摘要：現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模集中的主要途徑是土地流轉(zhuǎn), 但是通過土地流轉(zhuǎn)集中起來的規(guī)模化土地對家庭農(nóng)場生存和發(fā)展的適宜度還有待考量。該適宜度可采用片數(shù)和質(zhì)量、速度和持續(xù)時(shí)間、用地成本、權(quán)利清晰度、規(guī)模大小等關(guān)鍵性指標(biāo)來衡量。基于以上指標(biāo), 在家庭農(nóng)場前期介入、集中土地階段, 會(huì)遭遇到集中連片土地難、農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)出土地而形成的“釘子戶”、農(nóng)戶選擇性流轉(zhuǎn)土地、土地流轉(zhuǎn)期限短等問題;在家庭農(nóng)場正常運(yùn)營階段, 會(huì)遭遇到農(nóng)戶單方面提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、農(nóng)戶選擇中途違約或期限屆滿不續(xù)約、農(nóng)地權(quán)利不清晰所造成的家庭農(nóng)場土地被征收時(shí)補(bǔ)償分配混亂等問題;在家庭農(nóng)場退出、破產(chǎn)而放棄土地規(guī)?；?jīng)營階段, 會(huì)遭遇到家庭農(nóng)場經(jīng)營者違約退地、家庭農(nóng)場規(guī)?；恋氐脑俎D(zhuǎn)讓、家庭農(nóng)場資產(chǎn)清算與債務(wù)清償?shù)葐栴}。破解家庭農(nóng)場各階段在土地集中上遇到的瓶頸和障礙, 應(yīng)從明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)模式、構(gòu)建家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶之間的利益共同體等幾方面著手, 以達(dá)到降低家庭農(nóng)場土地集中交易成本、用地成本, 縮短交易時(shí)間以及提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地權(quán)利期限等綜合效果。
一、研究背景
家庭農(nóng)場作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一, 是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展與農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)關(guān)系相協(xié)調(diào)的必然產(chǎn)物, 是農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營制度的完善與創(chuàng)新[1], 是未來中國農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營組織的重要形式[2]。2013年中央一號(hào)文件明確提出了“家庭農(nóng)場”的概念, 政府將家庭農(nóng)場寫入國家促農(nóng)發(fā)展的最高文件, 不僅表明了它已獲得了某種程度上的政治生命力[3], 而且也表明現(xiàn)階段我國發(fā)展家庭農(nóng)場的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、條件初步具備[4]。發(fā)展家庭農(nóng)場的首要前提是獲得集中成片且期限穩(wěn)定的適度規(guī)模土地, 然而, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按勞動(dòng)力平均分配的土地發(fā)包方式, 在中國大地上形成了數(shù)以億計(jì)超小規(guī)模的均質(zhì)的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營單位[5]。因此, 通過土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)土地資源在不同主體之間的再配置, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下零碎化的土地格局向家庭農(nóng)場集中化的土地格局轉(zhuǎn)變, 是亟需解決的一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。如家庭農(nóng)場經(jīng)營者不能妥善處理好集體經(jīng)濟(jì)組織、其他農(nóng)戶等權(quán)利主體的利益、人際關(guān)系, 就會(huì)破壞已達(dá)成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系, 會(huì)造成農(nóng)戶中途違約、流轉(zhuǎn)期限屆滿不續(xù)約等情況發(fā)生。在家庭農(nóng)場主動(dòng)退出或者破產(chǎn)階段, 若不能科學(xué)清算家庭農(nóng)場的債權(quán)債務(wù)關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場的整體性轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓, 會(huì)導(dǎo)致集中起來的規(guī)模化土地最終又重新回歸到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營狀態(tài)。另外, 運(yùn)用哪些關(guān)鍵性指標(biāo)來衡量家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)集中效果是擺在政府和學(xué)者的面前亟待解決的問題。本文探求關(guān)鍵性指標(biāo)的界定, 從前期介入、正常運(yùn)營、退出或破產(chǎn)3個(gè)階段分別深入探析家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模集中過程中存在的問題和障礙, 有針對性地提出相應(yīng)的對策和建議。
