摘要：為了在全國尺度上全面了解中國的土地流轉發展狀況及其影響因素, 論文在詳細分析中國土地流轉時空演變特征的基礎上, 利用因子分析方法在省級尺度對影響土地流轉的因素進行了歸納和提取。結果表明:1) 當前中國土地流轉發展迅速, 2007—2015年, 中國土地流轉率由5.2%增至33.3%。但土地流轉程度區域差異明顯, 南部與西部地區流轉較慢, 規模較小, 平原地區流轉較快, 規模較大。2) 土地流轉對規模經營 (經營規模>3.33 hm2) 的促進效果尚不明顯, 中國規模經營比例仍然偏低, 經營規模在3.33 hm2以上的農戶僅有1.42%。3) 土地資源稟賦、經濟發展水平、流轉交易成本、地權穩定程度、農戶流轉意愿和交通通達性等方面因素是影響中國土地流轉發展的主要因素。4) 土地流轉條件成熟程度存在區域差異, 黑龍江、內蒙古、吉林最高, 貴州、云南、廣西最低。政策啟示是:交易成本過高阻礙了土地流轉效果的實現, 土地細碎化是導致交易成本增加的重要原因, 進行農地制度改革, 推動農地承包權在一定區域范圍內流轉, 可以促進細碎地塊的集中, 有效降低流轉的交易成本, 有效地提高農戶的耕地經營規模。同時, 在制定政策推動土地流轉時, 還應重視土地流轉條件成熟程度和土地流轉主要限制因素的區域差異, 分區制定政策解決影響土地流轉的障礙, 鼓勵適合當地的適度規模經營。
隨著中國進入劉易斯轉折階段, 高企的勞動力成本已成為農業經營的最大約束, 提高勞動生產率是中國當前農業發展和農戶農業經營需要解決的核心問題。使用機械替代勞動力是提高勞動生產率的有效途徑, 而小規模、分散經營的小農模式會限制機械作業效果的發揮, 只有發展規模經營, 才能有效實現機械對勞動力的替代, 順應農業現代化發展[1], 降低勞動力成本, 提高勞動生產率。中國政府也一直鼓勵土地規模經營, 早在1984年中央一號文件就提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”, 2017年中央一號文件也明確指出, 要“積極發展適度規模經營”。從日本、韓國、丹麥、中國臺灣的發展路徑來看, 農業實行規模經營也是發達國家和地區的經驗[2,3,4]。在農地集體所有的土地制度下, 土地流轉成為中國實現土地規模經營的主要途徑。研究表明, 土地流轉能有效促進小農戶向適度規模經營方向發展[5], 不僅可以提高農戶土地利用效率[1,6], 增加農民收入[7], 還能有效解決中國耕地細碎化和耕地閑置撂荒問題[8]。然而目前中國仍然缺少完善的土地流轉市場, 土地流轉還存在零散化、穩定性較差等問題[9]。
對土地流轉影響因素的研究可以服務于規模經營的實現, 很多學者也對影響土地流轉的因素進行了分析, 認為土地流轉會受到家庭非農經濟發展水平、家庭土地資源狀況、戶主特征、出行便利程度、土地租金、剩余勞動力轉移等方面因素的影響[9,10]。從研究方法上看, 目前對土地流轉影響因素的研究可以分為兩類:一類是通過定性分析或描述性統計分析全面地分析土地流轉的影響因素[11,12,13];一類是通過計量分析手段, 如二元選擇模型、多元回歸模型等, 對區域土地流轉影響因素進行實證分析[10,14,15,16,17]。土地流轉的影響因素存在區域差異, 從研究區域上看, 從北部的內蒙古[18]到中部的湖北[19], 再到南部的廣東[20], 從西北的新疆[21]到西南的重慶[22], 從東北的吉林[23]到東南的浙江[24], 對土地流轉影響因素的研究已涉及大多數省份。然而現有的研究中, 定性研究無法量化影響因素的影響程度, 實證研究又會受統計分析方法的影響, 選擇的影響因素數量受限, 只能側重幾個方面, 不能全面考察各類因素的影響, 還存在殘差項, 影響結果的準確性, 而且目前的實證研究也多是基于某個區域的農戶調查數據, 在全國尺度上對各省土地流轉影響因素的研究較少。
近年來, 中國的土地流轉發展迅速, 截至2015年, 有三分之一的耕地都參與了流轉, 對全國尺度上耕地流轉的時空演變及其影響因素的分析就顯得尤為重要。因此本文利用省級統計數據, 詳細分析中國土地流轉的時空演變和發展現狀, 在影響因素分析上選擇因子分析方法解決傳統回歸分析對影響因素數量的限制, 全面考察各方面因素對土地流轉的影響, 在各個區域提取出眾多土地流轉影響因素中應該被優先解決的因素, 為更好地推動土地流轉、發展適度規模經營提供政策建議。
