摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)嵌入復(fù)雜的地方行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和村莊權(quán)力結(jié)構(gòu), 朝著國有化、私有化和股權(quán)化等產(chǎn)權(quán)樣態(tài)演進(jìn), 形成行政主導(dǎo)型、規(guī)則競爭型和利益均沾型三種集體產(chǎn)權(quán)變遷模式。與之對(duì)應(yīng), 地方政府給予村干部任職行政化、公共規(guī)則治理、制度化分權(quán)等制度回應(yīng)。這表明, 集體產(chǎn)權(quán)變遷與基層治理結(jié)構(gòu)之間并非線性的因果邏輯, 反而呈現(xiàn)出復(fù)線的循環(huán)關(guān)聯(lián), 并在基層政權(quán)治理能力、國家與農(nóng)民關(guān)系兩方面產(chǎn)生重要政治后果。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 國家主導(dǎo)的新一輪農(nóng)村土地集體所有制改革, 能否優(yōu)化相對(duì)均衡的土地利益格局, 值得進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)考查和理論思考。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)研究的政治學(xué)視角
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是頗具中國特色的產(chǎn)權(quán)形態(tài), 其核心是具有“共有私用”產(chǎn)權(quán)特征的土地集體所有制。[1](P17)集體產(chǎn)權(quán)的“共有私用”特征意味著土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體, 土地的使用權(quán)及其收益歸農(nóng)戶。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)嵌入具體的政治社會(huì)環(huán)境, 出現(xiàn)了地方化的集體產(chǎn)權(quán)變遷。不少學(xué)者曾從產(chǎn)權(quán)嵌入社會(huì)的角度對(duì)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐予以解讀, 考查了社會(huì)關(guān)系和政治權(quán)力對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的直接形塑。[2,3,4]有學(xué)者指出, 產(chǎn)權(quán)與政治的關(guān)系可區(qū)分為產(chǎn)權(quán)與階級(jí)/革命研究、產(chǎn)權(quán)與法律/國家研究和產(chǎn)權(quán)與市民社會(huì)/民主研究等進(jìn)路;但這種研究思路尚屬宏觀層面的理論分析, 對(duì)產(chǎn)權(quán)與政治關(guān)系的具體經(jīng)驗(yàn)缺乏足夠的解釋力。不過, 鄧大才將產(chǎn)權(quán)政治學(xué)界定為研究產(chǎn)權(quán)與權(quán)力之間互動(dòng)關(guān)系的科學(xué), 并將其拆分為包括產(chǎn)權(quán)實(shí)踐對(duì)權(quán)力的影響和權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的適應(yīng)性調(diào)整兩個(gè)方面。[5]這無疑為探討集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐與基層治理結(jié)構(gòu)的互動(dòng)機(jī)制提供了啟發(fā)。
秉持產(chǎn)權(quán)政治學(xué)的研究方向, 揭示農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變遷的政治邏輯, 需要從產(chǎn)權(quán)實(shí)踐層面予以切入。實(shí)踐中的產(chǎn)權(quán)不是一種條文、律例或規(guī)定, 而是有解構(gòu)和建構(gòu)空間的利益程式。[6]那么, 集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐本身是一種包含了權(quán)力運(yùn)作的“利益過程”。[7]由此, 可將集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐理解為一種具有循環(huán)性特征的政治過程, 即嵌入高度復(fù)雜的地方行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集體產(chǎn)權(quán), 生產(chǎn)出一系列治理后果, 這些治理后果作為新的內(nèi)生變量影響后續(xù)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐。
研究采取質(zhì)性研究方法, 其經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)源于對(duì)浙江省諸暨市、廣東省佛山市南海區(qū)、江蘇省蘇州市相城區(qū)等地的實(shí)地調(diào)研, 調(diào)研采取深度訪談、集體座談、政策文件資料收集等方法, 訪談對(duì)象包括地方政府官員、村兩委干部、企業(yè)主和農(nóng)戶。
二、集體產(chǎn)權(quán)變遷的典型樣態(tài)與模式
改革開放以來, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境快速變化, 其中最為重要的是土地要素的急劇市場化, 這使得即便是短期歷史進(jìn)程中的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 也包含了豐富的利益配置過程。由于具體政治社會(huì)條件的差異較大, 集體產(chǎn)權(quán)變遷的樣態(tài)與模式呈現(xiàn)出不同的邏輯, 這里以江蘇、浙江、廣東三地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的典型經(jīng)驗(yàn)加以類型化表述。