二、衡量家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模集中效果的關(guān)鍵性指標(biāo)
(一) 土地集中的片數(shù)與質(zhì)量
家庭農(nóng)場土地規(guī)?；袃煞N可能:一是集中成一整片, 一是多片共存。全部土地集中成一整片是家庭農(nóng)場經(jīng)營者追求的最佳目標(biāo), 有利于大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和土地的精細(xì)化管理。如果土地片數(shù)多、片與片之間的距離遠(yuǎn), 地塊的分散性將使家庭農(nóng)場面臨著與傳統(tǒng)小農(nóng)類似的土地零碎化問題, 這將嚴(yán)重影響生產(chǎn)種植、作物看護(hù)管理等事項(xiàng)安排;為了兼顧不相毗連地塊, 會(huì)造成大量勞動(dòng)時(shí)間的無謂損失以及機(jī)械空轉(zhuǎn), 對生產(chǎn)效率帶來極大的影響。同時(shí), 土地按土壤肥力等因素劃分成許多等級(jí), 會(huì)影響土地產(chǎn)出的多寡。因此, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者會(huì)力爭轉(zhuǎn)入更多區(qū)位條件好且能連片集中的土地, 并以之作為創(chuàng)建家庭農(nóng)場的前提和基礎(chǔ)。
(二) 土地集中的速度與持續(xù)時(shí)間
家庭農(nóng)場要求將分散耕種的小塊土地集中起來, 形成面積較大的耕地[6]。從宏觀上而言, 土地集中過程應(yīng)與當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配, 要保證劃歸家庭農(nóng)場的土地集中速度不能快于城市化發(fā)展對農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納速度[7], 否則, 勢必會(huì)因片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模而產(chǎn)生大量失地農(nóng)民, 進(jìn)而侵害到部分普通農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)[8]。從微觀上而言, 土地集中過程不可避免會(huì)遭遇作為農(nóng)地權(quán)利需求方的家庭農(nóng)場經(jīng)營者與作為農(nóng)地權(quán)利供應(yīng)方的農(nóng)戶之間圍繞農(nóng)地權(quán)利市場交易條款所產(chǎn)生的激烈利益博弈。如果雙方遲遲不能達(dá)成一致協(xié)議, 那么, 家庭農(nóng)場的實(shí)際創(chuàng)立以及正常運(yùn)營時(shí)間將會(huì)被延期。同時(shí), 家庭農(nóng)場所需的土地不僅要集中成片, 而且還應(yīng)確保租期恰當(dāng)且相對穩(wěn)定, 否則, 不僅不利于家庭農(nóng)場經(jīng)營者對耕地整治、肥力提升的長期投資[9], 而且會(huì)使家庭農(nóng)場面臨著因地權(quán)不穩(wěn)喪失土地而破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。
(三) 土地集中的使用成本
家庭農(nóng)場集中的成片土地主要由兩部分構(gòu)成:第一, 從集體經(jīng)濟(jì)組織承包的自有土地。第二, 通過市場流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)入的土地。其中, 自有土地是家庭農(nóng)場經(jīng)營者可以“長久”免費(fèi)使用的, 然而自有土地?cái)?shù)量有限、地塊分散, 而家庭農(nóng)場集中起來的規(guī)模化成片土地, 如果不能剛好落入自有土地范圍, 無疑將增大家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地片數(shù)。筆者對四川、江蘇、湖北、山東等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn), 絕大部分家庭農(nóng)場者 (除以代耕形式發(fā)展起來的規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶) , 不把農(nóng)場范圍外的自有土地計(jì)入家庭農(nóng)場總面積。家庭農(nóng)場集中土地的重要途徑就是通過支付費(fèi)用的方式獲得一定期限內(nèi)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的土地經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)出農(nóng)戶希望土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格越高越好, 至少不能低于農(nóng)戶的保底收益。