1 研究方法與數據來源
1.1 研究方法
要綜合評價影響各省土地流轉的因素, 會涉及眾多變量, 而且變量之間也會存在信息的重疊, 因此需要選擇一種合適的方法, 在減少變量數量的同時還能保留原始變量的大部分信息。因子分析法是一種通過研究眾多變量之間的內部依賴關系、歸納出幾個互不相關的綜合因子來表示眾多變量的數據降維方法, 將多個互相關聯的因素綜合成幾個信息互不重疊的因子, 保留變量信息的同時減少了變量數量, 可以用少數幾個因子反映原始變量的大部分信息, 以抓住問題的核心。該模型通常表示為X=AF+ε, 式中:X表示原始變量的p維向量;F是X的公共因子, 是一個k維向量 (k≤p) ;公共因子的系數A是因子載荷矩陣;ε表示特殊因子, 為變量不能被前k個公共因子解釋的特殊部分。本文綜合考慮了各種影響土地流轉的因素, 使用因子分析法對各項因素進行降維處理, 并綜合評價各省土地流轉影響因素的水平。主要計算步驟如下:
1) 根據土地流轉影響因素的先驗知識和相關性分析結果, 將對土地流轉有負向影響的指標進行正向化處理, 轉化公式為Xi= (Xmax-Xi′) (Xmax-Xmin) 。式中:Xi′是需要正向化處理的指標;Xmax為該指標的最大值;Xmin為該指標的最小值。
2) 將原始變量X轉化為標準化變量
式中:μi為原始變量的數學期望;σi為原始變量的標準差。
3) 計算標準化變量Z的相關系數矩陣R, 采用KMO檢驗和Bartlett檢驗對變量相關性進行檢驗。
4) 根據特征方程|R-λu|=0, 計算相關系數矩陣的特征值λ及其對應的特征向量
5) 計算因子貢獻率
因子貢獻率表示了每個因子的變異在所有因子變異中的貢獻程度, 根據貢獻率Cj≥85%或特征值λj≥1的原則提取k個公共因子。
6) 求解初始因子載荷矩陣
式中:i表示第i個變量;j表示第j個因子。本文使用主成分法估計因子載荷矩陣中的參數。
7) 采用最大方差法正交旋轉因子載荷矩陣, 盡可能使一個變量在較少的幾個因子上有較高的載荷, 使得每個因子能有更清晰的解釋。
8) 運用回歸方法計算因子得分和綜合得分, 實現對分析指標的簡化處理。通過旋轉過的因子載荷矩陣B, 將因子表示為變量的線性組合, 得到因子得分系數矩陣F=BZ, 最后以各因子的方差貢獻率占因子總方差貢獻率的比重作為權重加權匯總, 得到綜合得
因子分析由SPSS 19.0軟件實現[25]。
1.2 數據來源
本文對土地流轉時間演變的分析以2007—2015年為時序, 對土地流轉空間演變的分析使用2008和2015年兩期數據, 對土地流轉影響因素的分析使用2015年除西藏、香港、澳門、臺灣外30個省份的截面數據。文中所用的省級土地流轉情況、耕地數量稟賦、村集體經濟狀況、縣鄉土地流轉服務中心數量、土地承包經營權確權情況、土地流轉糾紛情況、規模農戶情況取自《中國農村經營管理統計年報》[26]。耕地質量稟賦、經濟發展水平和家庭經營收益情況取自《中國統計年鑒》。中國家庭農場獲得補貼的情況、流轉成本等數據取自《全國家庭農場典型監測情況分析》[27]。機械化水平、交通通達性等數據取自《農村土地流轉綜合評估與大數據分析》[28]。
2 結果分析
2.1 中國土地流轉時空演變
2007—2015年, 中國土地流轉面積快速增加 (圖1) , 2007年僅有426.7萬hm2耕地流轉, 2015年有2 980萬hm2的耕地參與流轉, 8 a間流轉的耕地規模增加了6倍, 平均每年都新增320萬hm2耕地參與流轉。從流轉耕地面積占農戶承包耕地面積的比例變化來看, 比例由2007年的5.2%快速增加到2015年的33.3%, 也翻了6倍。