(一) 集體產(chǎn)權(quán)變遷的典型樣態(tài)
在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)看來, 土地要素市場化背景下的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 意味著土地已經(jīng)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生剩余價(jià)值的土地資產(chǎn)。[0]具體而言, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出國有化、私有化和股權(quán)化三種實(shí)踐樣態(tài)。
1. 集體土地增值收益配置國有化
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有, 土地因國家征收形成土地增值。[9]集體收益配置的國有化, 是指在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期, 農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入以務(wù)工為主, 集體土地被地方政府控制。一旦國家征收土地, 原本應(yīng)向村集體和農(nóng)民發(fā)放的補(bǔ)償和安置費(fèi)用轉(zhuǎn)化為由地方政府管理和統(tǒng)籌的集體資產(chǎn)。這類集體產(chǎn)權(quán)樣態(tài)的典型經(jīng)驗(yàn)是“新蘇南模式”。[10]該模式的特點(diǎn)是從政府和村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“地方政府公司主義”邏輯, [11]轉(zhuǎn)化為政府和集體聯(lián)合開發(fā)土地、招商引資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。集體收益配置國有化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是, 農(nóng)村土地歸集體所有, 土地開發(fā)權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織共享, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享受企業(yè)稅收收入, 并從村集體獲得的土地補(bǔ)償和安置收益中提取統(tǒng)籌金;而由村集體享有的剩余的土地增值收益, 列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算費(fèi)用, 統(tǒng)一開支。集體土地增值收益配置國有化的集體產(chǎn)權(quán)變遷樣態(tài), 使得原本歸村集體所有的土地增值收益成為一筆準(zhǔn)公共財(cái)政資金。
2. 集體土地工業(yè)收益私有化
集體土地歸集體所有并受到國家的嚴(yán)格管控, 但在以本土民營經(jīng)濟(jì)為主要經(jīng)濟(jì)參與者的鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程中, 集體土地逐步演化為重要的工業(yè)生產(chǎn)資料。由于地方政府在土地管制上“開綠燈”, 鄉(xiāng)村企業(yè)主在集體土地上修建廠房、安置機(jī)器、發(fā)展企業(yè)。[0]在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的背景下, 鄉(xiāng)村工業(yè)化不斷推動(dòng)土地要素增值, 土地日益成為私營企業(yè)主積極爭取的土地資產(chǎn)。最終, 占有一份集體土地就相當(dāng)于獲得一塊工業(yè)用地。
這類集體產(chǎn)權(quán)的典型樣態(tài)是浙北鄉(xiāng)村工業(yè)化模式。浙北模式的經(jīng)濟(jì)所有制形態(tài)以私營企業(yè)為主, 集體經(jīng)濟(jì)從未成為最主要的工業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。浙北鄉(xiāng)村工業(yè)化的重要基礎(chǔ)是地方政府在土地管理中的執(zhí)法不嚴(yán), 這為私營企業(yè)的發(fā)展提供了便利。在建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的前提下, 鄉(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展導(dǎo)致集體土地利用的高度私有化。農(nóng)村宅基地雖然經(jīng)過村級(jí)組織的初始審批, 但最終宅基地變相成為經(jīng)營企業(yè)的工業(yè)用地。此外, 由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高, 地方政府對(duì)農(nóng)村征地的土地補(bǔ)償相對(duì)較高, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地征收中普遍采用“行政包干制”的做法, [13]村干部存在大量攫取私人利益的剩余空間。
3. 集體土地租賃收益配置股權(quán)化
集體土地租賃收益配置的股權(quán)化, 具有集體開發(fā)、收益均沾的特征, 這意味著集體收益無法按照共有狀態(tài)得到存留, 最終要轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的家戶收益。土地開發(fā)中, 村集體享有絕對(duì)的土地收益權(quán), 村集體不僅招商引資, 同時(shí)利用土地收益完善基礎(chǔ)設(shè)施和開展固定資產(chǎn)投資, 并按照股權(quán)制度定期向村社成員分紅。這種類型的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐最為典型的是“南海模式”。[14]“南海模式”中, 村集體直接享有土地一級(jí)開發(fā)權(quán), 依靠土地地租獲取超額土地收益。村集體經(jīng)濟(jì)組織將大量地租收益向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配。為控制土地集體收益分利人口規(guī)模的不擴(kuò)大, 確保土地收益分紅不被新增人口稀釋, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的門檻高于集體成員權(quán), 這種集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)對(duì)后續(xù)新生人口和外來落戶的集體成員具有顯著的排他性。集體土地租賃收益配置股權(quán)化之后, 村集體成為兼具穩(wěn)固政治秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化社會(huì)管理等職能于一體的全能型社區(qū)共同體。
