)現(xiàn)資格權(quán)取得公平;資格權(quán)和使用權(quán)物權(quán)化, 明晰權(quán)能等。
一、引言
2018年中央一號(hào)文件提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。這是中共中央連續(xù)15年在中央一號(hào)文件中以三農(nóng)為主題, 反映出三農(nóng)問(wèn)題突出的國(guó)情現(xiàn)狀。三農(nóng)問(wèn)題的解決需要?jiǎng)?chuàng)新理念和思路[2], 而土地是三農(nóng)問(wèn)題的核心, 我國(guó)農(nóng)村土地可以歸納為“三塊地”, 即宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)地。解決三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑為增加農(nóng)村土地的權(quán)能, 即通過(guò)增權(quán)賦能激活農(nóng)村土地資產(chǎn), 由此推進(jìn)三塊地的改革。宅基地制度改革是實(shí)現(xiàn)“城市建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)”的關(guān)鍵, 賦予宅基地更加完整的權(quán)能, 推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、有償有期限使用與自愿有償退出[3]。在現(xiàn)行法律制度規(guī)定下, 宅基地在取得、占有和處分轉(zhuǎn)移等方面受到諸多限制, 與城市住房在權(quán)利上差距很大, 導(dǎo)致許多問(wèn)題的產(chǎn)生。究其原因主要在于城市地區(qū)得益于幾十年的市場(chǎng)化改革, 而農(nóng)村社會(huì)從未經(jīng)歷過(guò)這種改革[4]。宅基地制度改革是增加農(nóng)村土地權(quán)能, 盤(pán)活沉睡、閑置的宅基地資源, 提升土地利用效率的重要方式, 對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決有重要意義。宅基地制度改革的方向是“三權(quán)分置”。2018年中央1號(hào)文件 (1) 提出, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。標(biāo)志著宅基地“三權(quán)分置”的正式提出, 為宅基地制度改革的頂層設(shè)計(jì)。
當(dāng)前宅基地三權(quán)分置的研究主要有以下四個(gè)方面:一是宅基地三權(quán)分置實(shí)施及權(quán)利物權(quán)化的問(wèn)題。韓文龍等通過(guò)研究提出落實(shí)所有權(quán), 給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán);穩(wěn)定資格權(quán), 探索有償退出;放活使用權(quán), 探索入市實(shí)現(xiàn)機(jī)制[5]。岳永兵認(rèn)為推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實(shí)施路徑[6]。但尚未對(duì)宅基地資格權(quán)、使用權(quán)物權(quán)化進(jìn)行研究。農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)施已有一段時(shí)間, 對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)是否物權(quán)化存在爭(zhēng)議。蔡立東等認(rèn)為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的構(gòu)造為“用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)”[7]。劉云生等認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)均兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性, 不宜將承包權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離作為獨(dú)立權(quán)利[8]。二是宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題, 涉及宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。王英利認(rèn)為提高農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效能是改變農(nóng)村面貌的重要途徑[9]。劉升認(rèn)為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的價(jià)值向度是資本價(jià)值向度, 忽略農(nóng)村宅基地天然具有的人權(quán)價(jià)值向度[10]。曹培忠等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)朝鮮實(shí)施圃田擔(dān)當(dāng)制度, 實(shí)施農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等法律制度[11]。三是宅基地退出問(wèn)題, 涉及農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。宅基地的退出為現(xiàn)行法律制度允許, 農(nóng)戶(hù)可以自愿按照政府的相關(guān)政策實(shí)現(xiàn)退出, 然而農(nóng)戶(hù)退出宅基地的意愿并不強(qiáng)。莊開(kāi)明等認(rèn)為由于宅基地退出缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制, 農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性普遍低下[12]。李長(zhǎng)健等認(rèn)為現(xiàn)行宅基地退出機(jī)制中存在農(nóng)民利益受損的“三元態(tài)勢(shì)”, 即“能退”“宜退”“善退”[13]。佟艷等認(rèn)為應(yīng)建立有效的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制來(lái)提高農(nóng)戶(hù)的退出意愿[14]。羅亞海認(rèn)為宅基地退出應(yīng)當(dāng)建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制和正當(dāng)?shù)耐顺龀绦騕15]。四是宅基地有償使用及收益分配問(wèn)題, 涉及所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)人之間的利益分配。楊雅婷對(duì)宅基地有償使用進(jìn)行探索, 提出構(gòu)建宅基地有償使用制度的思路和建議[16]。朱從謀等通過(guò)對(duì)義烏市“集地券”流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行研究, 提出在基準(zhǔn)地價(jià)基礎(chǔ)上對(duì)宅基地的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值進(jìn)行分配, 并結(jié)合宅基地功能損失補(bǔ)償農(nóng)民體現(xiàn)公平原則[17]。
