——以湖北省17個地市（州）為例
摘要：本文以湖北省為例，基于農民集體和政府對土地增值的貢獻和所應承擔的風險，對農用地征收過程中產生的增值收益分配進行理論探討，并將其與實際分配進行比較。研究表明，理論上，湖北省17個地市（州）在農用地征收過程中農民集體獲得增值收益分配額應為301.90~1438.41萬元/ hm2，分配比例為19.18%~69.45%。通過與現實分配對比，發現農民集體實際獲得的收益遠遠低于理論分配額度，當前的分配模式極大地損害了農民集體的經濟權益，經濟發展水平越高的地區，農民集體實際獲得的收益與理論分配收益之間的差距越大，而實際分配比例與理論分配比例越接近。因此，建議決策層制定合理的補償標準, 適度提高補償額度；推行多元化的安置措施，健全農村社會保障；加強政府財政監督，促進收益合理配置；引入競爭機制，完善土地交易市場。
關鍵詞：農用地征收； 增值收益分配； 征地補償； 農民權益
伴隨著城鎮化的快速推進，我國非農建設用地的需求呈現出顯著增長的趨勢，越來越多的農用地被政府征收，轉變為城市建設用地。在這個過程中，土地的權屬得到轉移，土地價值得到大幅度提升，土地增值收益在多個利益主體間實現再次分配。從市場經濟的視角看，當前被征收的農用地資源并沒有按照市場運行的價格機制、競爭機制以及供求機制進行配置，而各利益主體的社會經濟地位有著顯著差異，尤其是農民作為交易群體一方，在農用地征收過程中處于弱勢地位，遭到了極大的利益損失，這迫切要求改革土地征收制度，構建科學的土地增值收益分配機制，保持各利益主體分配關系的公平合理。
目前，學術界對于土地增值收益的形成、測算及分配等問題進行了一定研究。在土地的增值收益形成方面，鄧曉蘭、陳拓認為，土地征收增值收益由自然增值、人工增值和制度增值三方面產生。朱一中認為，農用地與非農用地相比，其功能相對單一，在進行轉化以后，土地利用方式向多樣化趨勢轉變，投入成本和產業價值增加，資本有機構成抬高，土地價值也隨之提升。鄧宏乾認為，主體對某個地段或地塊進行的一系列開發和投資，會直接帶來該地段或地塊的價值增值，還將導致周圍其他地段或地塊的價值增值。魏子博、顏玉萍等指出，現實中土地增值收益分配存在忽略了部分主體貢獻和應該“返還社會”的土地增值實際上被少數人壟斷的問題，分配的主要爭議是初次分配“漲價歸公”的土地增值如何“返還社會”，以及再次分配產生的土地增值如何“返還社會”。梁流濤、李俊嶺等選擇河南省典型項目區作為樣本進行實證分析，從土地發展權和要素貢獻理論的視角出發，綜合考慮土地用途、產權關系、供求狀況、投資水平的變化所形成的土地增值收益的過程，構建農地非農化過程中的土地增值收益測算模型，確定了商業、住宅和工業用地的土地增值收益測算方法。劉永健、耿弘等以長三角地區的26個城市為例，對其農用地征收、出讓和開發環節中所產生的增值收益在政府、農民和開發商之間的分配數額進行測算，通過基尼系數評價增值收益分配過程中的公平性，并探討了推動增值收益公平分配的策略。在土地增值收益分配方面，學者們從分配主體及依據、分配思路及方法、分配現狀等方面進行研究。劉靈輝認為承包經營權補償分配以“地權”為依據，土地所有權補償分配以“成員權”為依據。王克忠認為，農民擁有農用地的完全產權，征收農用地時應當依據土地市場中的價格對農民進行全額補償，保證農民獲得絕大部分的土地增值收益。林瑞瑞、朱道林等認為，征收、出讓、開發三大環節產生了土地的增值，應依據土地增值的產生環節及相關的利益主體來對農地非農化的過程中產生的土地增值收益進行分配。徐進才、徐艷紅等從失地農民的利益保護視角展開討論，運用德爾菲法對農地轉用過程中各利益主體的投資額和承擔風險的比例進行綜合計算，以確定土地增值收益在相關利益主體之間的分配關系。陳瑩、王瑞芹以武漢市江夏區和杭州市西湖區為研究區域，調查不同地區、不同時期失地農民的福利水平，評估土地征收補償和安置政策的實施情況。