從土地流轉的空間差異上看, 土地流轉規模和2008—2015年增長速度的區域差異也非常明顯 (圖2) 。2008年中緯度地區 (甘肅-遼寧) 與云貴地區土地流轉率較低, 東南沿海與川渝地區、黑龍江省土地流轉率較高。有10個省份的土地流轉率在10%以上, 上海最高 (51.3%) ;有9個省份的土地流轉率在5%以下, 遼寧最低 (1.7%) 。2015年東北部與長江中下游地區土地流轉率較高, 有5個省份的土地流轉率達到50%以上, 上海仍然最高, 達73.7%;有6個省份的土地流轉率在20%以下, 海南最低, 僅4.7%。從變化速度來看, 南部與西部省份土地流轉較慢, 平原地區土地流轉速度較快, 其中北京、江蘇、安徽、河南和黑龍江的土地流轉增加最快, 分別增加了51.1%、47.3%、38.2%、34.9%和33.5%, 海南、新疆、云南、廣西和廣東的土地流轉速度較慢, 分別增加了2.4%、11.2%、13%、13.4%和13.6%。
圖1 2007—2015年中國土地流轉面積及其占農戶承包面積的比例Fig.1 Land transfer area and its proportion in the contracted land area in China during 2007-2015 下載原圖
從2015年的土地流轉現狀上看, 土地流轉方式主要以轉包與出租為主, 比例分別為47%和34%, 兩者合計占比81%, 還有6%以股份合作形式流轉, 5%為互換形式, 3%為轉讓形式。從土地流向上看, 中國耕地絕大部分都流入了農戶, 22%流入合作社, 還有9%流入了企業。從土地流轉的效果上看, 土地流轉對規模經營 (經營規模>3.33 hm2) 的促進效果尚不明顯, 由于中國人多地少, 考慮到務農農民的生計問題, 小農戶家庭承包經營仍然是農業經營的基本模式, 但在農業經營規模化大趨勢的推動下, 專業種植大戶和家庭農場等新型主體的數量也在不斷增多。雖然中國土地流轉發展迅速, 2015年已有三分之一的耕地參與了流轉, 但中國的規模經營比例仍然偏低, 在有耕地經營的農戶中, 經營耕地規模在0.67 hm2以下的農戶占84.80%, 經營規模介于0.67～2 hm2的農戶占11.00%, 經營規模介于2～3.33 hm2的農戶占2.77%, 經營規模在3.33 hm2以上的農戶僅有1.42%。分省來看 (圖3) , 規模戶 (經營規模>3.33 hm2的農戶) 的比例高于全國平均水平的僅有黑龍江、內蒙古、新疆、吉林、寧夏和安徽6個省份, 其中前4個省份的規模戶比例超過了5%, 分別為20.06%、11.63%、8.97%和6.67%, 其余省份的規模戶比例均處于較低水平。
圖2 中國土地流轉的區域差異Fig.2 Regional differences of land transfer in China 下載原圖
注:本圖基于國家測繪地理信息局標準地圖服務網站下載的審圖號為GS (2016) 2923號的標準地圖制作, 底圖無修改, 下同。
圖3 各省不同經營規模農戶占比Fig.3 Proportion of farmers in different management scales in each province 下載原圖
土地流轉是手段, 實現一定比例的適度規模經營才是目的。我們發現各省的土地流轉率與規模農戶的比例并不是簡單的線性關系, 并非是土地流轉率高的省份擁有較高的規模經營比例 (圖4) 。這里定義耕地經營規模在0.67 hm2以下的農戶為小農戶, 經營規模在3.33 hm2以上的農戶為規模農戶, 圖4展示了各省內規模農戶的比例與小農戶比例間的相關關系, 其中圖4 (a) 、 (b) 分別是規模農戶比例在1%以上的9個省份、規模農戶比例在0.5%～1%的11個省份的情況。我們發現, 在規模農戶比例較高的省份中[圖4 (a) ], 戶均耕地資源較豐富, 規模農戶的比例每增加1%, 小農戶的比例就要減少3.3%。規模農戶比例處于中等水平的省份[圖4 (b) ], 戶均耕地資源也處在中等水平, 規模農戶的比例每增加1%, 小農戶的比例會減少33.5%, 也就是說相比戶均耕地資源豐富的地區, 這里的耕地被承包的更零散, 要想形成一定的經營規模, 就要流轉進更多小農戶的土地。由此我們認為, 目前的土地流轉之所以限定在小規模范圍內, 是因為規模經營主體的形成受制于交易成本過高等因素, 轉入土地的農戶不會轉入過多農戶家的土地, 耕地也就不會大規模地集中到一戶人手中, 造成目前的土地流轉主要集中在小規模分散經營的農戶之間, 這種散戶到散戶的分散的土地流轉難以適應現代農業規模化的要求[29]。