從現(xiàn)有的研究來(lái)看, 對(duì)宅基地三權(quán)分置的研究不成熟、不充分, 許多方面亟待突破。宅基地三權(quán)分置改革剛拉開(kāi)序幕, 問(wèn)題需要在發(fā)展中研究和實(shí)踐。另外我國(guó)地域遼闊, 各地情況不同, 采用單一的實(shí)現(xiàn)模式可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn), 應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情況, 因地制宜地采取相應(yīng)模式。本文以全國(guó)33個(gè)“三塊地”試點(diǎn)之一的義烏為案例。其自2015年成為全國(guó)33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一以來(lái), 對(duì)宅基地制度改革做了很多探索和實(shí)踐。本研究目的為通過(guò)案例研究, 從三權(quán)分置的視角總結(jié)宅基地制度改革的模式, 分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn), 并提出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的建議。
二、宅基地“三權(quán)分置”的源起
(一) 宅基地制度存在的問(wèn)題
現(xiàn)行宅基地制度, 滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 約束了農(nóng)村深化改革。首先, 房地一致原則下的宅基地權(quán)利悖論。宅基地在村集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為目前的法律允許, 非集體成員不允許取得宅基地, 但其地上房屋作為私人財(cái)產(chǎn)可以被繼承和用作抵押設(shè)定抵押權(quán)。這就導(dǎo)致宅基地在房地一致原則下的權(quán)利悖論。其次, 宅基地閑置嚴(yán)重。定居城市的已城市化人口繼續(xù)持有宅基地。村民可以通過(guò)申請(qǐng)獲批的方式取得宅基地, 又可以通過(guò)繼承的方式多次取得。長(zhǎng)期定居在城市的進(jìn)城務(wù)工人員, 其擁有的宅基地和農(nóng)房長(zhǎng)期閑置。這些都導(dǎo)致宅基地閑置和低效率使用。我國(guó)大量的農(nóng)村宅基地和房屋閑置且已經(jīng)形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模和比例[18]。最后, 隱形市場(chǎng)猖獗。市場(chǎng)上對(duì)農(nóng)村住宅存在著廣泛需求, 導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場(chǎng)”的形成[19]。這些隱性交易在非集體成員之間私下交易, 往往不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記變更, 只是改變宅基地及地上房屋的占有、使用和收益。
(二) 宅基地“三權(quán)分置”政策文本分析
十八屆三中全會(huì)為宅基地改革的分界線(xiàn), 拉開(kāi)本輪宅基地改革的序幕。十八屆三中全會(huì)以來(lái)有關(guān)宅基地改革的文件主要有9項(xiàng)目, 見(jiàn)表1所示。
通過(guò)對(duì)這些文件的文件分析, 可以得出一些結(jié)論: (1) 2018年中央1號(hào)文件 (1) 政策表述增加“宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”, 對(duì)宅基地用益物權(quán)進(jìn)行調(diào)整。其實(shí)質(zhì)為, 從集體所有權(quán)和宅基地用益物權(quán)兩權(quán), 分置為集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。農(nóng)房所有權(quán)和使用權(quán), 則未發(fā)生變動(dòng)。 (2) 保障農(nóng)民宅基地權(quán)益和改革宅基地使用權(quán)為所有文件的共同點(diǎn), 為共同的政策目標(biāo)。通過(guò)資格權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的居住社會(huì)保障性。在此基礎(chǔ)上, 推動(dòng)宅基地改革, 放活農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)性是改革的方向。 (3) 多次提及“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。宅基地三權(quán)分置, 放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 也即可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房連同宅基地的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。 (4) 宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證, 為宅基地的三權(quán)分置改革提供地籍產(chǎn)權(quán)方面的保障。綜上所述, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 為宅基地制度改革的方向。
表1 十八屆三中全會(huì)以來(lái)有關(guān)宅基地改革的文件
“三權(quán)分置”之所有權(quán)為堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖, 在此基礎(chǔ)上按照改革的需要分化出資格權(quán)和使用權(quán)。資格權(quán)為對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的保障, 十八屆三中全會(huì)以來(lái)的文件多次明確要保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房保障。而使用權(quán)的分離設(shè)置, 可以規(guī)避法律 (1) 中對(duì)宅基地不能設(shè)定抵押權(quán)等禁止性規(guī)定, 從而實(shí)現(xiàn)宅基地的抵押, 使宅基地獲得融資功能。宅基地三權(quán)分置要推行、運(yùn)行和落地, 會(huì)帶來(lái)許多方面的風(fēng)險(xiǎn), 需要對(duì)宅基地三權(quán)分置運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。
三、宅基地“三權(quán)分置”運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)
(一) 集體土地所有權(quán)的落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)
