大量實踐證明鄉村規劃和城市規劃有很大區別，是相對比較獨立的一種規劃。作為規劃人員，如果缺乏對鄉村的基本認識，將無法勝任村莊規劃的編制。我國正式大規模地開展鄉村規劃和村莊規劃是在人民公社時期。1958 年 8 月《中共中央關于農村建立人民公社問題的決議》里指出要把人民公社建立成一個工農商學兵一體化的鄉村公社， 緊接著 9 月份農業部就立刻發出了一個通知，要求各省市在“今冬明春”全面展開人民公社規劃，要求規劃除了農、林、牧、漁的產業發展規劃外，還包括平整土地、整修道路、建設新村等。因此，人民公社規劃可以看作是我國開展鄉村規劃的起點，其中將生產和生活環境建設看做是一個整體。在現行的《城鄉規劃法》（2007）中，第十八條和第二十二條第一次通過法律將村民看做是村莊規劃的主體。
長期以來鄉村規劃是建設主管部門的工作，而農業部門編制的鄉村規劃往往會被忽視，這也是當前和今后亟待研究的一項重要課題。那么究竟鄉村規劃由哪些部門來主管，各國有所不同，各有優勢。在農業主管部門組織編制的鄉村規劃中，比較側重產業振興和生產環境建設， 村莊規劃范圍涵蓋了村域，其中村莊和集鎮只是作為可供村民生活和居住的“點”，不涉及其內部的具體的建設活動和環境設計，而建設主管部門編制的鄉村規劃通常以生活環境建設為主。為使鄉村規劃更加科學合理，在鄉村振興中起到應有的作用，今后的村莊規劃應充分發揮農業農村部的統籌作用， 以達到鄉村的生活、生產和生態空間統籌規劃建設的目的。
鄉村規劃是鄉村振興必不可少的手段
近代鄉村規劃的誕生是伴隨著工業化和城市化進程的，由于工農業剪刀差，大規模的工業化導致了鄉村的衰落， 直接關乎國家安全， 各主要發達國家都曾經歷過一系列與鄉村振興有關的運動，其中規劃都是作為鄉村振興必不可少的手段， 一些國家還制訂了相關的法律。同時，鄉村規劃也是一個持續的修復計劃，今天我們看到的村莊大多數是由歷史演進和現實發展的混合體， 我國有悠久的農耕文明史，大部分村莊都有獨特的文化積淀，村莊空間的肌理是不斷適應和利用自然的結果。因此，村莊規劃不是棄舊圖新， 而是一項持續的系統修復工程，這個特點不僅僅表現在歷史文化名村保護規劃當中。
鄉村規劃涉及的研究領域諸多， 鄉村規劃的過程也必然會成為一個學習的過程。通過規劃編制的過程， 學習相關知識，理解國家的相關法律和政策，進而對不同的訴求進行理性分析，在學習和交流中，使利益相關方相互理解和諒解，伴隨著規劃的過程一起成長。
村莊規劃的權威性在于編制過程村民是否參與
當前各種各樣的現代化規劃技術、手段和工具層出不窮，也不缺少規劃的思路和信息，但是面臨著城鄉社會發展的不平衡，地區差異， 鄉村社會的復雜交織的問題。村莊規劃究竟以何種方式開展？規劃的基本內容和底線是什么？如何通過規劃實現村莊的有效治理等，還需要系統地思考。
大量規劃實踐證明，村莊不是一個單純的居住地，是生產、生活和自然空間的復合體，是依托自然生態系統的服務功能來組織的，依據自然規律來運作的，違背了這些原理，就會付出巨大代價。
在城市規劃中，規劃是獨立的部門，規劃一旦審批后會交給建設部門去立項和建設，建成后由城管去管理，分工是明確的。鄉村規劃則不同，規劃、建設、管理和村莊的運營往往就是同一批人，這些人大部分是利益相關人，規劃是一個達成共識和落實各項任務的過程。
由于鄉村土地實行的是在公有制基礎上的集體所有制，多年來試圖在鄉村采取和城市相同的規劃和管理的做法，結果很不理想，還阻礙了鄉村發展，這就不得不考慮村莊規劃的內容和規劃管理的方式。然而，農民不是一個固定的職業， 是多種職業兼顧的，讓農民做出決策是一個復雜和痛苦的過程。因此， 村莊規劃的權威性在于在編制過程村民是否參與，這和規劃的落實有著直接的關系，通過村莊規劃喚起村民的主體意識，提升村莊發展的內生動力，對鄉村的振興非常重要。
村莊規劃需要理性認識村莊的發展階段