圖4 各省規模農戶占比與小農戶占比相關關系Fig.4 The correlativity between the proportion of large-scale farmers and the proportion of small-scale farmers in each province 下載原圖
注:圓圈大小反映該省土地流轉率大小。
2.2 中國土地流轉的影響因素
2.2.1 影響因素選擇
影響土地流轉的因素很多, 本文綜合前人研究, 選擇耕地資源稟賦、經濟發展水平、政策扶持、市場規范、農業技術水平、流轉成本、經營收益、經營意愿、交通通達性等方面因素 (表1) 。耕地資源稟賦因素主要從耕地的數量稟賦和質量稟賦兩方面選取指標:戶均承包經營的耕地面積 (X1) 和從事家庭經營的勞動力的人均耕地面積 (X2) 反映了耕地的數量稟賦;谷物單位面積產量 (X4) 、25°以下的耕地面積比例 (X5) 和家庭農場流轉土地的平均租金 (X6) 反映了耕地的質量稟賦;人均糧食產量 (X3) 綜合反映了耕地的數量和質量稟賦。經濟發展水平方面選擇了3項指標:村民的人均村集體經濟組織總收入 (X7) 反映了村集體的經濟發展水平;鄉村人口的人均第一產業增加值 (X8) 反映了農業方面的經濟增長;人均第二、三產業增加值 (X9) 側面反映第二、三產業提供的就業機會和農村勞動力向非農行業的遷移。選擇家庭農村獲得各類補貼額的平均值 (X10) 反映政府對土地流轉的政策扶持。選擇縣鄉土地流轉服務中心數量 (X11) 反映土地流轉市場的規范程度。農業技術水平方面選擇機耕面積占比 (X12) 反映農業機械化水平。流轉成本方面選擇4項指標:種植業家庭農場平均地塊數 (X13) 和家庭農場轉入土地需要交易的平均農戶數 (X14) 反映地塊的細碎化程度, 細碎化程度越高, 交易的過程越繁瑣, 涉及的成本就越高, 流轉越少, 明確界定的權利和足夠低的交易成本是市場交易存在的前提[30,31];農戶土地承包經營權證的發證比例 (X15) 可以反映土地產權的界定情況和穩定程度, 沒有得到承包經營權證的農戶認為土地權屬模糊、地權穩定性低, 考慮到收回土地時存在的風險就可能會降低土地的租期長短, 增加流轉過程的交易成本, 影響土地流轉的規模, 土地流轉糾紛數 (X16) 越多, 農戶需要投入的成本也越高。選擇農村居民家庭經營凈收入占可支配總收入的比例 (X17) 反映家庭經營在家庭生計中的重要程度。經營意愿方面選擇農戶中經營耕地規模在3.33 hm2以上的農戶占比 (X18) 反映農戶從事耕地生產經營的意愿。交通通達性方面選擇到最近的車站、碼頭距離10 km以內的村比例 (X19) 反映交通的通達性和農戶出行的便利程度, 交通通達性越高的地區, 農戶出行方便, 可能更易推動農業勞動力的非農轉移, 有利于土地流轉[12,32]。
表1 土地流轉影響因素的描述統計Table 1 Descriptive statistics for influencing factors of land transfer 下載原表
2.2.2 因子分析結果
所選變量通過KMO和Bartlett檢驗, 從公因子方差分析的結果來看, 有3個指標的共同方差在0.5～0.6之間, 7個指標的共同方差在0.6～0.8之間, 9個指標的共同方差在0.8以上, 表明變量間的共同度較高, 因子提取變量信息的程度較高, 因子分析結果有效。分別采用主成分分析方法和具有Kaiser標準化的正交旋轉法提取和旋轉因子, 從因子的方差貢獻率來看, 前5個因子的特征值大于1, 累積方差貢獻率達到76.95%, 因此選取前5個因子來解釋對土地流轉率的影響, 旋轉后的因子載荷矩陣見表2。根據相關性分析, X13、X14和X16三項指標對土地流轉有負向影響, 為統一各指標對土地流轉影響的方向, 在做因子分析之前, 對這3項指標進行了正向化處理。