目前尚無(wú)法律法規(guī)對(duì)集體這一概念進(jìn)行界定, 存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。首先, 集體土地所有權(quán)主體不清的風(fēng)險(xiǎn)。集體土地所有權(quán)為“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會(huì)”三類(lèi)“主體”[20]。還是僅農(nóng)民集體為法律明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)主體[21]。其次, 集體土地所有權(quán)權(quán)能風(fēng)險(xiǎn)。橫跨公法、私法維度的集體土地所有權(quán), 在憲法和民法中的具體權(quán)利內(nèi)容存在差異[22]。也體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)在占有、使用、收益、處分等幾項(xiàng)權(quán)能邊界上的差異。最后, 集體土地所有權(quán)行使決策機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。集體土地所有權(quán)缺乏集體共同意志的形成的機(jī)制[23], 且實(shí)施集體共同意志的決策機(jī)制缺位。究其原因在于中國(guó)民事實(shí)體法忽視權(quán)利行使的程序規(guī)定[24], 造成這些權(quán)利在實(shí)踐中無(wú)法落到實(shí)處。
(二) 資格權(quán)的福利和機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
三權(quán)分置提出宅基地資格權(quán), 然而現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此并未有條文。對(duì)宅基地制度演進(jìn)軌跡進(jìn)行研究, 可以發(fā)現(xiàn)宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進(jìn)行福利分配[25], 存在宅基地取得的福利和機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度不能很好體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性[26]。宅基地以戶(hù)為單位進(jìn)行申請(qǐng)和分配, 然而一戶(hù)多宅的情況普遍存在, 造成宅基地資格權(quán)分配的不公平。宅基地?zé)o償無(wú)期限與位置優(yōu)劣之間的矛盾, 造成同面積不同質(zhì)量的福利差異風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村宅基地的分配以男戶(hù)為標(biāo)準(zhǔn), 不考慮“外嫁女”的做法, 造成男女不平等的宅基地資格權(quán)機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。宅基地是否可以為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承, 外嫁女是否可以繼承宅基地, 以及繼承是否受“一戶(hù)一宅”限制, 這些都會(huì)引起宅基地資格權(quán)取得的機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后, 按照“三權(quán)分置”的機(jī)制, 資格權(quán)人應(yīng)該繼續(xù)享有宅基地, 那么資格權(quán)人與第三方的權(quán)利、責(zé)任如何界定以實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)行存在風(fēng)險(xiǎn)。
(三) 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)
使用權(quán)的分置, 可以解決不同權(quán)利主體之間宅基地的可流轉(zhuǎn)性, 提高宅基地資源配置效率, 然而也存在相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。首先, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)讓的客體是否需要滿(mǎn)足一定的范圍條件, 如允許宅基地全面流轉(zhuǎn), 需要面對(duì)市場(chǎng)上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房。其次, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。宅基地受讓人受讓宅基地及地上房屋后, 如不能獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 那么其在落戶(hù)、子女就學(xué)、享受基本公共服務(wù)方面都會(huì)受到限制。最后, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)是否有償有期限的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行制度下取得宅基地使用權(quán)具有無(wú)償、無(wú)期限的特點(diǎn), 體現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利性和保障性。宅基地使用權(quán)受讓人為非集體成員, 其不具有集體普通成員資格。非集體成員繼續(xù)無(wú)償無(wú)期限占有宅基地, 顯然有悖于福利性和成員生活保障性的初衷。然而如果實(shí)行有償有期限的制度, 又在制度上存在如何落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。
四、案例研究
義烏市為浙江省金華市管轄的縣級(jí)市, 也是一個(gè)國(guó)家級(jí)綜合改革試點(diǎn)的縣級(jí)市。2015年3月, 義烏市被列入全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。2016年4月, 義烏市發(fā)布宅基地改革相關(guān)實(shí)施辦法, 有《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》等共計(jì)7項(xiàng)。 (1) 對(duì)這些文件進(jìn)行梳理, 將其中的主要內(nèi)容列出, 并搜集與此相關(guān)的2017年實(shí)踐成果數(shù)據(jù), 匯總形成義烏市宅基地改革文本及實(shí)踐成果表, 具體見(jiàn)下表2所示。
表2 義烏市宅基地改革文本及實(shí)踐成果表
這些文件與實(shí)踐成果, 為改革試點(diǎn)的階段性總結(jié), 給我們研究宅基地三權(quán)分置的運(yùn)行提供了很好的素材。在義烏市宅基地范圍分類(lèi)的基礎(chǔ)上, 從“三權(quán)分置”視角, 對(duì)宅基地改革模式進(jìn)行案例研究。
(一) 義烏市宅基地運(yùn)行模式
按照是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍內(nèi), 和是否已經(jīng)完成農(nóng)村更新改造, 可以劃分出義烏市宅基地運(yùn)行的三種模式 (1) :權(quán)益置換上市交易模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍內(nèi)) 。截至2017年年底, 在義烏市范圍內(nèi)共有281個(gè)行政村, 占比39.35%; (2) 集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍外, 未完成農(nóng)村更新改造) , 共有291個(gè)行政村, 占比40.76%; (2) 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍外, 已完成農(nóng)村更新改造) , 共有142個(gè)行政村, 占比19.89% (見(jiàn)圖1) 。 (2)
