摘要：農村集體產權嵌入復雜的地方行政權力結構和村莊權力結構, 朝著國有化、私有化和股權化等產權樣態演進, 形成行政主導型、規則競爭型和利益均沾型三種集體產權變遷模式。與之對應, 地方政府給予村干部任職行政化、公共規則治理、制度化分權等制度回應。這表明, 集體產權變遷與基層治理結構之間并非線性的因果邏輯, 反而呈現出復線的循環關聯, 并在基層政權治理能力、國家與農民關系兩方面產生重要政治后果。實施鄉村振興戰略過程中, 國家主導的新一輪農村土地集體所有制改革, 能否優化相對均衡的土地利益格局, 值得進一步的經驗考查和理論思考。
一、農村集體產權研究的政治學視角
農村集體產權是頗具中國特色的產權形態, 其核心是具有“共有私用”產權特征的土地集體所有制。[1](P17)集體產權的“共有私用”特征意味著土地所有權歸農民集體, 土地的使用權及其收益歸農戶。現實中農村集體產權嵌入具體的政治社會環境, 出現了地方化的集體產權變遷。不少學者曾從產權嵌入社會的角度對產權實踐予以解讀, 考查了社會關系和政治權力對集體產權的直接形塑。[2,3,4]有學者指出, 產權與政治的關系可區分為產權與階級/革命研究、產權與法律/國家研究和產權與市民社會/民主研究等進路;但這種研究思路尚屬宏觀層面的理論分析, 對產權與政治關系的具體經驗缺乏足夠的解釋力。不過, 鄧大才將產權政治學界定為研究產權與權力之間互動關系的科學, 并將其拆分為包括產權實踐對權力的影響和權力對產權實踐的適應性調整兩個方面。[5]這無疑為探討集體產權實踐與基層治理結構的互動機制提供了啟發。
秉持產權政治學的研究方向, 揭示農村集體產權變遷的政治邏輯, 需要從產權實踐層面予以切入。實踐中的產權不是一種條文、律例或規定, 而是有解構和建構空間的利益程式。[6]那么, 集體產權實踐本身是一種包含了權力運作的“利益過程”。[7]由此, 可將集體產權實踐理解為一種具有循環性特征的政治過程, 即嵌入高度復雜的地方行政權力結構和村級權力結構的集體產權, 生產出一系列治理后果, 這些治理后果作為新的內生變量影響后續的集體產權實踐。
研究采取質性研究方法, 其經驗基礎源于對浙江省諸暨市、廣東省佛山市南海區、江蘇省蘇州市相城區等地的實地調研, 調研采取深度訪談、集體座談、政策文件資料收集等方法, 訪談對象包括地方政府官員、村兩委干部、企業主和農戶。
二、集體產權變遷的典型樣態與模式
改革開放以來, 農村集體產權實踐的經濟社會環境快速變化, 其中最為重要的是土地要素的急劇市場化, 這使得即便是短期歷史進程中的集體產權實踐, 也包含了豐富的利益配置過程。由于具體政治社會條件的差異較大, 集體產權變遷的樣態與模式呈現出不同的邏輯, 這里以江蘇、浙江、廣東三地農村集體產權實踐的典型經驗加以類型化表述。
(一) 集體產權變遷的典型樣態
在土地經濟學看來, 土地要素市場化背景下的集體產權實踐, 意味著土地已經從農業生產資料變為工業生產中產生剩余價值的土地資產。[0]具體而言, 農村集體產權呈現出國有化、私有化和股權化三種實踐樣態。
1. 集體土地增值收益配置國有化
農村土地產權屬集體所有, 土地因國家征收形成土地增值。[9]集體收益配置的國有化, 是指在集體經濟發展早期, 農民的經濟收入以務工為主, 集體土地被地方政府控制。一旦國家征收土地, 原本應向村集體和農民發放的補償和安置費用轉化為由地方政府管理和統籌的集體資產。這類集體產權樣態的典型經驗是“新蘇南模式”。[10]該模式的特點是從政府和村集體興辦鄉鎮企業的“地方政府公司主義”邏輯, [11]轉化為政府和集體聯合開發土地、招商引資、促進產業升級的經濟發展路徑。集體收益配置國有化的產權結構是, 農村土地歸集體所有, 土地開發權由鄉鎮政府和村級組織共享, 鄉鎮政府享受企業稅收收入, 并從村集體獲得的土地補償和安置收益中提取統籌金;而由村集體享有的剩余的土地增值收益, 列入鄉鎮財政預算費用, 統一開支。集體土地增值收益配置國有化的集體產權變遷樣態, 使得原本歸村集體所有的土地增值收益成為一筆準公共財政資金。