(二) 集體產(chǎn)權(quán)變遷的模式
集體產(chǎn)權(quán)變遷是地方政府、村級(jí)組織、企業(yè)主、農(nóng)戶等諸多利益主體互動(dòng)的政治過程, 不同產(chǎn)權(quán)利益主體的互動(dòng)形塑出不同的集體產(chǎn)權(quán)變遷模式, 以下分別展開。
1. 行政主導(dǎo)型集體產(chǎn)權(quán)變遷
集體土地增值收益配置之所以發(fā)展出近似于國有化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 重要原因在于蘇南地區(qū)過早出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì), 土地集體所有制在土地要素徹底市場化之前并未被深入貫徹。行政主導(dǎo)型集體產(chǎn)權(quán)意味著, 在集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成初期, 地方政府的行政權(quán)嵌入集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 不斷形塑農(nóng)民的公有制土地產(chǎn)權(quán)觀。這種獨(dú)特的地方性集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的重要后果是, 農(nóng)民一直認(rèn)為集體土地始終屬于國家, 進(jìn)而導(dǎo)致集體土地的產(chǎn)權(quán)收益在事實(shí)上長期被地方政府占據(jù)。如此, 大興土木的地方政府便能夠有效整合以行政村為單位的集體產(chǎn)權(quán)單元, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍乃至區(qū)/縣范圍內(nèi)集中創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū), 克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“反公地悲劇”。[15]
2. 私人競爭型集體產(chǎn)權(quán)變遷
集體土地原本被嚴(yán)格禁止作為工業(yè)用地開發(fā), 但浙北鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展高度依賴集體土地的非法利用。在鄉(xiāng)村工業(yè)化早期, 地方政府為發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)而有意放松土地監(jiān)管, [0]土地執(zhí)法不嚴(yán)是常態(tài)。鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展的鼎盛時(shí)期, 農(nóng)村土地依照強(qiáng)力占有原則實(shí)現(xiàn)配置, 形成村干部獲取土地以發(fā)展私營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐狀態(tài)。私人競爭性集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中, 地方政府對(duì)土地管理的松懈為集體產(chǎn)權(quán)的變相私有化提供了政治環(huán)境, 培育出大量以財(cái)富累積為目的的村莊體制性精英, 這些村莊富人成為集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中最主要的“政治人”, [0]主導(dǎo)了集體產(chǎn)權(quán)的配置狀態(tài)。
3. 利益均沾型集體產(chǎn)權(quán)變遷
與私人競爭性集體產(chǎn)權(quán)變遷不同的是, 利益均沾型集體產(chǎn)權(quán)變遷直接突破國家征地制度, 農(nóng)村集體享有超級(jí)地租收益。由于集體土地收益體量龐大, 在地方政府的管理之下, 村集體經(jīng)濟(jì)組織形成以集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為資格的土地收益分紅機(jī)制。這種集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐以自然村為基本集體產(chǎn)權(quán)單位, 形成強(qiáng)大的土地收益分配需求, 并帶來難以有效整合的排他性產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。相對(duì)于地方政府, 利益均沾型集體產(chǎn)權(quán)變遷催生出強(qiáng)大的抵抗國家土地征收行為的產(chǎn)權(quán)利益群體;相對(duì)于村級(jí)組織, 土地股份經(jīng)濟(jì)社能夠與村兩委和土地股份合作社開展利益博弈。[18]利益均沾型集體產(chǎn)權(quán)變遷經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力最弱, 土地利益分配需求最旺盛, 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的依賴度最高。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不夠景氣, 超級(jí)地租便無法維系。[19]更重要的是, 由于在村社內(nèi)部早已形成相對(duì)封閉的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系, 地方政府的行政權(quán)力無法嵌入集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 由此帶來集體產(chǎn)權(quán)利益主體與國家土地開發(fā)公共權(quán)力之間的長期抵牾。