1. 權(quán)益置換上市交易模式。
本模式下行政村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 按每人175平方米建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)確定置換權(quán)益面積, 也可以選擇與非集體經(jīng)濟(jì)組織成員一樣, 以合法取得的宅基地置換權(quán)益面積。權(quán)益面積可以為高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等, 其對(duì)應(yīng)的土地性質(zhì)為國(guó)有出讓土地。權(quán)益置換上市交易模式有全高層住宅集聚區(qū)“九州百合”項(xiàng)目 (3) , 涉及下萬(wàn)、下旺、西關(guān)田、大方等4個(gè)行政村。該項(xiàng)目于2013年6月啟動(dòng), 位于義烏市商城大道延伸段東側(cè), 總用地面積222多畝, 建筑面積54萬(wàn)多平方米。“九州百合”項(xiàng)目完成后擁有與商品房一樣的完整的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)調(diào)研交流, 絕大多數(shù)村民對(duì)該項(xiàng)目持贊成態(tài)度, 參加新社區(qū)集聚建設(shè)的家庭戶(hù), 基本都拿到了3套以上高層住宅。有村民表示, 拿到的高層可以賣(mài)掉, 居住環(huán)境也挺好。也有少量村民持不同意見(jiàn), 有村民認(rèn)為高層住宅的造價(jià)在30多萬(wàn)元每套, 對(duì)不少村民來(lái)說(shuō)是不少的負(fù)擔(dān), 需要通過(guò)賣(mài)房子來(lái)平衡。權(quán)益置換上市交易模式, 通過(guò)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)將集體所有土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地, 不涉及后續(xù)宅基地運(yùn)行的問(wèn)題。
2. 集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式。
本模式轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓的宅基地及房屋須具有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)證書(shū), 受讓方須滿(mǎn)足本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員且受讓后持有的宅基地面積不超過(guò)控制面積。此外, 依據(jù)《義烏市“集地券”管理暫行辦法》, 宅基地使用權(quán)人可選擇自愿退出宅基地并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地折成的建設(shè)用地指標(biāo), 產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶(hù)所有。本模式行政村如義烏市后宅街道寺前村, 該村有村民小組24個(gè), 農(nóng)戶(hù)615個(gè), 人口1463人。 (4) 經(jīng)交流, 村民認(rèn)為在不進(jìn)行整村改造的情況下, “集地券”給需要的人退出宅基地提供路徑選擇。本模式為集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的兩權(quán)模式, 沒(méi)有將資格權(quán)和使用權(quán)分立。為在現(xiàn)狀法律法規(guī)條件下進(jìn)行的探索, 并沒(méi)有相應(yīng)的創(chuàng)新。
3. 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式。
實(shí)施農(nóng)村更新改造后其土地性質(zhì)并未改變, 仍然是集體土地所有權(quán)下的宅基地使用權(quán)。依據(jù)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》, 已完成農(nóng)村更新改造的村莊, 經(jīng)村民代表大會(huì)同意, 所在鎮(zhèn)人民政府 (街道辦事處) 審核, 報(bào)農(nóng)林局 (農(nóng)辦) 、國(guó)土局備案后, 允許其農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。但需要滿(mǎn)足一定的條件:為義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員;在同一村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)只能流轉(zhuǎn)取得一宗宅基地使用權(quán);流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年, 使用期屆滿(mǎn)后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。
本模式行政村如義烏市樓西塘村。樓西塘村位于浙江省金華市義烏市稠城街道, 毗鄰義烏國(guó)際商貿(mào)城。全村共有村民217戶(hù), 人口538人。樓西塘村舊村改造項(xiàng)目于2011年開(kāi)工, 2014年6月全面完成, 為義烏市首次采用“高層建筑+垂直房”組合模式。在舊村改造中共計(jì)有116套高層公寓對(duì)外轉(zhuǎn)讓, 受讓對(duì)象既有義烏戶(hù)籍城鎮(zhèn)居民, 也有非義烏戶(hù)籍居民。經(jīng)交流 (1) , 村民普遍對(duì)農(nóng)村更新改造滿(mǎn)意, 也很大程度上與該居住區(qū)毗鄰義烏國(guó)際商貿(mào)城有關(guān)。但也存在村民對(duì)資格權(quán)、使用權(quán)、有償有期限使用等沒(méi)有認(rèn)知, 對(duì)“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會(huì)”分辨不清。高層住宅轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 其理解為永久性產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式, 與宅基地三權(quán)分置改革的思路最為接近, 下面按照三權(quán)分置思路進(jìn)一步剖析。
(二) 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式“三權(quán)分置”剖析
1. 宅基地集體所有權(quán)方面。