2. 集體土地工業收益私有化
集體土地歸集體所有并受到國家的嚴格管控, 但在以本土民營經濟為主要經濟參與者的鄉村工業化進程中, 集體土地逐步演化為重要的工業生產資料。由于地方政府在土地管制上“開綠燈”, 鄉村企業主在集體土地上修建廠房、安置機器、發展企業。[0]在宏觀經濟形勢較好的背景下, 鄉村工業化不斷推動土地要素增值, 土地日益成為私營企業主積極爭取的土地資產。最終, 占有一份集體土地就相當于獲得一塊工業用地。
這類集體產權的典型樣態是浙北鄉村工業化模式。浙北模式的經濟所有制形態以私營企業為主, 集體經濟從未成為最主要的工業經濟形態。浙北鄉村工業化的重要基礎是地方政府在土地管理中的執法不嚴, 這為私營企業的發展提供了便利。在建設用地指標稀缺的前提下, 鄉村工業化的發展導致集體土地利用的高度私有化。農村宅基地雖然經過村級組織的初始審批, 但最終宅基地變相成為經營企業的工業用地。此外, 由于當地農村的經濟發展水平較高, 地方政府對農村征地的土地補償相對較高, 鄉鎮政府在土地征收中普遍采用“行政包干制”的做法, [13]村干部存在大量攫取私人利益的剩余空間。
3. 集體土地租賃收益配置股權化
集體土地租賃收益配置的股權化, 具有集體開發、收益均沾的特征, 這意味著集體收益無法按照共有狀態得到存留, 最終要轉化為集體經濟組織成員的家戶收益。土地開發中, 村集體享有絕對的土地收益權, 村集體不僅招商引資, 同時利用土地收益完善基礎設施和開展固定資產投資, 并按照股權制度定期向村社成員分紅。這種類型的集體產權實踐最為典型的是“南海模式”。[14]“南海模式”中, 村集體直接享有土地一級開發權, 依靠土地地租獲取超額土地收益。村集體經濟組織將大量地租收益向集體經濟組織成員分配。為控制土地集體收益分利人口規模的不擴大, 確保土地收益分紅不被新增人口稀釋, 集體經濟組織成員權的門檻高于集體成員權, 這種集體經濟組織成員權對后續新生人口和外來落戶的集體成員具有顯著的排他性。集體土地租賃收益配置股權化之后, 村集體成為兼具穩固政治秩序、促進經濟發展和優化社會管理等職能于一體的全能型社區共同體。
(二) 集體產權變遷的模式
集體產權變遷是地方政府、村級組織、企業主、農戶等諸多利益主體互動的政治過程, 不同產權利益主體的互動形塑出不同的集體產權變遷模式, 以下分別展開。
1. 行政主導型集體產權變遷
集體土地增值收益配置之所以發展出近似于國有化的產權結構, 重要原因在于蘇南地區過早出現了鄉鎮集體經濟, 土地集體所有制在土地要素徹底市場化之前并未被深入貫徹。行政主導型集體產權意味著, 在集體產權結構形成初期, 地方政府的行政權嵌入集體產權實踐, 不斷形塑農民的公有制土地產權觀。這種獨特的地方性集體產權實踐的重要后果是, 農民一直認為集體土地始終屬于國家, 進而導致集體土地的產權收益在事實上長期被地方政府占據。如此, 大興土木的地方政府便能夠有效整合以行政村為單位的集體產權單元, 在鄉鎮范圍乃至區/縣范圍內集中創辦工業園區, 克服經濟發展中的“反公地悲劇”。[15]
2. 私人競爭型集體產權變遷
集體土地原本被嚴格禁止作為工業用地開發, 但浙北鄉村工業化發展高度依賴集體土地的非法利用。在鄉村工業化早期, 地方政府為發展鄉村工業而有意放松土地監管, [0]土地執法不嚴是常態。鄉村工業化發展的鼎盛時期, 農村土地依照強力占有原則實現配置, 形成村干部獲取土地以發展私營企業的產權實踐狀態。私人競爭性集體產權實踐中, 地方政府對土地管理的松懈為集體產權的變相私有化提供了政治環境, 培育出大量以財富累積為目的的村莊體制性精英, 這些村莊富人成為集體產權實踐中最主要的“政治人”, [0]主導了集體產權的配置狀態。
3. 利益均沾型集體產權變遷