三、地方政府的制度回應(yīng)
市場經(jīng)濟(jì)條件下, 新的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)成為地方政府需要調(diào)控甚至改革的對(duì)象。集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的治理后果體現(xiàn)在村級(jí)治理的組織形態(tài)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理策略兩個(gè)層面, 這成為地方政府對(duì)集體產(chǎn)權(quán)變遷的制度回應(yīng)。
(一) 村干部任職行政化+目標(biāo)管理責(zé)任制
集體產(chǎn)權(quán)國有化弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體土地上的使用權(quán), 重塑了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的產(chǎn)權(quán)觀念。在農(nóng)村社會(huì)高度離農(nóng)化的背景下, 村莊社會(huì)內(nèi)部無法留存本土精英, 加之村莊公共事務(wù)服從于集體產(chǎn)權(quán)收益的統(tǒng)籌利用, 村級(jí)治理的行政化色彩不斷加重。為更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)集體土地收益的統(tǒng)籌和對(duì)村集體資金的監(jiān)管, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化了對(duì)村干部的組織控制, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行村干部的橫向流動(dòng)機(jī)制, 并實(shí)施村干部的職業(yè)培養(yǎng)體系, 強(qiáng)化職級(jí)激勵(lì), 為村干部開辟政治上升通道。[0]如此, 村級(jí)組織的行政屬性不斷凸顯, 村干部的人事任免權(quán)全部掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中, 村級(jí)組織近乎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)。村級(jí)組織的行政化意味著, 村級(jí)治理的公共服務(wù)規(guī)則化程度較高, 村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作中的“事務(wù)官”。[21]
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體系全盤吸納村級(jí)組織之后, 目標(biāo)管理責(zé)任制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織開展行政管理的基本工具。行政主導(dǎo)型集體產(chǎn)權(quán)變遷中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的考核體系見表1。
由表1可知, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的考核體系中, 經(jīng)濟(jì)工作最為重要。由于村干部的任職高度行政化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的考核具有強(qiáng)大的激勵(lì)功能, 一旦無法完成相應(yīng)的行政任務(wù), 村干部就可能被扣罰工資、獎(jiǎng)金, 甚至被降級(jí)使用。與正式公務(wù)員相比, 村干部并無行政編制, 屬于半正式行政人員。但由于村干部已經(jīng)普遍具備在體制中長期工作的職業(yè)預(yù)期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政考核, 能夠最大限度地調(diào)動(dòng)村干部的積極性, 借助村級(jí)組織作為產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、招商引資的組織力量。
(二) 叢林政治+公共規(guī)則治理
集體產(chǎn)權(quán)的私有化導(dǎo)致村莊選舉成為富人群體獲取經(jīng)濟(jì)利益的政治工具, 演化出派系化的叢林政治。[22]叢林政治以利益爭奪為最終目標(biāo), 以關(guān)鍵政治人物為核心而形成相互斗爭的兩派或多派。村級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)作服從和服務(wù)于資本追逐商業(yè)利益的邏輯, 村干部的身份不僅便于企業(yè)主獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治庇護(hù), 獲取集體土地指標(biāo)、規(guī)避土地執(zhí)法, 進(jìn)而擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模;同時(shí)能夠使自身始終處于集體產(chǎn)權(quán)向國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的行政運(yùn)作過程之中, 非法獲取土地增值收益。