第1個因子中, 載荷絕對值較大的是從事家庭經營的勞動力的人均耕地面積 (X2) 、戶均承包經營的耕地面積 (X1) 、經營規模3.33 hm2以上的農戶比例 (X18) 、人均糧食產量 (X3) 和農村居民家庭經營凈收入占可支配總收入的比例 (X17) , 這幾項指標主要反映了耕地數量稟賦和農戶的經營收益及意愿, 豐富的耕地資源讓農戶有土地可流轉, 經營耕地有利可圖讓農戶愿意流轉, 所以可以將第一個因子命名為“土地數量與流轉意愿”因子。
第2個因子主要解釋了到最近的車站、碼頭距離10 km以上的村比例 (X19) 、谷物單位面積產量 (X4) 、機耕面積占耕地面積比例 (X12) 、家庭農場流轉土地的平均租金 (X6) 、25°以下耕地面積比例 (X5) 5項指標, 反映的是交通的通達性、耕地的質量稟賦和農業機械化程度, 交通通達程度越高, 農業勞動力非農轉移越方便, 這部分農戶有轉出土地傾向, 農資和農產品的運輸方便使得種植大戶也有轉入土地傾向;耕地質量越好, 產出越高;農業機械化水平越高, 勞動力投入越小, 越有利于土地流轉, 所以將這個因子命名為“土地質量與交通通達性”因子。
表2 旋轉因子載荷矩陣Table 2 Rotation factor loading matrix 下載原表
第3個因子主要解釋了村民人均村集體經濟組織總收入 (X7) 和人均第二、三產業增加值 (X9) 兩項指標, 都反映了經濟發展水平, 將該因子命名為“經濟發展水平”因子。
第4個因子主要解釋了種植業類家庭農場平均地塊數 (X13) 和土地流轉糾紛數 (X16) 兩項指標, 都反映了土地流轉過程中的交易成本, 故將該因子命名為“交易成本”因子。
第5個因子主要解釋了頒發土地承包經營權證比例 (X14) 指標, 反映了土地產權穩定程度對土地流轉的影響, 將該因子命名為“地權穩定性”因子。
綜合各方面影響因素, 提取出5個影響土地流轉的主要因子, 根據因子得分系數矩陣分別對各省的5個因子得分和綜合得分進行計算, 并根據得分進行排名 (圖5) , 衡量各省的相對差距。得分越高表明該項因子水平越高, 正值表示高于平均水平, 負值表示低于平均水平。從“土地數量與流轉意愿”因子 (因子1) 來看, 僅有6個省份的水平高于全國平均水平, 其中, 黑龍江、內蒙古、吉林、新疆、寧夏排名前5位, 人均耕地資源和糧食占有量都處在較高水平, 而浙江、福建、上海、天津、河北排名靠后, 浙江、福建、上海的人均耕地資源和糧食占有量有限, 農戶的經營意愿也不高, 天津、河北家庭經營的收入占家庭總收入的比重較低, 也影響了農戶從事耕地經營的積極性。從“土地質量與交通通達性”因子 (因子2) 來看, 15個省份的水平高于全國平均水平, 其中, 江蘇、山東、河南、上海、浙江的得分較高, 江蘇、山東、河南作為中國的糧食主產區, 耕作條件和土地質量都較高, 上海、浙江的經濟發展較快, 村級交通通達性較高。貴州、云南、青海、陜西、廣西在這項因子上的表現較差, 谷物單產低, 山地比例高, 村級交通便利程度也相對較低。從“經濟發展水平”因子 (因子3) 來看, 11個省份的經濟發展水平高于全國水平, 其中, 北京、上海、天津、廣東、內蒙古得分較高, 這幾個省份的第二、三產業發展速度較快, 其中北京、上海、天津、廣東的村集體經濟組織收入也較高。而河南、河北、安徽、湖北、四川得分較低, 這幾個省份的村民人均村集體經濟組織收入水平和人均第二、三產業增加值在全國都處在較低水平。從“交易成本”因子 (因子4) 來看, 16個省份的交易成本低于全國平均水平, 其中, 四川、江西、安徽、廣西、重慶的得分較低, 這些省份的地塊破碎程度較高, 土地流轉的糾紛數量也相對較多。而海南、新疆、河南、河北、云南的得分較高, 地塊細碎化程度低, 流轉糾紛數也少, 交易成本相對較低。從“地權穩定性”因子 (因子5) 來看, 14個省份的地權穩定程度高于全國平均水平, 其中, 海南、湖北、四川、湖南、遼寧的得分較高, 其地權穩定程度較高。天津、廣西、河北、河南、青海得分較低, 其土地承包經營權證的發證比例較低, 土地產權穩定性較差。
圖5 各省5個因子得分排名Fig.5 Rankings of scores of the five factors in each province 下載原圖