在農(nóng)村土地民主管理上, 義烏市要求各行政村成立村土地民主管理組織, 行使土地民主管理職責(zé)。該民主管理組織與宅基地取得置換、村莊規(guī)劃編制、土地復(fù)墾等重大事項(xiàng)時(shí), 須按法規(guī) (2) 進(jìn)行民主決策。在宅基地有償使用上, 義烏市提出各行政村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)本村宅基地民主管理機(jī)制對(duì)分配取得的宅基地實(shí)行有償調(diào)劑, 有償選位。對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)占用以及非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有和使用宅基地實(shí)行有償使用。義烏市農(nóng)村土地民主管理的做法, 將宅基地集體所有權(quán)主體界定為農(nóng)民集體, 建立科學(xué)的集體所有權(quán)行使決策機(jī)制, 并通過(guò)相關(guān)制度明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 可以良好落實(shí)集體土地所有權(quán)。有償使用將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán), 并通過(guò)租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。
2. 宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)方面。
在宅基地取得置換上, 義烏市在不同區(qū)域采用不同實(shí)現(xiàn)形式, 分為城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)和農(nóng)村更新改造, 以此來(lái)保障農(nóng)戶(hù)的資格權(quán)落實(shí)、運(yùn)行, 能夠良好規(guī)避福利差異風(fēng)險(xiǎn)。義烏市規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)本村宅基地民主管理機(jī)制對(duì)分配取得的宅基地實(shí)行有償調(diào)劑、有償選位, 有效解決資格權(quán)分配的不公平的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶(hù)也可以選擇宅基地退出, 其資格權(quán)可以折成的建設(shè)用地指標(biāo), 產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶(hù)所有。“集地券”可以抵押融資貸款或在義烏市資源要素交易平臺(tái)公開(kāi)交易。義烏市在不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí), 嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”原則, “一戶(hù)多宅”的情況不予不動(dòng)產(chǎn)登記, 良好解決宅基地繼承帶來(lái)的資格權(quán)的機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。然而, 義烏案例也未對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)受讓人的責(zé)權(quán)利做出明確規(guī)定。
3. 宅基地使用權(quán)方面。
在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押上, 義烏市允許持有本市農(nóng)房及宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的權(quán)利人以自有農(nóng)房作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。確保“戶(hù)有所居”的前提下, 按照自愿、有償?shù)脑瓌t, 在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下, 允許宅基地使用權(quán)通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)予、互換或其他合法方式在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)或跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。義烏案例宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體以不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)為前提, 可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風(fēng)險(xiǎn)。跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年, 使用期屆滿(mǎn)后可優(yōu)先續(xù)期。義烏市的該做法可以規(guī)避非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償無(wú)期限使用宅基地的風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)個(gè)人之間合理分配。流轉(zhuǎn)后, 受讓人在使用年限內(nèi)享有宅基地使用權(quán)及地上建筑物的占有、使用、收益、處分權(quán)利。但義烏市并未對(duì)受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益, 如落戶(hù)及享受公共社會(huì)服務(wù)等方面做出規(guī)定。
圖1 義烏市宅基地運(yùn)行模式圖
綜上所述, 可以得出以下結(jié)論: (1) 農(nóng)村土地民主管理的探索, 為堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制, 對(duì)宅基地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。案例為規(guī)避集體土地所有權(quán)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒。 (2) 宅基地取得置換, 探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的社會(huì)保障福利性, 減少宅基地閑置。宅基地有償使用、有償退出和“集地券”管理, 探索實(shí)現(xiàn)資格權(quán)與使用權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)行。本案例對(duì)于解決資格權(quán)的福利風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 提供部分良好的借鑒。 (3) 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索, 體現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 放活農(nóng)戶(hù)的資產(chǎn)。 (4) 農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題探索和宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記, 規(guī)范農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀, 為放活宅基地使用權(quán)提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。建立基準(zhǔn)地價(jià)體系, 為宅基地流轉(zhuǎn)、抵押以及有償使用提供價(jià)值基準(zhǔn), 為改革試點(diǎn)做好基礎(chǔ)保障。