偏向私有化的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)有效控制, 甚至在信息不對(duì)稱的基層治理事務(wù)中對(duì)村干部形成依賴。由于村級(jí)組織體制性位置的含金量大, 村莊選舉極易發(fā)生賄選。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格控制村莊選舉, 也無法改變村干部利用體制性權(quán)力攫取集體產(chǎn)權(quán)收益的現(xiàn)實(shí), 以致村莊選舉的民主決策和民主監(jiān)督成為基層治理中的頭等難題。為緩解村級(jí)治理沖突, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)治理中推行“村級(jí)權(quán)力清單36條”, 以公共規(guī)則強(qiáng)化對(duì)村莊體制性權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)管, [23]這是地方政府為解決集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中的權(quán)力尋租而推進(jìn)的制度創(chuàng)新。通過嚴(yán)格而明晰的權(quán)力控制, 附著于集體產(chǎn)權(quán)上的土地利益處于行政權(quán)力監(jiān)督的范圍。從村級(jí)權(quán)力監(jiān)管的制度創(chuàng)新來看, 村級(jí)治理制度復(fù)雜化的程度不斷增加, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的紀(jì)律監(jiān)察不斷嚴(yán)格。村級(jí)權(quán)力約束的后果是富人參與村莊政治的風(fēng)險(xiǎn)加大, 富人參政的積極性有所降低。
(三) 股權(quán)經(jīng)理人+制度化分權(quán)
集體產(chǎn)權(quán)通過股權(quán)化的方式進(jìn)行確認(rèn)并分紅, 強(qiáng)化了集體土地收益的分配屬性, 培育出農(nóng)民較強(qiáng)的私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)同。土地增值收益中的地租增量歸集體所有并向股民高比例分成, 意味著集體經(jīng)濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)累積性剩余, 村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地享有強(qiáng)大的配置性權(quán)力。集體土地坐享城市發(fā)展帶來的超級(jí)地租, 集體收益通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方政府配套資金發(fā)展出體量龐大的集體資產(chǎn), 這進(jìn)一步強(qiáng)化了集體產(chǎn)權(quán)在城市土地開發(fā)中面臨的細(xì)碎化地權(quán)所帶來的治理挑戰(zhàn)。超級(jí)地租經(jīng)濟(jì)的收益分配預(yù)期和龐大的集體資產(chǎn)規(guī)模, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員整合起來, 形成具備強(qiáng)大集體行動(dòng)能力的土地產(chǎn)權(quán)主體。[24]
為維系和擴(kuò)展集體土地收益, 村級(jí)組織不僅需要對(duì)外招商引資, 還需要利用集體資金為外來企業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、治安等公共服務(wù), 并解決因地租經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的外來人口管理問題。這就倒逼地方政府不斷向集體經(jīng)濟(jì)組織增加公共財(cái)政投入, 改善集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體環(huán)境。此外, 為確保集體資產(chǎn)使用的安全、透明, 地方政府將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從村級(jí)組織中分離出來, 形成“政經(jīng)分離”的村社權(quán)力結(jié)構(gòu), 意圖通過村支部、村委會(huì)和村股份合作社的相互制衡, 實(shí)現(xiàn)村社權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作。為強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)村社事務(wù)的管理, 地方政府在村社層面成立社區(qū)服務(wù)中心, 承擔(dān)街道辦事處向鄉(xiāng)村社區(qū)延伸的各項(xiàng)公共事務(wù)職能。
“政經(jīng)分離”之后, 村社權(quán)力結(jié)構(gòu)成為集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的股權(quán)經(jīng)理人, 整體上服務(wù)于集體土地的地租收益。利益均沾型集體產(chǎn)權(quán)變遷客觀上要求地方政府為地租經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)出確保其不斷發(fā)展的土地管理政策、企業(yè)投資政策和集體資產(chǎn)收支分成管理制度。在這種集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中, 地方政府的行政權(quán)力即便通過制度化分權(quán)的方式來干預(yù)集體經(jīng)濟(jì), 也很難發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)控功能。只要城市化進(jìn)程還在持續(xù), 政府與市場的關(guān)系中便始終橫亙著強(qiáng)大的集體產(chǎn)權(quán)主體, 極大地影響著地方政府產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策的實(shí)施。
四、集體產(chǎn)權(quán)變遷的政治后果