結合各因子的方差貢獻率, 計算出各省的綜合得分, 用來表征各省土地流轉條件發展的成熟程度, 成熟程度越高, 土地流轉就越有條件發生。其中, 黑龍江、內蒙古、吉林、新疆、北京的綜合得分最大, 流轉條件成熟程度最高, 貴州、云南、廣西、青海、甘肅的得分最低, 可以達到的流轉率也相對較低。用2015年實際的土地流轉率排名表示各省土地流轉現狀排名, 用綜合得分排名表征各省土地流轉條件成熟程度排名, 由圖6的散點圖可以看出:在Y軸左側分布的是土地流轉現狀排名靠后的省份, 右側是排名靠前的省份;在X軸上方分布的是流轉條件成熟程度排名靠前的省份, 下方是排名靠后的省份;在Y=X直線上方分布的是流轉條件成熟程度排名高于流轉現狀排名的省份, 下方是流轉條件成熟程度排名低于流轉現狀排名的省份。黑龍江、內蒙古、遼寧落在第一象限內, 且分布在Y=X直線上方, 表明這3個省份的流轉現狀排名和流轉條件成熟程度排名均較靠前, 且目前的流轉率還有較大的提高潛力。吉林、新疆、海南、山東、寧夏落在第二象限內, 也分布在Y=X直線上方, 這5個省份的流轉現狀處在下等水平, 但綜合考慮5項因子的水平, 這5個省份有潛力實現在全國各省內處于中上等水平的土地流轉, 擁有較高的土地流轉率。河北、山西、陜西雖然目前土地流轉率不高, 但也有進一步提高土地流轉率的可能。
圖6 各省土地流轉現狀排名與土地流轉條件成熟程度排名Fig.6 Ranking of land transfer status and ranking of maturity of land transfer conditions in each province 下載原圖
3 結論與討論
1) 中國土地流轉發展迅速, 土地流轉率的區域差異明顯, 但土地流轉對規模經營 (經營規模>3.33 hm2) 的促進效果尚不明顯。
2007—2015年, 中國土地流轉率由5.2%快速增加到33.3%, 流轉的耕地規模增加了6倍。從地區差異上看, 南部與西部地區的流轉規模小, 速度慢, 平原地區流轉規模大, 發展速度也較快。雖然流轉總體規模不斷擴大, 但農地零碎化流轉現象較為明顯, 土地流轉與農戶的經營規模并不是簡單的線性關系, 農戶規模經營的比例偏低, 經營規模在3.33 hm2以上的農戶僅有1.42%。土地細碎化導致交易成本的增加是影響土地流轉效果實現的重要原因, 2015年家庭農場經營的耕地數量平均為33.4塊, 平均需要與46.5個農戶進行交易, 安徽一個家庭農場甚至與1 100個農戶進行了交易[27]。中國東北地區的戶均農地流轉規模最大, 而西南地區、沿海地區、華北地區則以零碎化流轉為主, 無法實現規模化種植[33], 這也與東北地區地形平坦, 細碎化程度低, 而西南山區土地細碎化程度高, 交易成本相對較高有關。造成中國農戶經營土地細碎化的原因除地形因素外, 制度因素非常重要, 在家庭聯產承包責任制下, 本著公平公正的原則, 成片的土地被按照質量、遠近等條件均勻搭配, “包產到戶”, 擴大經營規模也就意味著經營地塊數的增多以及需要交易的農戶數增多, 明顯提高了經營成本和交易成本, 造成了土地流轉與規模經營困難。各地也意識到細碎化對流轉交易和經營規模提高的限制, 也在探索促進規模經營的方式, 比如安徽的“一戶一塊田”改革、河南的“互換并地”等等, 而“小塊并大塊”實際上也是農地承包權的交易, 只不過沒有通過市場的規范, 所以這就又引入了地塊質量定級和地方基層行政部門的利益分配等新的交易成本。在這種情況下, 推動土地制度改革, 允許土地承包權在一定區域范圍內流轉會是減輕土地集中經營困難的有效手段, 對于不想再種地的農民, 想外出打工又怕耕地長期無人耕種而拋荒, 影響周圍鄰居的耕種或被集體收回, 想流轉而散戶的議價能力較低, 獲取信息的渠道也十分有限, 只能選擇兼業耕種或將耕地交由家中的老人耕種, 這不但影響農業生產效率的提高, 還限制了想外出務工勞動力的自由擇業。而對想擴大經營規模的人來說, 即使跟眾多農戶談妥, 但承包期有限, 而且想要打破地塊之間的田坎也需要說服各位農戶, 這嚴重限制了大戶對流轉過來土地的整理和投資, 降低了生產效率, 也降低了大戶擴大規模的意愿。