與私人競爭性集體產權變遷不同的是, 利益均沾型集體產權變遷直接突破國家征地制度, 農村集體享有超級地租收益。由于集體土地收益體量龐大, 在地方政府的管理之下, 村集體經濟組織形成以集體經濟組織成員權為資格的土地收益分紅機制。這種集體產權實踐以自然村為基本集體產權單位, 形成強大的土地收益分配需求, 并帶來難以有效整合的排他性產權結構。相對于地方政府, 利益均沾型集體產權變遷催生出強大的抵抗國家土地征收行為的產權利益群體;相對于村級組織, 土地股份經濟社能夠與村兩委和土地股份合作社開展利益博弈。[18]利益均沾型集體產權變遷經濟創造能力最弱, 土地利益分配需求最旺盛, 對宏觀經濟形勢的依賴度最高。一旦宏觀經濟環境不夠景氣, 超級地租便無法維系。[19]更重要的是, 由于在村社內部早已形成相對封閉的權力結構體系, 地方政府的行政權力無法嵌入集體產權實踐, 由此帶來集體產權利益主體與國家土地開發公共權力之間的長期抵牾。
三、地方政府的制度回應
市場經濟條件下, 新的集體產權結構成為地方政府需要調控甚至改革的對象。集體產權實踐的治理后果體現在村級治理的組織形態和鄉鎮政府的治理策略兩個層面, 這成為地方政府對集體產權變遷的制度回應。
(一) 村干部任職行政化+目標管理責任制
集體產權國有化弱化了集體經濟組織成員在集體土地上的使用權, 重塑了集體經濟組織成員的產權觀念。在農村社會高度離農化的背景下, 村莊社會內部無法留存本土精英, 加之村莊公共事務服從于集體產權收益的統籌利用, 村級治理的行政化色彩不斷加重。為更好地發揮鄉鎮政府對村級集體土地收益的統籌和對村集體資金的監管, 鄉鎮政府強化了對村干部的組織控制, 在鄉鎮范圍內推行村干部的橫向流動機制, 并實施村干部的職業培養體系, 強化職級激勵, 為村干部開辟政治上升通道。[0]如此, 村級組織的行政屬性不斷凸顯, 村干部的人事任免權全部掌握在鄉鎮政府手中, 村級組織近乎于鄉鎮政府的下設機構。村級組織的行政化意味著, 村級治理的公共服務規則化程度較高, 村干部成為鄉鎮行政工作中的“事務官”。[21]
鄉鎮政府的行政體系全盤吸納村級組織之后, 目標管理責任制成為鄉鎮政府對村級組織開展行政管理的基本工具。行政主導型集體產權變遷中鄉鎮政府對村級組織的考核體系見表1。
由表1可知, 在鄉鎮政府對村級組織的考核體系中, 經濟工作最為重要。由于村干部的任職高度行政化, 鄉鎮政府對村級組織的考核具有強大的激勵功能, 一旦無法完成相應的行政任務, 村干部就可能被扣罰工資、獎金, 甚至被降級使用。與正式公務員相比, 村干部并無行政編制, 屬于半正式行政人員。但由于村干部已經普遍具備在體制中長期工作的職業預期, 鄉鎮政府通過行政考核, 能夠最大限度地調動村干部的積極性, 借助村級組織作為產業園建設、招商引資的組織力量。
(二) 叢林政治+公共規則治理
集體產權的私有化導致村莊選舉成為富人群體獲取經濟利益的政治工具, 演化出派系化的叢林政治。[22]叢林政治以利益爭奪為最終目標, 以關鍵政治人物為核心而形成相互斗爭的兩派或多派。村級組織的權力運作服從和服務于資本追逐商業利益的邏輯, 村干部的身份不僅便于企業主獲得鄉鎮政府的政治庇護, 獲取集體土地指標、規避土地執法, 進而擴大企業規模;同時能夠使自身始終處于集體產權向國有產權轉移的行政運作過程之中, 非法獲取土地增值收益。
偏向私有化的集體產權實踐中, 鄉鎮政府無法對村干部實現有效控制, 甚至在信息不對稱的基層治理事務中對村干部形成依賴。由于村級組織體制性位置的含金量大, 村莊選舉極易發生賄選。即便鄉鎮政府嚴格控制村莊選舉, 也無法改變村干部利用體制性權力攫取集體產權收益的現實, 以致村莊選舉的民主決策和民主監督成為基層治理中的頭等難題。為緩解村級治理沖突, 鄉鎮政府在村級治理中推行“村級權力清單36條”, 以公共規則強化對村莊體制性權力運作的監管, [23]這是地方政府為解決集體產權實踐中的權力尋租而推進的制度創新。通過嚴格而明晰的權力控制, 附著于集體產權上的土地利益處于行政權力監督的范圍。從村級權力監管的制度創新來看, 村級治理制度復雜化的程度不斷增加, 鄉鎮黨委的紀律監察不斷嚴格。村級權力約束的后果是富人參與村莊政治的風險加大, 富人參政的積極性有所降低。