五、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的設(shè)想
(一) 落實(shí)宅基地集體所有權(quán)
明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體, 建立宅基地所有權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)。以農(nóng)民集體作為純產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的集體土地所有權(quán)主體, 村民大會(huì)、村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織為其他性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)。構(gòu)建以實(shí)施機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體意志形成、執(zhí)行決策和利益分配機(jī)制[27]。“義烏案例”由村兩委成員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員 (董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)) 及若干村民代表 (股東) 組成的實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行良好。以此為借鑒, 建議成立農(nóng)村土地民主管理組織, 并在制度上制定集體土地所有權(quán)決策、運(yùn)行的程序與機(jī)制。
明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。農(nóng)地三權(quán)分置后, 不少學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)缺乏完整的處分權(quán), 使用權(quán)和收益權(quán)也受到一定的限制[28]。而集體土地所有權(quán)應(yīng)該包含占有、使用、收益和處分4種權(quán)能[29]。宅基地三權(quán)分置運(yùn)行, 需要界定清晰所有權(quán)權(quán)能與使用權(quán)權(quán)能的界線(xiàn)。義烏案例, 宅基地民主管理機(jī)制基礎(chǔ)上的有償選位和有償使用, 較好地處理了所有權(quán)與使用權(quán)之間的問(wèn)題。建立宅基地有償有期限使用, 將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán), 并通過(guò)租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。宅基地使用權(quán)的部分處分權(quán)能體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 而宅基地最終處分權(quán)屬于農(nóng)民集體, 體現(xiàn)在土地征收、宅基地收回等方面。
(二) 保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)
規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過(guò)價(jià)格實(shí)現(xiàn)資格權(quán)取得公平, 解決福利差異風(fēng)險(xiǎn)。宅基地取得資格以戶(hù)為基礎(chǔ), 建議制定戶(hù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 避免機(jī)會(huì)不公平, 對(duì)于外嫁女避免落空, 義烏案例做法為由政府部門(mén)審核出具“未享受舊村改造建房用地證明”, 保證一邊能享受且不重復(fù)享受。建立宅基地有償使用制度, 解決宅基地取得時(shí)位置選擇優(yōu)劣的不公平帶來(lái)的福利差異風(fēng)險(xiǎn)。義烏案例在宅基地取得置換、有償使用方面的實(shí)踐, 能良好規(guī)避福利差異風(fēng)險(xiǎn), 保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。
以“一戶(hù)一宅”為原則, 解決資格權(quán)取得及繼承機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 體現(xiàn)宅基地的居住保障性。宅基地資格權(quán)取得應(yīng)該堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”原則, 已有宅基地且達(dá)到面積標(biāo)準(zhǔn)的家庭戶(hù)不具有取得資格權(quán)的條件。同樣, 公民在繼承宅基地時(shí), 須以“一戶(hù)一宅”為原則, 超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地由農(nóng)民集體收回, 避免宅基地的閑置或低效率使用。義烏市對(duì)超出面積標(biāo)準(zhǔn)的家庭戶(hù)的宅基地不予不動(dòng)產(chǎn)登記做法, 是宅基地“一戶(hù)一宅”原則的體現(xiàn)。
“資格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化, 界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責(zé)權(quán)利, 解決資格權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置的核心是經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化[30], 宅基地三權(quán)分置運(yùn)行具有相似性。通過(guò)法律規(guī)范行使, 將“資格權(quán)”和“使用權(quán)”作為設(shè)定在宅基地上的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán), 明確“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的物權(quán)屬性, 可以讓資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)的法律關(guān)系更加清晰, 宅基地運(yùn)行時(shí)各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更明確。“資格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化后, 所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)可以分屬不同的主體, 并可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記, 對(duì)各方主體有更好的保障。