如果允許農地承包權在一定區域范圍內流轉, 農地對農民來說也像建設用地對城鎮人一樣, 擁有了市場價格, 農地就作為農民的資產, 可以自行選擇是否進入市場進行交易, 市場的進入就會降低土地流轉的交易成本, 小規模的零散流轉會被以規模經營為目的的規模流轉所取代, 使細碎的土地可以高效地集中起來, 實現流出方和流入方的雙贏。目前, 對于是否應該允許農村土地承包權流轉尚存在爭議, 持反對意見的學者認為土地具有社會保障性, 農民對土地存在依賴, 流轉承包權會讓農民失去土地, 給社會帶來不穩定因素[34]。而以農地換社保仍是城鄉二元體系下固化的思想, 周其仁[35]、蔡繼明[36]等學者則認為應當變革當前的農地制度, 弱化甚至取消農地的社保功能, 向所有公民提供基本公共服務是政府不可推卸的責任, 要通過統籌城鄉發展保障農民生活, 也更有利于農村剩余勞動力的轉移。目前來看, 中國當前和今后長時期內的政策重點就是破除城鄉二元結構, 統籌城鄉發展, 實現城鄉基本公共服務的均等化, 在此背景下, 流轉效果遇到瓶頸, 進行土地產權制度改革是必然的選擇。著眼于長遠的制度安排, 對于具備推進城鄉基本公共服務均等化的地區, 可以逐漸削弱農地的社保功能, 讓農地承包權在一定區域范圍內可以流轉, 使其成為可以交易的資產, 這會大大提高農地資源配置效率, 降低流轉的交易費用, 方便細碎地塊的集中。
2) 土地資源稟賦、經濟發展水平、流轉交易成本、地權穩定程度等方面因素是影響中國土地流轉發展的主要因素, 土地流轉條件成熟程度和土地流轉主要限制因素存在區域差異。
因子分析歸納出影響中國土地流轉的5個主要因素, 分別是土地數量與農戶流轉意愿、土地質量與交通通達性、經濟發展水平、流轉交易成本和地權穩定程度。很多學者也得到了相似的結論, 家庭承包的土地數量[37,38]和土地質量[37]對土地流轉有明顯影響, 農戶擁有的土地數量越多, 質量越高, 土地流轉率越高。交通通達性與土地流轉量有很強的正相關關系, 通達性高有利于土地流轉[30]。經濟發展水平對土地流轉也有明顯的促進作用, 第二、三產業比重大的地區, 農村勞動力非農化程度較高, 農地流轉的規模也較大[39]。土地流轉過程如果沒有相關的制度和組織機構干預, 過高的交易費用必將給土地流轉造成很大阻力[40]。目前的產權和制度約束已經成為中國土地流轉發展的重要阻礙, 產權模糊使農戶擔心耕地無法收回而不敢出租, 也使農戶不愿增加土地經營上的投資而不愿租入, 穩定清晰的產權有助于土地的流轉以及農戶對土地的放心投資[41,42,43]。
土地流轉條件成熟程度和土地流轉影響因素存在區域差異 (表5) 。根據因子綜合得分的高低劃分各省土地流轉條件成熟程度, 發現中國的土地流轉條件成熟程度呈現北高南低、東高西低的分布。從影響因素的區域差異上看, 限制東南沿海地區土地流轉的主要因素是人均耕地資源數量有限。限制西北、西南地區土地流轉的主要因素是耕地質量不高, 村級交通便利程度較低, 流轉交易成本較高。限制東北地區土地流轉的主要因素是經濟發展水平不高和土地產權穩定性不高。
表5 各省土地流轉條件成熟程度等級與土地流轉發展主要限制因素Table 5 Ranking of the maturity of land transfer conditions and the major limiting factors of land transfer in each province 下載原表
針對限制各地土地流轉發展的主要因素, 可以制定相關政策以推進土地流轉的進一步發展。目前, 為推動土地流轉, 中央和各地方政府已經開展了不少工作, 鼓勵土地流轉的手段與政策主要有4個方面:一是發放土地流轉補貼, 2016年財政部發布《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》, 要求開展土地流轉財政支持試點, 涉及浙江、寧夏、河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、云南共13個省份, 同年中國全面推開農業“三項補貼”改革, 將“三項補貼”合并為農業支持保護補貼, 用于耕地地力保護和糧食適度規模經營, 各級政府出臺了不少針對農民合作社、家庭農場和專業種植大戶等的補貼和幫扶政策。