綜上所述，在研究土地增值及收益分配方面，仍以定性研究為主，學者們主要從土地增值來源及相關制度改革等視角探求農用地增值收益分配的合理路徑，實證研究也主要停留在現有的增值收益分配比例的測算上，而理論上如何合理分配土地增值收益，理論和實際的差異有多少，如何改進現有的土地增值收益分配制度等這樣一些核心問題并沒有得到有效解決。因此，本文將以湖北省為例，以分配主體（農民集體和政府）在農用地征收過程中的貢獻及承擔風險的大小為收益分配依據，按照“收益分享，風險分擔”的原則，構建合理的收益分配關系，并測算出在現有制度安排下的各主體收益分配比例，通過理論與現實的差距，提出收益分配制度的改革方向，為政府的制度改革提供參考。
一、土地增值收益分配的理論框架
（一）參與分配的利益主體及依據
土地征收過程涉及不同利益主體——政府、農村集體和農民。我國法律明確規定，農村土地屬于農民集體所有，而農民又屬于集體內的成員，通過承包等方式取得農用地使用權并從中獲得收益。在征地時，政府往往會把土地補償費、安置補助費、青苗補償費等一次性支付給農村集體經濟組織，然后由其自行安排在集體和農民之間的分配，農民和集體經濟組織的內部分配還沒有確定的標準，每個地區有不同的規則和實施辦法。因此，我們將農村集體和農民當作一個利益主體——農民集體。政府分為中央政府和地方政府。中央政府是國家公共利益的最大提供者和守護者，在土地征收過程中承擔管理和監督職能，它主要是站在國家整體發展目標的戰略視野，制定土地征收的相關法律法規，確保耕地面積，引導土地合理利用，維護社會多方利益關系和福利水平。地方政府作為政策執行者，既要保證當地經濟發展，又要保護耕地，它和中央政府主要是通過土地稅費及土地出讓金的分成來實現收益分配。我們也將其看做一個利益主體——政府。在土地征收過程中，增值收益的分配不僅要考慮各利益主體在此過程中做出的貢獻，還應該考慮各利益主體所需要承擔的風險，遵循“收益分享，風險分擔”的分配原則，從理論上探討合理的收益分配比例。
（二）利益主體對土地增值的貢獻
農用地增值是用途轉變和土地權屬轉移的結果。在經過土地征收后，集體所有的農用地轉變成國家所有的建設用地（用途轉換增值），但此時的建設用地基礎設施還不完善，平整程度也達不到要求，其形態相對于成熟的建設用地來說還有較大的差距，因而被稱為生地。在土地一級開發市場中，政府會將生地開發成具有“五通一平”或“七通一平”等一般使用條件的土地，即熟地（直接投資增值）。同時，土地儲備中心等機構在儲備土地的過程中，區位條件、城市規劃及土地政策的實施都可能對建設用地的價值產生增值（間接投資增值）。在土地開發儲備環節以后，政府將依據土地供應計劃，用招標、拍賣或掛牌等方式對不同用途結構的建設用地進行出讓，土地需求者則通過競爭最終與政府達成交易（供求性增值）。
從土地征收到出讓的全過程里，不同形態的土地對應著不同的市場價格，其價格的差值就是本研究討論的各土地增值部分在貨幣上的體現，增值主要由用途轉換增值、投資性增值、供求性增值構成，而農民集體對土地增值的貢獻主要表現為用途轉換增值，政府對土地增值的貢獻表現為投資性增值與供求性增值之和。
（三）利益主體承擔的風險
農地資源在經濟、社會、生態方面具有一定的價值功能。人們能夠在農用地上種植農作物，并通過農產品獲得經濟收入，在農民養老、就業及生活等方面有著重要的保障價值。農用地還能保障糧食供給、調節氣候、涵養水源等，對國家糧食安全、生態安全有著不可忽視的意義。農用地轉為建設用地，意味著農地資源價值的損失，因而，可以將這種價值的損失看做農地被征收后各利益主體所需要承擔的風險。
農用地征收過程中的風險主要包括經濟產出風險、社會風險和生態環境風險，而社會風險又包含基本生活保障風險、就業保障風險和糧食安全風險。其中，政府損失的是農用地為全社會提供的生態環境價值和糧食安全價值，農民損失的是農用地產生的經濟價值、基本生活保障價值和就業保障價值。考慮農用地價格本身就體現了農用地的直接經濟產出價值，即農民的經濟價值損失視為已經得到補償，因此在征地風險構成和歸屬方面將不予考慮。
二、研究方法及數據來源
（一）研究方法
本文引入聯盟利益分配模型，把土地征收過程中的各利益主體關系視為聯盟合作關系，從而實現增值收益的分配公平，各聯盟伙伴“合作”后根據各自的貢獻和承擔的風險確定分配比例。
（二）數據來源