家庭農(nóng)場經(jīng)營者希望以較低價(jià)格獲取土地, 不然在糧食價(jià)格、雇工費(fèi)用、生產(chǎn)資料成本等支出既定的情況下, 過高的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格無疑會(huì)“吞噬”利潤。當(dāng)農(nóng)戶以違約相要挾時(shí), 家庭農(nóng)場經(jīng)營者只有退地、漲租金兩種選擇。因此, 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的科學(xué)合理界定深刻地影響著家庭農(nóng)場可以集中的土地規(guī)模和經(jīng)營利潤。
(四) 土地集中的權(quán)利清晰度
有些國家家庭農(nóng)場是發(fā)展于土地私有制的制度背景下, 其土地是通過繼承、交易購買而來的, 對土地?fù)碛型耆珯?quán)利:所有權(quán)。中國的家庭農(nóng)場是在土地集體所有制下從家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的, 存在著獨(dú)特的集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者三方土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系[10]。家庭農(nóng)場的土地適度規(guī)模集中主要通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn), 流轉(zhuǎn)雙方“交易”的不是土地所有權(quán), 而僅僅是土地經(jīng)營權(quán)[11]。集體經(jīng)濟(jì)組織仍享有土地所有權(quán), 農(nóng)戶保留土地承包權(quán), 并且流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)在合同期限屆滿后將自動(dòng)重新回歸到農(nóng)戶手中。因此, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者集中起來的規(guī)?；恋貎H僅是通過與分散農(nóng)戶訂立“契約”的方式實(shí)現(xiàn)眾多相鄰地塊在物理形態(tài)上的暫時(shí)合并, 農(nóng)地權(quán)利仍以“三權(quán)分離”的形式在多元權(quán)利主體之間呈現(xiàn)高度分割狀態(tài)。同時(shí), 土地承包關(guān)系“長久不變”“三權(quán)分置”、家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶之間的多樣化農(nóng)地權(quán)利交易方式、家庭農(nóng)場經(jīng)營者憑借農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行的多元化籌融資等情況綜合交織在一起。因此, 集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)等不同權(quán)利主體對家庭農(nóng)場集中起來的土地所享有的權(quán)利類型與權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵咨频慕缍? 否則, 難免會(huì)誘發(fā)土地權(quán)利沖突, 影響到家庭農(nóng)場的地權(quán)穩(wěn)定性。
(五) 土地集中的交易成本
當(dāng)家庭承包經(jīng)營通過擴(kuò)張土地規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場規(guī)模經(jīng)營時(shí), 土地交易成本也會(huì)相應(yīng)增加[12], 交易成本包括搜尋成本、信息成本、議價(jià)成本、決策成本、監(jiān)督成本及違約成本[13]。我國家庭農(nóng)場是以血緣關(guān)系為紐帶的生產(chǎn)組織, 以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力, 家庭成員的利益和目標(biāo)具有同質(zhì)性, 監(jiān)督成本和決策成本都相對較低。然而, 集中成片土地是通過市場交易獲得其他眾多農(nóng)戶分散零碎的土地而實(shí)現(xiàn)的。家庭農(nóng)場所需的用地規(guī)模越大, 面臨的分散農(nóng)戶越多, 搜尋、信息、議價(jià)等交易成本也將隨之攀升。家庭農(nóng)場規(guī)?；恋厥腔诒姸嗤恋亓鬓D(zhuǎn)合同搭建起來的“契約式合并”, 在契約存續(xù)期間, 其他農(nóng)戶有權(quán)以支付違約金的方式贖回自己的土地[14], 引發(fā)違約成本。如果交易成本過高, 將直接影響到創(chuàng)辦家庭農(nóng)場的前期投入和最終決策。
(六) 土地集中的規(guī)模問題