(三) 股權經理人+制度化分權
集體產權通過股權化的方式進行確認并分紅, 強化了集體土地收益的分配屬性, 培育出農民較強的私有產權認同。土地增值收益中的地租增量歸集體所有并向股民高比例分成, 意味著集體經濟無法實現累積性剩余, 村集體經濟組織成員對集體土地享有強大的配置性權力。集體土地坐享城市發展帶來的超級地租, 集體收益通過基礎設施建設和地方政府配套資金發展出體量龐大的集體資產, 這進一步強化了集體產權在城市土地開發中面臨的細碎化地權所帶來的治理挑戰。超級地租經濟的收益分配預期和龐大的集體資產規模, 將農村集體經濟組織中的成員整合起來, 形成具備強大集體行動能力的土地產權主體。[24]
為維系和擴展集體土地收益, 村級組織不僅需要對外招商引資, 還需要利用集體資金為外來企業提供良好的基礎設施和教育、衛生、治安等公共服務, 并解決因地租經濟發展帶來的外來人口管理問題。這就倒逼地方政府不斷向集體經濟組織增加公共財政投入, 改善集體經濟發展的整體環境。此外, 為確保集體資產使用的安全、透明, 地方政府將農村集體經濟組織從村級組織中分離出來, 形成“政經分離”的村社權力結構, 意圖通過村支部、村委會和村股份合作社的相互制衡, 實現村社權力的規范運作。為強化行政權力對村社事務的管理, 地方政府在村社層面成立社區服務中心, 承擔街道辦事處向鄉村社區延伸的各項公共事務職能。
“政經分離”之后, 村社權力結構成為集體經濟組織及其成員的股權經理人, 整體上服務于集體土地的地租收益。利益均沾型集體產權變遷客觀上要求地方政府為地租經濟設計出確保其不斷發展的土地管理政策、企業投資政策和集體資產收支分成管理制度。在這種集體產權結構中, 地方政府的行政權力即便通過制度化分權的方式來干預集體經濟, 也很難發揮應有的調控功能。只要城市化進程還在持續, 政府與市場的關系中便始終橫亙著強大的集體產權主體, 極大地影響著地方政府產業升級政策的實施。
四、集體產權變遷的政治后果
按照線性的思維模式, 集體產權容易被認定為相對靜態的產權結構和較為單一的產權形態, 但集體所有制的產權結構卻朝著不同的方向變遷。在真實的產權世界中, 土地集體產權的“共有私用”結構, 或偏向于“共有”, 或偏向于“私用”。傾向于“共有”的產權實踐, 集體土地的增值收益很早便被地方政府的行政權力所干預, 龐大的集體資產最終以類似于公共財政的方式運作;而看似最為接近“共有”理想狀態的集體產權實踐, 其集體產權事實上為農民的家戶理性所把持, 集體產權的“共有”只短暫地存在于集體收益會計賬目中, 超額的土地收益制度化地向集體經濟組織成員進行分紅, 并轉化為無法實現公共統籌的私有財產。就此而言, 集體產權與其所處的基層政權、社會環境等因素之間的關聯完全是復線的?，F在的集體產權實踐狀態不僅包含了當前的政治社會因素, 同時也無法排除過去的歷史因素。歸結起來, 這種復線的集體產權變遷格局的政治后果體現為以下兩方面。
(一) 基層政權治理能力
基層政權是身處一線的政策執行者, 土地要素的高度市場化意味著基層政權肩負著沉重的促進經濟發展的政治責任。原本為地方政府的經濟政策所引導的集體產權實踐, 反向決定了基層政權在市場經濟發展中的組織特性?；鶎诱嗟慕M織特性很大程度上取決于其在土地增值收益配置中的權力空間。凡是能夠以公共行政權力統籌土地增值收益的基層政權, 基層治理能力就較為強大, 地方政府在產業升級中不僅占據主導地位, 而且能夠有效捕獲市場信息和調動諸多資源, 促進產業升級。
無法以公共行政權力統籌土地增值收益的基層政權, 其所施行的經濟政策因缺乏對土地要素的控制權而難以真正發揮作用。尤其是在產業升級過程中, 地方政府即便觸動微小體量的集體經濟, 也將遭遇集體經濟組織的激烈抗爭。如此, 地方政府始終難以將市場資源與土地資源有效對接, 反而降低了市場要素的配置效率。在集體經濟不發達而社會分化程度較高的發達地區農村, 農民利益與土地要素關聯度較低, 土地要素被基層政權所控制, 地方政府的行政權力能較好地發揮對市場經濟的調控作用, 基層政權對集體土地在市場化進程中的增值收益具備較強的配置能力。