由于歷史成因不同，所處社會經濟發展階段不同，面臨的問題不同，一個村莊成功的經驗難以復制到另一個村莊去。大量實踐證明， 以往標準化、批量化的做法不能適應新時期的要求。近年來地方政府普遍采取由主管部門組織專家編制規劃《導則》的方式，通過規范化的條文和案例，對規劃的編制和管理提出指導性的原則，以免發生價值取向的偏差和實施中的重大失誤。對于量大面廣的村莊規劃編制來說，《導則》的運用十分必要，但是目前大量編制的導則適用對象不分，更像是一個菜單，導致規劃內容無所不包，缺少針對性和可操作性。
村莊規劃內容的確定與規劃對象所處的發展階段有著直接的關聯。首先村莊選址要保證生存安全，還要有足夠的可利用生存資源。第二個階段就是要有產業發展。為此，需要搞生產設施建設，提高農業生產能力。第三是生活環境建設，然后是公共服務設施建設，如：商業點、醫療點、文化室等。第五是歷史遺產保護、風貌建設和生態修復等， 以謀求健康持續的發展。當然，也可以幾件事一起做，也可能做了一件事可以滿足更多的需求，重要的是要理性認識村莊的發展階段，做有用的事。
以往的村莊規劃多數是由政府或專家主導，村民“被規劃”，村民的角色比較消極。伴隨著城鎮化和信息化進程，鄉村社會已不再封閉， 村莊發展會來自各方面的訴求，村莊規劃會出多元主體，除了政府、專業部門和村民，還會有開發商和志愿者參與，不同群體主導的規劃，其規劃內容、過程和結果甚至會完全不同。此外，規劃需要解決的問題也可以成為主導因素。正是由于村莊規劃具有明顯的“問題導向”的特性，在確定規劃內容時，理性的認識村莊發展的階段，認真分析其主導因素中的人和問題非常重要，往往還需要通過規劃的過程中來確定。
村莊規劃編制的三個階段
從方法論的角度看，鄉村規劃方法與城市規劃方法沒有本質的區別。由于村莊的生產、生活和自然空間具有高度的復合性，人文和自然因素相互交織，以及密切的人際關系和土地權屬的特殊性，村莊規劃涉及的范圍不僅限于對建設行為的引導和控制，還涉及村域的生產生活方式、土地使用、資產管理、利益再分配、村莊文化發展需求等， 如何通過村莊規劃有效地組織村民參與意義重大。
通常規劃編制的過程可以分為規劃召集、分組討論和規劃合意三個階段。規劃召集是規劃醞釀的過程，召集人可以是政府或相關部門， 也可能是有一定威望的長者或能人， 也可以是民間團體，這些人會不同程度地影響規劃的導向或價值取向。從主導因素論分析來看，規劃的召集就意味著有訴求， 發現了問題， 或者已經產生了初步設想。這些問題和設想往往都具有真實性和針對性，有的會直接涉及每個村民的利益。實踐證明，這些規劃的初衷對規劃成果的質量產生積極的作用。分組討論既是表達訴求，更是集思廣益的過程，是非常有效和高效的方法，可以按照課題組開展，也可以按照人群組開展。課題組可以圍繞產業發展、土地使用、風貌建設、人才培育和政策分析等開展專項討論。人群組可以按照不同的行業、性別、年齡和興趣等分組，這些小組除了提出訴求之外，還可以按照設定的課題進行討論，提出設想。規劃合意是設想整合的過程，可以通過多方案探討，發現共同點，整合和聚焦思路， 形成共同意向。從利益相關人角度來看，規劃一旦被大多數人認可，規劃實施就有了保障。因為，村莊規劃合意的過程就是利益重構、投資意向、落實責任與義務，以及實施規劃行動的過程。
總之，村莊規劃是利益相關人不斷學習和成長的過程，也是鄉村振興的過程。沒有從村莊歷史演進來認識現實發展中的問題，沒有村民參與，規劃的內容、項目策劃和實施路徑難免脫離實際，導致規劃主體的缺失和規劃無效。
作者系同濟大學建筑與城市規劃學院教授，中國城市規劃學會鄉村規劃與建設學術委員會顧問
中國鄉村發現網轉自:《農村工作通訊》2018年第22期 微信公眾號（原創）
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