按照線性的思維模式, 集體產(chǎn)權(quán)容易被認(rèn)定為相對(duì)靜態(tài)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和較為單一的產(chǎn)權(quán)形態(tài), 但集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)卻朝著不同的方向變遷。在真實(shí)的產(chǎn)權(quán)世界中, 土地集體產(chǎn)權(quán)的“共有私用”結(jié)構(gòu), 或偏向于“共有”, 或偏向于“私用”。傾向于“共有”的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 集體土地的增值收益很早便被地方政府的行政權(quán)力所干預(yù), 龐大的集體資產(chǎn)最終以類似于公共財(cái)政的方式運(yùn)作;而看似最為接近“共有”理想狀態(tài)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 其集體產(chǎn)權(quán)事實(shí)上為農(nóng)民的家戶理性所把持, 集體產(chǎn)權(quán)的“共有”只短暫地存在于集體收益會(huì)計(jì)賬目中, 超額的土地收益制度化地向集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行分紅, 并轉(zhuǎn)化為無法實(shí)現(xiàn)公共統(tǒng)籌的私有財(cái)產(chǎn)。就此而言, 集體產(chǎn)權(quán)與其所處的基層政權(quán)、社會(huì)環(huán)境等因素之間的關(guān)聯(lián)完全是復(fù)線的。現(xiàn)在的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐狀態(tài)不僅包含了當(dāng)前的政治社會(huì)因素, 同時(shí)也無法排除過去的歷史因素。歸結(jié)起來, 這種復(fù)線的集體產(chǎn)權(quán)變遷格局的政治后果體現(xiàn)為以下兩方面。
(一) 基層政權(quán)治理能力
基層政權(quán)是身處一線的政策執(zhí)行者, 土地要素的高度市場化意味著基層政權(quán)肩負(fù)著沉重的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治責(zé)任。原本為地方政府的經(jīng)濟(jì)政策所引導(dǎo)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 反向決定了基層政權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的組織特性。基層政權(quán)的組織特性很大程度上取決于其在土地增值收益配置中的權(quán)力空間。凡是能夠以公共行政權(quán)力統(tǒng)籌土地增值收益的基層政權(quán), 基層治理能力就較為強(qiáng)大, 地方政府在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中不僅占據(jù)主導(dǎo)地位, 而且能夠有效捕獲市場信息和調(diào)動(dòng)諸多資源, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
無法以公共行政權(quán)力統(tǒng)籌土地增值收益的基層政權(quán), 其所施行的經(jīng)濟(jì)政策因缺乏對(duì)土地要素的控制權(quán)而難以真正發(fā)揮作用。尤其是在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中, 地方政府即便觸動(dòng)微小體量的集體經(jīng)濟(jì), 也將遭遇集體經(jīng)濟(jì)組織的激烈抗?fàn)帯Ｈ绱? 地方政府始終難以將市場資源與土地資源有效對(duì)接, 反而降低了市場要素的配置效率。在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而社會(huì)分化程度較高的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村, 農(nóng)民利益與土地要素關(guān)聯(lián)度較低, 土地要素被基層政權(quán)所控制, 地方政府的行政權(quán)力能較好地發(fā)揮對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用, 基層政權(quán)對(duì)集體土地在市場化進(jìn)程中的增值收益具備較強(qiáng)的配置能力。
(二) 國家與農(nóng)民關(guān)系的復(fù)雜形態(tài)
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度曾是關(guān)聯(lián)國家與農(nóng)民的重要政治制度。土地要素高度市場化后, 土地集體所有制的運(yùn)作更為深刻地將國家與農(nóng)民連接起來。國家與農(nóng)民以土地增值收益的配置機(jī)制為媒介開展互動(dòng), 土地集體所有制成為型塑國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。集體產(chǎn)權(quán)變遷中, 圍繞土地增值收益, 地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員在既定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中開展利益博弈, 國家與農(nóng)民的形象隨之多元化。土地增值收益的多少并無法決定國家與農(nóng)民關(guān)系的具體形態(tài), 土地增值收益與農(nóng)民利益的直接關(guān)聯(lián)度真正決定了國家與農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。