(三) 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)
宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)人可以成為特殊集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 享受落戶(hù)和基本公共服務(wù)。義烏案例并未規(guī)定宅基地及地上房屋的受讓人, 可以成為集體普通成員并獲得村民待遇。集體成員取得標(biāo)準(zhǔn)包括原始取得與繼受取得兩種。按此標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)法通過(guò)受讓宅基地的方式取得集體普通成員的身份。非集體成員可以通過(guò)與該農(nóng)村集體或其成員形成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系而獲得特殊成員的資格。對(duì)比集體經(jīng)濟(jì)組織普通成員擁有完整權(quán)利和承擔(dān)完全義務(wù), 特殊成員擁有部分權(quán)利、承擔(dān)部分義務(wù)。特殊成員資格, 可以在該集體落戶(hù), 取得居住證, 按照居住證享受所在地的公共服務(wù)。
明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體, 避免小產(chǎn)權(quán)房合法化。允許宅基地流轉(zhuǎn), 需要面對(duì)市場(chǎng)上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)務(wù)中應(yīng)該將“小產(chǎn)權(quán)”房與宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)區(qū)分開(kāi)來(lái)。宅基地抵押或流轉(zhuǎn)客體須具有合法的權(quán)利憑證, 即不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證。義烏案例中將不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體的前提條件, 可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風(fēng)險(xiǎn)。
宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益, 應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。通過(guò)宅基地有償使用制度實(shí)現(xiàn)資格權(quán)取得公平。義烏案例對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)行有償有期限使用。實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度, 有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置, 有利于農(nóng)民集體的權(quán)益保障和農(nóng)民之間的權(quán)益公平。然而, 也存在著收益在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何合理分配的新問(wèn)題。義烏案例規(guī)定“流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)個(gè)人之間合理分配。”并未給出實(shí)施細(xì)則。轉(zhuǎn)讓收益包括有償有期限使用費(fèi)和轉(zhuǎn)讓費(fèi), 合理的方案為有償有期限使用費(fèi)歸農(nóng)民集體, 轉(zhuǎn)讓費(fèi)歸宅基地資格權(quán)主體。
六、結(jié)論
宅基地“三權(quán)分置”改革源起于現(xiàn)行宅基地制度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 使得宅基地的問(wèn)題不僅體現(xiàn)在現(xiàn)行制度的沖突, 也體現(xiàn)在無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。通過(guò)對(duì)十八屆三中全會(huì)以來(lái)有關(guān)宅基地改革文件的文本分析, 提出宅基地三權(quán)分置為在宅基地改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行宅基地制度實(shí)現(xiàn)的重要突破。通過(guò)分析提出宅基地三權(quán)分置存在著集體土地所有權(quán)的落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、資格權(quán)的福利和機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。然后對(duì)義烏市宅基地改革進(jìn)行案例研究, 為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避提供借鑒。最終從三個(gè)角度提出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避設(shè)想, 即:首先, 從落實(shí)宅基地集體所有權(quán)角度, 提出明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體, 建立宅基地所有權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu);明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。其次, 從保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)角度, 提出規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過(guò)價(jià)格實(shí)現(xiàn)資格權(quán)取得公平;以“一戶(hù)一宅”為原則, 解決資格權(quán)繼承、受讓問(wèn)題;資格權(quán)物權(quán)化, 清晰界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責(zé)權(quán)利。最后, 從適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)角度, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人可以成為特殊集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 享受落戶(hù)和享受基本公共服務(wù);明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體, 避免小產(chǎn)權(quán)房合法化;宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益, 應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)2018年06期
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