本研究所涉及的數據主要來源于《湖北統計年鑒（2017）》《湖北省城市建設年鑒（2017）》《湖北省農村年鑒（2017）》及湖北省各地市（州）2017年統計年鑒；湖北省各地市（州）國土資源局土地征收相關統計數據資料；湖北省各地市（州）國土資源局土地供應相關統計數據資料；湖北省各地市（州）國土資源局土地儲備相關統計數據資料；湖北省農情網、中國農業信息網等。
三、土地增值收益分配的實證研究
（一）理論分配結果
結合相關數據，可以測算出農用地征收過程中各主體對土地增值的貢獻比例及所需承擔風險的比例，從而得出湖北省17個地市州農用地征收過程中的土地增值收益的理論分配比例和額度(表1)。
1.從主體對土地增值的貢獻分配測算結果來看，湖北省土地征收過程中農民集體與政府對土地增值的貢獻平均分別占總增值的27.31%、72.69%，兩者比例近似于1∶2.5。其中，經濟發展水平較高的武漢、黃石、宜昌、襄陽，其農民集體的貢獻比例相對較低，大致在10%~18%，而政府根據貢獻可以獲得82%~90%的增值收益；經濟發展水平較低的神農架林區農民集體的貢獻比例高達50.38%，恩施、隨州、仙桃和鄂州的農民集體貢獻比例均在32%~38%。
2.從主體所需承擔風險的分配測算結果來看，湖北省農用地被征收后農民集體與政府需要承擔的風險平均分別占風險總額的68.55%、31.45%，兩者的平均分配比例接近于2∶]1。各地市（州）之間風險分配比例的地區分異較小，除宜昌的農用地征收過程中面臨的糧食安全風險最大，導致政府將承擔較大的風險外，其他各地市（州）農民集體均需要承擔的風險大致為60%~80%。其中，黃石、荊州、黃岡、咸寧、恩施、仙桃、天門在農用地征收過程中農民集體所承擔的風險比例在70%以上。
3.考慮主體貢獻及承擔風險，農用地征收過程中農民集體應獲得的土地增值收益在湖北省各地市之間的分異較大。從分配比例來看，農民集體獲得土地增值收益比例較高的地區依次是仙桃、神農架林區、咸寧和恩施，大致為60%~70%；較低的地區依次是是宜昌、襄陽、武漢、黃石，均在30%以下。從分配額度來看，農用地征收過程中農民集體可以獲得的增值收益分配額最高的地區是武漢，為1438.41萬元/hm2；最小的地區是神農架林區，為301.90萬元/hm2。總體上，經濟越發達的地區農用地價值越高，農用地增值的總額及農民集體在農用地征收過程中可以獲得的增值收益額度相應會越高，但與此同時，在農民集體所獲增值額一定的情況下，增值總額基數大在很大程度上會拉低分配比重，從而導致農民集體的分配比例越低。
（二）實際與理論分配結果的對比
從湖北省現有的征地補償標準來看，除武漢、黃石、襄陽、荊州的主城區實施區片綜合價補償外，其他各地市州均按照統一年產值倍數進行補償。實行統一年產值法的區域，其青苗補償的最低標準采用征地統一年產值標準的1倍；實行區片綜合地價的區域，其青苗補償的最低補償標準為區片綜合地價的1/21。農民集體對土地增值收益的實際與理論分配情況的對比如表2所示。
通過實際與理論分配結果的對比，從分配額度來看，經濟發展水平越高的地區，農民集體實際可以獲得的補償額與理應獲得的增值收益額差距越大。其中，武漢、黃石、荊州、襄陽、鄂州農民集體實際與理論分配額度的差值在500萬元/ hm2以上，最高為武漢1257.69萬元/ hm2，宜昌、孝感、咸寧、潛江、神農架林區農民集體實際與理論分配額度的差值在300萬元/ hm2以下，最低為神農架林區252.31萬元/ hm2。從分配比例來看，經濟越發達的地區，農民集體在總增值收益中的實際分配比例與理論分配比例的差距越小。其中，武漢、宜昌、襄陽農民集體實際與理論分配比例的差值在15%~25%；仙桃、神農架林區的差值最為顯著，超過了55%。
綜上所述，農民集體的實際分配比例與理論分配比例存在一定的差距，這主要是由于當前的征地政策是一種強制性的單向行為，政府在與農民集體的利益博弈中居于強勢地位。從當前的征地補償政策來看，土地補償費標準取被征農用地前三年年均產值的6~10倍，安置補助費標準取被征農用地前三年年均產值的4~6倍，農民集體最多也只能獲得土地征收后近十年經濟損失的補償，卻沒有討價還價的能力，因而在補償標準上不能完全地體現其讓渡土地發展權對土地增值所產生的貢獻，在安置措施上也沒有長遠地考慮其失去土地后將要面臨的風險。由此可見，現有的分配模式還不夠合理，尤其是以統一年產值標準確定補償的方式，極大地損害了農民集體的經濟權益。而把各主體對增值的貢獻因素及其風險因素綜合納入被征農用地增值收益的分配中，能適度提高農民集體的收益分配額度，平衡農民集體與政府的收益分配比例。