家庭農(nóng)場的土地規(guī)模越大是否就一定帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益尚存在著爭議。受馬克思、恩格斯社會(huì)化大農(nóng)業(yè)理論以及資本主義古典經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)理論的重大影響, 20世紀(jì)60年代以前, 各國的學(xué)者和政策制定者都堅(jiān)信大農(nóng)場更有效率[15]。然而, Schultz通過反駁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素單一的“不可分性”, 來說明家庭農(nóng)場的效率并不與其規(guī)模存在著簡單直接的正比關(guān)系[16], Sen通過研究發(fā)現(xiàn), 農(nóng)業(yè)單產(chǎn)的效率與其規(guī)模之間存在負(fù)向關(guān)系, 說明了家庭農(nóng)場的規(guī)模越大其產(chǎn)出效率反而會(huì)降低[17], 隨后Saini、Bardhan對這種關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步的驗(yàn)證[18,19]。鄭風(fēng)田更是直接指出, 家庭農(nóng)場地位其實(shí)很尷尬:與小農(nóng)戶相比, 其生產(chǎn)效率并不一定高[20]。黃宗智持折中的觀點(diǎn), 他認(rèn)為:“中國近三十年來已經(jīng)相當(dāng)廣泛興起的適度規(guī)模的、‘小而精’的真正家庭農(nóng)場才是中國農(nóng)業(yè)正確的發(fā)展道路”[21]。筆者認(rèn)為, 家庭農(nóng)場相較分散的傳統(tǒng)小農(nóng)的小規(guī)模分散經(jīng)營更有效率, 但是家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營規(guī)模應(yīng)以“適度”為原則, 存在著一個(gè)最優(yōu)值, 低于或者超過這一土地規(guī)模, 家庭農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)效益均達(dá)不到最優(yōu)。
三、農(nóng)地權(quán)利自由流轉(zhuǎn)下家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)集中的困境
(一) 前期介入階段遇到的問題
1. 土地集中連片難[22]。
家庭農(nóng)場所需的土地要達(dá)到集中連片, 需要與該土地區(qū)域范圍內(nèi)的所有農(nóng)戶都達(dá)成協(xié)議, 這對家庭農(nóng)場經(jīng)營者在村莊內(nèi)部的社會(huì)地位、人脈資源以及自身的談判能力等都提出了較高的要求。否則, 必須借助政府行政力量或者村委會(huì)的權(quán)威才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí), 受用地成本的制約, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者可能為了節(jié)約成本選擇部分較邊遠(yuǎn)或等級(jí)較次的土地而放棄集中連片[23]。
2. 遇到“釘子戶”。
一些農(nóng)戶可能出于如下原因而不愿轉(zhuǎn)出土地: (1) 覺得農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格偏低; (2) 想敲竹杠以謀求超過合理價(jià)格范圍的土地流轉(zhuǎn)收益; (3) 嫉妒家庭農(nóng)場經(jīng)營者規(guī)?；?jīng)營取得的高額利潤; (4) 農(nóng)戶自己喜歡種地; (5) 與家庭農(nóng)場經(jīng)營者 (含近親屬) 之間有矛盾糾紛。如果遇到這樣的“釘子戶”, 成片土地集中就會(huì)被阻斷。
3. 農(nóng)戶選擇性流轉(zhuǎn)土地。
在農(nóng)村集體發(fā)包土地時(shí)兼顧了“好壞肥瘦搭配”“耕作距離遠(yuǎn)近協(xié)調(diào)”兩項(xiàng)原則。農(nóng)戶有意愿流轉(zhuǎn)的多是一些土壤肥力低、地理位置偏、不便于經(jīng)營管理的土地, 然而, 農(nóng)戶這種選擇性轉(zhuǎn)出的土地不能滿足家庭農(nóng)場經(jīng)營者對土地的現(xiàn)實(shí)需求[24]。
4. 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)期限短。
由于中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊和農(nóng)戶的“惜地”意識(shí), 許多農(nóng)戶不愿長期出租土地[25], 況且農(nóng)戶在“地權(quán)在握”的情況下, 短期合同更有利于農(nóng)戶通過合同到期后根據(jù)市場和物價(jià)靈活調(diào)整租金。因此, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶之間1～3年、3～5年的短期土地流轉(zhuǎn)合同普遍存在。
(二) 正常運(yùn)營階段遇到的問題
1. 農(nóng)戶單方面提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。