(二) 國家與農民關系的復雜形態
農業稅費制度曾是關聯國家與農民的重要政治制度。土地要素高度市場化后, 土地集體所有制的運作更為深刻地將國家與農民連接起來。國家與農民以土地增值收益的配置機制為媒介開展互動, 土地集體所有制成為型塑國家與農民關系形態的產權基礎。集體產權變遷中, 圍繞土地增值收益, 地方政府、村集體經濟組織、集體經濟組織成員在既定產權結構中開展利益博弈, 國家與農民的形象隨之多元化。土地增值收益的多少并無法決定國家與農民關系的具體形態, 土地增值收益與農民利益的直接關聯度真正決定了國家與農民關系的現實狀態。
第一, 土地增值收益與農民利益的直接關聯度越低, 集體經濟趨向于維持在“共有”狀態并有利于土地收益的統籌利用, 國家與集體經濟組織之間產生土地沖突的可能性越小。通過土地要素與市場資本的結合, 國家與農民共享土地增值收益, 形成利益趨同、良性互動的國家與農民關系形態, 即融合型國家與農民關系形態。第二, 在集體經濟不發達、土地利益密集而社會分化嚴重的農村, 國家與農民的關系演化為“政府—富人—社會底層”三層互動框架。政府與村莊富人結成利益聯盟, 壓制社會底層獲取市場經濟資源的機會, 社會底層通過信訪制度表達地利訴求。為解決基層治理矛盾, 地方政府強化對村莊權力的監管, 消解掉政府與富人的利益聯盟, 國家與農民關系向互動博弈的競爭狀態回歸, 形成競爭型國家與農民關系形態。第三, 土地增值收益與農民利益的直接關聯度越高, 集體經濟越難維系于“共有”狀態, 國家面臨的土地產權細碎化程度越高, 國家與集體經濟組織之間產生土地沖突的可能性越大。圍繞土地增值收益配置, 國家與農民之間更容易發生激烈的地利博弈, 形成對沖型國家與農民關系形態。
五、結論與討論
基于發達地區農村集體產權的實踐經驗, 以上討論最主要的發現是顛覆了產權與治理之間存在線性因果關聯的結論, 認為產權與治理之間呈現出復線的循環關聯狀態。從集體產權復雜的實踐過程來看, 集體產權始終處于動態演化之中, 集體產權實踐一方面將政府、市場、個人等利益主體吸納進來, 凸顯出集體產權的政治屬性;另一方面又生產出一系列基層治理后果, 推動地方政府出臺相應的治理策略。這種基層治理結構還型塑出更加固化的集體產權結構, 使其在短時間內無法被國家權力、市場經濟、基層社會中的任何單一力量所撼動。
處于變遷中的集體產權實踐無疑具有重要的制度創新意義。具體而言, 土地增值收益國有化的集體產權實踐, 其特征在于土地產權的財產化屬性并不明顯, 土地產權的“殘缺”狀態間接擴充了土地利用過程中的國有管制屬性。地方政府以公共行政權力加以管理后, 強化了集體土地增值收益的公共財政屬性。這種集體產權實踐的制度化方向可以進一步鞏固和強化社會主義公有制和土地集體所有制。土地增值收益股權化的集體產權實踐的特征在于將土地增值收益轉化為集體資產和私有財產, 土地增值收益絕大部分歸集體中的個人。由于集體層面累積的土地增值收益本質上服務于家戶經濟的增長理性, 這種集體產權實踐的制度化方向是不斷明確集體經濟組織成員的財產權, 強化集體經濟組織在土地增值收益分配中與國家開展利益博弈的能力。
以產權與治理的復線關聯為認識前提, 不僅有助于深化對農村集體產權實踐的理解, 而且將長期以來高度簡化的國家與農民關系重新復雜化, 這可能有助于開拓更多新的研究領域和研究視角。就現有土地增值收益分配的制度設置而言, 土地利益主體盡管存在相互博弈, 但這種利益博弈總體而言相對均衡。實施鄉村振興戰略過程中, 國家主導的新一輪農村土地集體所有制改革, 能否優化既有土地利益格局, 值得進一步的經驗考查和理論思考。
中國鄉村發現網轉自：北京社會科學2018年11期
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