黨的十九大報告在實施鄉村振興戰略中強調，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。2018年9月，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時強調，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。這充分闡明了當前加快城鄉融合發展的必要性、緊迫性、現實性。近日，中共中央、國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）是對現階段我國現代化進程建設面臨主要問題的準確把握，是對新型城鎮化客觀規律的深刻認識，是對構建新時代工農城鄉關系的系統性解決方案。
完善產權制度和要素市場化配置是重點
截至2018年，我國常住人口的城鎮化率達到59.58%，仍有相當比重的農業人口，更為重要的是我國的戶籍人口城鎮化率為43.37%，與常住人口城鎮化率相差16.21個百分點。根據國家統計局發布的2018年農民工監測調查報告，農民工總量為2.88億人，進城農民工城鎮歸屬感較為穩定，有38%認為自己是所居住城鎮的“本地人”。因此，下一階段新型城鎮化發展潛力來自于城鎮化規模的增長效應，也來自于城鎮化質量的優化效應，急需通過破除體制機制弊端，提供更加有效的制度供給，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。歷史上形成的城鄉二元分割弊端主要表現為要素在城鄉之間流動不順暢，在人才、土地、資金、產業等要素配置方面還存在一些障礙。此次出臺《意見》的最大亮點，就是針對現存的這些體制機制障礙，提出了一攬子關于“人、地、錢”的改革措施，突出表現為以下幾個方面。
第一，更加重視解決農業轉移人口市民化。《意見》明確，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。國家發展改革委日前印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》也明確提出，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，城區常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。伴隨農業轉移人口市民化進程，戶籍人口和常住人口城鎮化之間的差距將逐步縮小，所謂的“半拉子”城鎮化現象將得到明顯緩解，農民工特別是新生代農民工將會加快融入城市，新市民將公平享受城鎮基本公共服務，更具有獲得感、幸福感和安全感。
第二，更加重視農村土地相關制度創新。進一步完善農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地制度的基礎是要明晰產權，規范地對土地權屬進行確認登記頒證。同時，《意見》在堅持農民主體、共享發展的原則下，為不同類型的土地制度提供了改革方向。對于農村承包地，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護并進一步放活土地經營權，這為促進土地經營權流轉，提高農業集約化、規模化、產業化程度，提供了更加有利的政策空間。對于農村宅基地，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，堅持宅基地集體所有權，保障農戶的資格權和房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。對于集體經營性建設用地，在國家統一部署、符合規劃和用途管制的前提下允許入市。土地是農業農村的核心要素，按照《意見》精神，在推進相關土地制度創新時，必須充分尊重農民意愿，不改變土地所有權性質、不突破耕地紅線、不損害農民利益。改革開放的實踐經驗表明，將土地權益按照不同層次分置，可以進一步提高農村土地資源配置效率，因地制宜地調動農民積極性、主動性和創造性。
第三，更加重視提高要素配置效率的財政金融體系建設。《意見》提出，健全財政投入機制，建立涉農資金統籌整合長效機制，提高資金配置效率，并在風險可控前提下，發行用于城鄉融合公益性項目的政府債券，充分發揮政府財政保障機制的引導作用。面對鄉村金融發育相對滯后的問題，加強鄉村信用環境建設，與土地管理制度創新相配套，依法開展土地相關權益的擔保融資，實現集體土地與國有土地“同地同權”，這不僅可以為農民市民化提供有力支持，也為提高農民經營性收入和財產性收入拓寬渠道。建立工商資本入鄉促進機制，引導工商資本為城鄉融合發展提供資金、產業、技術等支持，加快農業農村現代化建設步伐。
第四，更加重視形成新的造血機制。鼓勵各類人才返鄉入鄉創業，吸引留住人才為鄉村振興戰略服務。可以預見，隨著新型城鎮化不斷推進，無論是常住還是戶籍鄉村人口規模仍將繼續下降。但從人口結構變化趨勢來看，在鄉村振興戰略的作用下，現代農業和新產業業態將得到培育發展，農村一二三產業融合形成多元化的鄉村經濟和農業全產業鏈，將吸引更多優質勞動力資源，改變過去優質勞動力資源從鄉村到城市的單向流動，從而形成更加有效的城鄉人才合作交流機制。
在提高城鄉要素市場化配置效率時應注意的幾個問題
城鄉融合發展體制機制建設的重點是完善產權制度和要素市場化配置，在形成市場化配置機制時，還應注意強調幾個問題。
第一，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，通過改革增強城鄉融合發展的動力。黨在推動城鄉融合發展中始終發揮統攬全局、協調各方的作用，而各方面要遵循城鄉融合發展的客觀規律，在充分研究現階段我國城鎮化發展階段性特征基礎上，堅持農業農村優先發展，充分尊重農民意愿，切實保護農民權益，實事求是、因地制宜地制定具體措施。要通過體制機制創新，通過一系列改革激發城鄉融合的內在驅動力。
第二，要統籌有序推進，不搞“一刀切”。城鄉融合發展具有跨領域、跨部門、涉及面廣的特點，中央層面加強體制機制改革的頂層設計，統籌推進人口、土地、財政、金融、產權等方面的重大體制機制調整，而地方政府在城鄉融合發展方面具有主體責任，要制定符合本地區實際的實施方案，整合力量、扭住關鍵、精準發力，確保落實中央精神不走偏、不走樣、不變形。考慮到我國鄉村類型多樣、發展水平不一、資源稟賦條件差異性較大，要合理選擇有代表性的地區先行先試，及時總結試點經驗加以推廣。
第三，要堅持底線意識和風險意識。在制定出臺相關政策時要正確處理改革、發展、穩定關系，守住底線和紅線。由于城鄉融合發展事關國計民生、事關廣大城鄉居民的切身利益、事關現代化建設進程，因此，必須高度重視和有效防范各類風險。要注意合理引導社會預期。要及時解讀相關政策內涵，堅持強調“房住不炒”的政策取向，避免不當社會預期對房地產市場的影響，促進房地產市場平穩健康發展。
作者系國務院發展研究中心綜合研究室主任、研究員
中國鄉村發現網轉自：國研網
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