第一, 土地增值收益與農(nóng)民利益的直接關(guān)聯(lián)度越低, 集體經(jīng)濟(jì)趨向于維持在“共有”狀態(tài)并有利于土地收益的統(tǒng)籌利用, 國家與集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生土地沖突的可能性越小。通過土地要素與市場資本的結(jié)合, 國家與農(nóng)民共享土地增值收益, 形成利益趨同、良性互動(dòng)的國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài), 即融合型國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)。第二, 在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、土地利益密集而社會(huì)分化嚴(yán)重的農(nóng)村, 國家與農(nóng)民的關(guān)系演化為“政府—富人—社會(huì)底層”三層互動(dòng)框架。政府與村莊富人結(jié)成利益聯(lián)盟, 壓制社會(huì)底層獲取市場經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)會(huì), 社會(huì)底層通過信訪制度表達(dá)地利訴求。為解決基層治理矛盾, 地方政府強(qiáng)化對(duì)村莊權(quán)力的監(jiān)管, 消解掉政府與富人的利益聯(lián)盟, 國家與農(nóng)民關(guān)系向互動(dòng)博弈的競爭狀態(tài)回歸, 形成競爭型國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)。第三, 土地增值收益與農(nóng)民利益的直接關(guān)聯(lián)度越高, 集體經(jīng)濟(jì)越難維系于“共有”狀態(tài), 國家面臨的土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化程度越高, 國家與集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生土地沖突的可能性越大。圍繞土地增值收益配置, 國家與農(nóng)民之間更容易發(fā)生激烈的地利博弈, 形成對(duì)沖型國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)。
五、結(jié)論與討論
基于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 以上討論最主要的發(fā)現(xiàn)是顛覆了產(chǎn)權(quán)與治理之間存在線性因果關(guān)聯(lián)的結(jié)論, 認(rèn)為產(chǎn)權(quán)與治理之間呈現(xiàn)出復(fù)線的循環(huán)關(guān)聯(lián)狀態(tài)。從集體產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的實(shí)踐過程來看, 集體產(chǎn)權(quán)始終處于動(dòng)態(tài)演化之中, 集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐一方面將政府、市場、個(gè)人等利益主體吸納進(jìn)來, 凸顯出集體產(chǎn)權(quán)的政治屬性;另一方面又生產(chǎn)出一系列基層治理后果, 推動(dòng)地方政府出臺(tái)相應(yīng)的治理策略。這種基層治理結(jié)構(gòu)還型塑出更加固化的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 使其在短時(shí)間內(nèi)無法被國家權(quán)力、市場經(jīng)濟(jì)、基層社會(huì)中的任何單一力量所撼動(dòng)。
處于變遷中的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐無疑具有重要的制度創(chuàng)新意義。具體而言, 土地增值收益國有化的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 其特征在于土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化屬性并不明顯, 土地產(chǎn)權(quán)的“殘缺”狀態(tài)間接擴(kuò)充了土地利用過程中的國有管制屬性。地方政府以公共行政權(quán)力加以管理后, 強(qiáng)化了集體土地增值收益的公共財(cái)政屬性。這種集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的制度化方向可以進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化社會(huì)主義公有制和土地集體所有制。土地增值收益股權(quán)化的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的特征在于將土地增值收益轉(zhuǎn)化為集體資產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn), 土地增值收益絕大部分歸集體中的個(gè)人。由于集體層面累積的土地增值收益本質(zhì)上服務(wù)于家戶經(jīng)濟(jì)的增長理性, 這種集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的制度化方向是不斷明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán), 強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織在土地增值收益分配中與國家開展利益博弈的能力。
以產(chǎn)權(quán)與治理的復(fù)線關(guān)聯(lián)為認(rèn)識(shí)前提, 不僅有助于深化對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的理解, 而且將長期以來高度簡化的國家與農(nóng)民關(guān)系重新復(fù)雜化, 這可能有助于開拓更多新的研究領(lǐng)域和研究視角。就現(xiàn)有土地增值收益分配的制度設(shè)置而言, 土地利益主體盡管存在相互博弈, 但這種利益博弈總體而言相對(duì)均衡。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 國家主導(dǎo)的新一輪農(nóng)村土地集體所有制改革, 能否優(yōu)化既有土地利益格局, 值得進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)考查和理論思考。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京社會(huì)科學(xué)2018年11期
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