在家庭農(nóng)場經(jīng)營者和農(nóng)戶就一定期限內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)成協(xié)議后, 由于土地的自然升值、羨慕家庭農(nóng)場經(jīng)營者土地規(guī)模化經(jīng)營帶來的高額利潤、外地農(nóng)戶流入租地以及工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引發(fā)的市場競爭[26]等原因, 部分農(nóng)戶會(huì)以“毀約退地”相要挾要求提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格, 還會(huì)自恃自家承包地位置重要性等原因選擇“坐地起價(jià)”。如果家庭農(nóng)場經(jīng)營者接受被惡意抬高的價(jià)格將引發(fā)其他農(nóng)戶的“跟風(fēng)”進(jìn)而整體抬高土地使用成本;如果不接受該價(jià)格, 家庭農(nóng)場土地集中連片的理想狀態(tài)將被打破。
2. 農(nóng)戶不續(xù)約。
家庭農(nóng)場經(jīng)營者與眾多農(nóng)戶逐個(gè)協(xié)商達(dá)成的土地流轉(zhuǎn)期限長短不一, 那么, 部分簽訂短期合同的農(nóng)戶可能存在著流轉(zhuǎn)期限屆滿后不續(xù)期的情形[27]。
3. 農(nóng)地權(quán)利不清晰造成土地征收補(bǔ)償分配難。
家庭農(nóng)場在運(yùn)營過程中存在著利用農(nóng)地抵押貸款融資等情形, 涉及權(quán)利主體眾多、權(quán)利類型多樣, 故而, 家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地被征收時(shí)將面臨著復(fù)雜的補(bǔ)償收益分配問題[28]。在調(diào)研中, 當(dāng)被問及在集中起來的規(guī)模化土地被征收時(shí), 大多數(shù)家庭農(nóng)場經(jīng)營者都認(rèn)為青苗、樹木、建筑物與構(gòu)筑物的補(bǔ)償款歸其所有, 但是很少會(huì)考慮到合同未到期的土地經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償。同時(shí), 貸款給家庭農(nóng)場的金融機(jī)構(gòu)對土地享有的優(yōu)先受償權(quán)如何在征地補(bǔ)償款中體現(xiàn)、應(yīng)以多大的份額體現(xiàn), 也是亟待解決的問題。
(三) 退出或破產(chǎn)階段遇到的問題
在家庭農(nóng)場經(jīng)營者退出時(shí), 如果與農(nóng)戶簽訂的土地合同期限剛好屆滿, 那么, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者將土地退還給農(nóng)戶并支付尚未結(jié)清的用地成本即可。否則, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者還涉嫌土地違約問題, 面臨高額的違約金。因此, 如何處理索賠而誘發(fā)的利益沖突異常關(guān)鍵。同時(shí), 為了確保家庭農(nóng)場經(jīng)營者集中起來的土地即使在退出、破產(chǎn)后仍然能夠得到延續(xù)利用, 最好的策略就是整體性轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)戶, 但是通過土地流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)地權(quán)利是否應(yīng)作為轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的一部分?價(jià)值又該如何測算?家庭農(nóng)場受讓方的選擇范圍是否應(yīng)有所限制?家庭農(nóng)場受讓方是繼續(xù)原土地使用合同直至期限屆滿, 還是重新與農(nóng)戶簽訂土地合同, 約定土地流轉(zhuǎn)方式、用地費(fèi)用、支付方式、用地期限、土地用途等事項(xiàng)。在家庭農(nóng)場土地整體性出租時(shí), 如何測算包含土地、房屋、機(jī)械設(shè)備等在內(nèi)的家庭農(nóng)場年租金?如何處理好原家庭農(nóng)場經(jīng)營者 (出租方) 、現(xiàn)家庭農(nóng)場經(jīng)營者 (承租方) 、轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶等多方權(quán)利主體的關(guān)系?這都是需要事先考慮并予以統(tǒng)籌解決的關(guān)鍵問題。如果家庭農(nóng)場經(jīng)營者因資不抵債而宣告破產(chǎn)時(shí), 應(yīng)該成立專門的清算機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)召開債權(quán)人會(huì)議, 對家庭農(nóng)場的土地權(quán)利、機(jī)械設(shè)備、債權(quán)債務(wù)等進(jìn)行徹底清算, 那么, 家庭農(nóng)場的債務(wù)應(yīng)按照何種次序、何種方式進(jìn)行償還, 在償還債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)該如何進(jìn)行分配, 這是家庭農(nóng)場破產(chǎn)時(shí)應(yīng)該妥善處理的問題。
四、對策與建議
(一) 明晰界定土地承包關(guān)系“長久不變”與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策交織下的農(nóng)地權(quán)利關(guān)系, 降低家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模集中的交易成本