四、結論及政策建議
本文圍繞農用地征收過程中的土地增值收益的分配問題，從理論和實證角度展開了系統的研究，得出的研究結論如下:
1、在農用地征收過程中增值收益進行分配時，不僅要考慮各利益主體對增值收益的貢獻，還要考慮農用地被征收后各利益主體需要承擔的風險，總體上體現“收益分享，風險分擔”的原則。其中，農民集體對土地增值的貢獻表現為用途轉換增值，需要承擔基本生活保障風險和就業保障風險；政府對土地增值的貢獻表現為投資性增值與供求性增值，需要承擔糧食安全風險和生態環境風險。
2、對湖北省17個地市（州）的測算，在農用地征收過程中，農民集體與政府對土地增值的貢獻平均分別占總增值的27.31%、72.69%，其中，經濟發展水平越高的地市（州）農民集體的貢獻比例越低，經濟發展水平越低的地市農民集體的貢獻比例越高；農民集體與政府需要承擔的風險平均分別占風險總額的68.55%、31.45%，各地市（州）之間風險分配比例的地區差異較小。
3、從理論分配結果來看，湖北省17個地市（州）的分異較大，農用地征收過程中農民集體可以獲得的增值收益分配額度處于301.90~1438.41萬元/ hm2之間，分配比例在19.18%~69.45%。整體而言，經濟越發達的地區，農民集體在農用地征收過程中可以獲得的增值收益分配額度越高，但分配比例越低。
4、通過實際與理論分配結果的對比發現，當前政策背景下的分配模式極大地損害了農民集體的經濟權益。經濟發展水平越高的地區，農民集體可獲得的實際與理論分配額度之間的差距越大，實際與理論分配比例之間的差距越小。
基于上述結論，為保障農民及集體經濟組織應有的權益，應改革現行的土地征收制度，提出以下建議：
1、制定合理的補償標準, 適度提高補償額度。一方面，可根據地區、地類等差異度量農民集體的貢獻及風險大小，客觀、全面地評估補償額度；另一方面，除向農民集體支付必要補償外，還可以根據當地的經濟社會發展水平及政府的財政能力的高低，向農民及集體經濟組織提供入股分紅、異地移民、貨幣賠付、重新就業等其他補償方式。
2、推行多元化的安置措施，健全農村社會保障。考慮大部分農民缺乏長期發展的能力，政府應更多地關注失地農民后續的生存。首先，構建完善的農村社會保障體系，使失地農民能夠在教育、醫療、養老、就業等方面有所保障；其次，實行差異化的安置措施，經濟發展水平較高的地區如武漢、黃石、荊州、襄陽等可以利用就業機會多的優勢幫助失地農民找到合適穩定的崗位，經濟發展水平較低的地區如咸寧、恩施、神農架林區等可以采取留地安置的方式給予失地農民重新經營土地的權利。
3、加強政府財政監督，促進收益合理配置。當前政策分配的實際情況來看，政府在一定程度上侵占了農民集體的合理經濟權益，對此，政府應該轉變以地生財的觀念，減輕對土地財政的依賴；加強廉政建設，避免農民合法權益被侵害的現象產生；加強對財政資金的監管和合理配置，將政府獲得的土地增值收益用于推動城市建設及鄉村治理、扶持農業生產和農民致富方面。
4、引入競爭機制，完善土地交易市場。按市場價格對農民進行補償的確能夠提高農民集體所獲土地增值收益的絕對值和比例，但不能解決根本問題。要加快推進城鄉一體化建設，健全農村土地市場，創造農用地自由流轉的平臺和機制，從根本上改變單一的農用地流轉模式，通過適當引入市場中的競爭機制來決定土地增值收益的分配，從而從源頭上保障各分配主體的經濟福利。
作者簡介：陳瑩，華中科技大學公共管理學院副教授；楊芳玲，華中科技大學公共管理學院碩士研究生
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社科版）》第六期
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