而從本研究得到的結果來看, 家庭農場獲得的補貼并不是各省土地流轉發展差異的主要影響因素, 補貼的方式并不是推進土地流轉的根本手段, 只是鼓勵幫扶農戶的規模經營行為。規模經營可以帶來規模經濟[44], 讓想種地的農戶有擴大經營規模的意愿, 而補貼的激勵作用并不是關鍵, 還可能會出現為了獲得補貼而盲目擴大經營規模的現象, 所以補貼并不是從根本上推進土地流轉發展的手段。第二個方面是成立土地流轉中介組織, 截至2015年, 中國縣鄉土地流轉服務中心數量已有19 057個, 且東部地區的流轉服務中心數量普遍多于西部地區[26]。中介組織的引入完善了土地流轉市場, 可以為流轉雙方提供信息, 解決糾紛, 降低交易成本, 是推動土地流轉發展的有效手段。但目前的中介組織還沒有形成規模, 尤其是中西部地區的中介組織發育緩慢, 還存在無法適應土地流轉需求的情況, 而且目前的中介組織多數由行政部門主導, 行政權利的介入也會影響土地流轉市場的正常發展[45]。同時, 目前的中介組織仍有待建立健全相關法規制度以規范其運行流程, 同時要減少政府的行政干預, 讓中介組織能按照市場規范運作和交易[45]。第三是延長承包期, 全國大部分地區耕地的承包周期已由15 a調至30 a, 貴州省甚至延長至50 a。流轉期限不能超過承包期的剩余期限, 土地承包期限短就造成了土地流轉的期限短且不穩定, 想轉入土地的農戶也不愿在經營期較短的情況下投資過高, 想轉出土地的農戶由于對方出價太低而不愿意轉出土地, 影響了土地流轉的數量和效果。目前, 26.5%的家庭農場轉入土地的租期都小于5 a, 其中, 還有13個省份的家庭農場最長租期的最小值僅為1 a[27]。延長承包期穩定了農村土地承包關系, 賦予農戶長期有保障的農地承包權和經營權, 是推動土地流轉發展的重要手段。第四是土地確權, 2013年中央一號文件提出要全面開展農村土地確權登記頒證工作, 以法律形式賦予農民土地的物權屬性, 到2018年全面完成, 其政策目標之一就是確保土地流轉能夠順暢進行。土地確權消除了農戶轉出土地的顧慮, 讓農戶可以放心地流轉土地, 還避免了交易糾紛, 降低了流轉交易成本, 可以顯著提高土地流轉量, 有研究表明, 農地確權能使農戶參與土地流轉的可能性顯著上升4.9%, 戶均土地流轉量增加將近1倍[42], 是推進土地流轉的重要手段。補貼政策可以提高農民從事農業種植的積極性[46], 在一定程度上增加農戶擴大規模的意愿;土地整理項目可以改善耕地質量和基礎設施條件;某一個省份經濟發展水平對省內土地流轉限制的影響隨著人口跨省域的流動也在減弱, 剩余勞動力可以越來越方便地轉移至各個省份的第二、三產業中;土地承包期延長和農地確權可以穩定農地產權;雖然目前流轉中介組織仍待規范, 但中介組織的介入可以有效降低流轉的交易成本。由此看來, 目前推進土地流轉發展的政策重點應該放在降低流轉的交易成本上。
當前中國農業發展的方向是提高農業生產效率, 發展適度規模經營, 在目前農村土地集體所有制的制度下, 土地流轉是實現規模經營的主要途徑, 而土地流轉發展到當前程度, 規模經營的比例仍然偏低, 應該重視交易成本過高對土地流轉效果實現的阻礙, 意識到制度成本對交易成本的影響, 進行農地制度變革, 因地制宜地選擇具備推進城鄉基本公共服務均等化的試點地區, 推動農地承包權在一定區域范圍內流轉, 用市場規范土地流轉交易, 促進細碎地塊集中, 降低流轉交易成本。在今后推進土地流轉的過程中, 還應重視土地流轉條件成熟程度和土地流轉主要限制因素的區域差異, 根據各地區不同的土地流轉條件成熟程度, 分區制定政策鼓勵適合當地的適度規模經營, 根據各地區不同的土地流轉限制因素, 分區制定政策解決影響土地流轉的障礙, 推動土地流轉的進一步發展, 讓土地流轉能有效提高農戶的經營規模。
資助基金： 國家自然科學基金項目 (41571095, 91325302); 中國工程院重大咨詢項目 (2016-ZD-10);
中國鄉村發現網轉自：自然資源學報2018年12期
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