如果交易成本大于零, 明晰的產(chǎn)權(quán)可有效降低交易過程中的交易成本, 然而, 中國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模糊不清[29], 土地承包關(guān)系“長久不變”政策在起算時(shí)點(diǎn)、銜接過渡方式、土地承包期限、土地權(quán)能響應(yīng)狀態(tài)和配套的利益協(xié)調(diào)機(jī)制5個(gè)方面均存在著模糊性[30]。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策下, 所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容構(gòu)成與功能也尚不清晰, 土地承包關(guān)系“長久不變”和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”兩項(xiàng)政策相互交織使得未來農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)變得更加撲朔迷離, 這也無形地增加了家庭農(nóng)場經(jīng)營者通過市場交易集中土地的交易成本。發(fā)展家庭農(nóng)場應(yīng)具有穩(wěn)定明晰的產(chǎn)權(quán)且可規(guī)模化集中的土地制度[31]。因此, 未來需要通過農(nóng)村土地制度改革, 明晰集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的土地權(quán)利關(guān)系, 理清所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)系和權(quán)能, 明確不同類型的土地流轉(zhuǎn) (出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓) 、土地退出、土地抵押等農(nóng)地權(quán)利處置行為以及土地繼承對農(nóng)地權(quán)利初始配置格局產(chǎn)生的影響。同時(shí), 結(jié)合農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系、內(nèi)部單項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成與歸屬, 科學(xué)測算單項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利價(jià)值以及消除單項(xiàng)權(quán)利之間的價(jià)值交叉, 清晰界定不同權(quán)利主體 (集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)等) 對家庭農(nóng)場土地享有的權(quán)利類型和價(jià)值量, 這有利于家庭農(nóng)場土地被征收時(shí)的補(bǔ)償收益分配以及退出、破產(chǎn)清算工作的順利進(jìn)行, 避免利益糾紛和矛盾沖突。
(二) 創(chuàng)新家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)集中的路徑, 降低土地集中的難度, 實(shí)現(xiàn)土地集中成片
家庭農(nóng)場一般是先獲得眾多農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的分散的、零碎的承包地, 然后進(jìn)行地塊歸并與權(quán)利整合[27]。對于家庭農(nóng)場存在的多片土地并存和“釘子戶”問題, 在理論界有兩種截然不同的策略:第一, 地方政府流轉(zhuǎn)成片土地, 動(dòng)用行政強(qiáng)制力來解決不愿意流轉(zhuǎn)土地的釘子戶問題[32]。第二, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者可以通過提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的策略, 進(jìn)而減少或完全避免“釘子戶”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)戶享有的一項(xiàng)新型用益物權(quán), 這就意味著其可以自主流轉(zhuǎn)并在此過程中抵制包括地方政府在內(nèi)的任何組織和個(gè)人的非法干預(yù)[33]。因此, 第一種策略存在著行政違法的嫌疑。家庭農(nóng)場經(jīng)營者可以采取調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的策略以追求預(yù)期的土地集中規(guī)模目標(biāo)和經(jīng)營利潤目標(biāo)的雙實(shí)現(xiàn), 但是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的調(diào)整幅度并非無限制的, 而是受到家庭農(nóng)場的類型、總收益、生產(chǎn)成本、政府補(bǔ)貼等因素的綜合影響。
筆者認(rèn)為, 應(yīng)該創(chuàng)新家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶之間的農(nóng)地權(quán)利交易模式, 突破農(nóng)戶參與農(nóng)地權(quán)利市場化交易的時(shí)空分散性與家庭農(nóng)場所需土地集中成片的時(shí)空一致性相銜接之間的瓶頸與障礙。充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有者在農(nóng)地權(quán)利市場化交易過程中的功能和作用, 由集體經(jīng)濟(jì)組織先統(tǒng)一集中土地再轉(zhuǎn)移給家庭農(nóng)場經(jīng)營者使用, 或者在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行股份合作制, 土地以股份的形式量化到個(gè)人, 農(nóng)戶享有的土地權(quán)利不再與一定面積具體位置下的實(shí)物地塊相掛鉤, 僅憑土地股份量按年度獲得保底收益與相應(yīng)分紅。然后集體經(jīng)濟(jì)組織將股份化的土地分割成若干片規(guī)模適度的地塊流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場經(jīng)營者使用。當(dāng)然, 家庭農(nóng)場集中土地既要追求完全成片的理想效果, 但也不能完全排斥多片土地共存的情況。杜志雄等認(rèn)為, 家庭農(nóng)場要結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦, 單塊土地面積不得低于一定的畝數(shù), 這里的只強(qiáng)調(diào)“單塊”的土地規(guī)模, 而未強(qiáng)調(diào)家庭農(nóng)場土地必須是完整一片[34]。同時(shí), 家庭農(nóng)場內(nèi)部多片土地共存的狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。對于少部分“釘子戶? 家庭農(nóng)場主可以選擇適當(dāng)?shù)呐c其親戚、朋友、鄰居私下達(dá)成契約時(shí)機(jī), 引導(dǎo)其兌換土地, 使土地集中連片[25]。但是, 在調(diào)解行不通的情況下, 家庭農(nóng)場可暫不追求土地的整體性集中連片經(jīng)營, 轉(zhuǎn)而采取以“釘子戶”的地塊為分界線劃分農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)域, 先維持小規(guī)模集中的片狀經(jīng)營狀態(tài)[23]。
(三) 構(gòu)建家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶之間緊密的利益共同體, 實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場集中土地在經(jīng)營期限上的長期可持續(xù)性
關(guān)于家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利期限問題, 學(xué)術(shù)界存在著不同的觀點(diǎn), 杜志雄等[34]認(rèn)為, 土地流轉(zhuǎn)期限一般不得低于10年, 劉靈輝等[27]則認(rèn)為, 土地使用期限應(yīng)不低于家庭農(nóng)場的投資回收期。借鑒歐美國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn), 給予家庭農(nóng)場經(jīng)營者“長久不變”的土地權(quán)利, 當(dāng)然是政策制定者、家庭農(nóng)場經(jīng)營者所追求的目標(biāo)。
筆者認(rèn)為, 家庭農(nóng)場經(jīng)營者通過土地流轉(zhuǎn)交易集中起來的土地權(quán)利應(yīng)具有穩(wěn)定性, 在以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的框架下, 如果土地流轉(zhuǎn)期限低于投資回收期, 會(huì)導(dǎo)致家庭農(nóng)場經(jīng)營者的前期投資都無法收回。這需要通過土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整建立起緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。例如, 按照簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的期限長短, 約定不同數(shù)額的基礎(chǔ)租金數(shù)額和一定年份后的調(diào)整增長比例或增長額度。家庭農(nóng)場經(jīng)營者和農(nóng)戶雙方應(yīng)簽訂合同契約, 用法律形式保障流轉(zhuǎn)的有效合理開展[35]。合理的利益共享機(jī)制, 不僅能夠激勵(lì)農(nóng)戶簽訂長期的土地流轉(zhuǎn)合約, 而且農(nóng)戶不會(huì)輕易中途違約, 真正實(shí)現(xiàn)“利益均沾”。
作者簡介： 劉靈輝 (1982-) , 男, 電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授, 博士, 主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c政策。;
基金： 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (14CGL026); 教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目 (18XJC790021); 四川省軟科學(xué)資助項(xiàng)目 (2017ZR0176);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年02期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
