原題：控制、汲取、激活:中華人民共和國70年農(nóng)村治理政策的三個(gè)維度
摘要：要理解中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)后對(duì)農(nóng)村治理的70年，僅僅從農(nóng)村自身角度是不夠的，必須從執(zhí)政黨和國家政權(quán)建設(shè)的角度對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)把握。概括而言，中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理政策的70年變遷基本圍繞著“控制—汲取—激活”三個(gè)維度進(jìn)行展開與切換。在治理的控制層面，通過土改、集體化、政黨下鄉(xiāng)等政策實(shí)現(xiàn)了權(quán)力滲透與下沉；在治理的汲取層面，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、稅費(fèi)征收和戶籍政策維持和保障了必要的工業(yè)化積累；在治理的激活層面，通過土地承包、村民自治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展活力的釋放與激活。中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理政策的70年變遷，始終圍繞著“國家建構(gòu)”進(jìn)程展開，一直貫穿著國家與社會(huì)張力的主線，同時(shí)也是國家與社會(huì)雙重發(fā)展的70年。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理；土地改革；政黨下鄉(xiāng)；村民自治；鄉(xiāng)村振興
美國著名政治學(xué)者塞繆爾·亨廷頓研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代化政治過程中，農(nóng)村飾演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色，并直言“得農(nóng)村者得天下”。眾所周知，中國共產(chǎn)黨依靠“農(nóng)村包圍城市”戰(zhàn)略最終贏得政權(quán)。中華人民共和國建立后，廣大農(nóng)村依然是中國共產(chǎn)黨的治理重點(diǎn)。
農(nóng)村是中國社會(huì)的“底色”，研究中華人民共和國成立70年來中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的治理政策，不僅對(duì)理解農(nóng)村，而且對(duì)理解整個(gè)中國特色社會(huì)主義的發(fā)展，都有著深刻的歷史意義。這里所稱的治理，并非現(xiàn)代西方政治學(xué)所謂的跟統(tǒng)治、管理相對(duì)的一個(gè)概念，而是“治國理政”意義上的一種寬泛的管理活動(dòng)。這里所稱的政策，既包括中國共產(chǎn)黨的文件、報(bào)告，也包括中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)組織制定的法律、法規(guī)。無論是哪個(gè)層面的政策，它們的一個(gè)共同點(diǎn)就是具有某種約束性、引導(dǎo)性和建構(gòu)性。
治理離不開政策，政策的醞釀、制定、執(zhí)行、調(diào)整，受到宏觀政治環(huán)境的影響。中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村70年治理政策的變遷脈絡(luò)，必須放在中華人民共和國成立70年來的現(xiàn)代化進(jìn)程與社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景之下去考量，才能夠真正理解政策文字表述變化背后的深刻政治邏輯。要找到能夠解開70年來中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理政策變遷背后政治邏輯的“鑰匙”，必須清楚最基本的一點(diǎn)—農(nóng)村永遠(yuǎn)不是孤立的農(nóng)村，不能僅僅從農(nóng)村自身的角度去理解中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的治理政策，而必須將其放置在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國家政權(quán)建設(shè)的宏觀關(guān)照之下去理解，乃至需要放在對(duì)中華民族偉大復(fù)興的探索中去理解這種政策變遷背后的政治抱負(fù)與追求。在以上政治邏輯指導(dǎo)下研究發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村70年的治理政策基本上圍繞著“控制—汲取—激活”三個(gè)維度進(jìn)行展開與切換。
1、控制:中國共產(chǎn)黨執(zhí)政初期在農(nóng)村的權(quán)力下沉
吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代民族國家的確立目標(biāo)就是建構(gòu)一個(gè)邊界明確，國家力量全面滲透和監(jiān)控的社會(huì)。自從20世紀(jì)以來，不論是清政府，還是國民黨政權(quán)，都曾嘗試將國家政權(quán)下沉農(nóng)村，由于不能夠真正獲得農(nóng)民的認(rèn)可與支持，從而陷入“內(nèi)卷化”，政權(quán)向農(nóng)村的滲透反而成了腐蝕與消解政權(quán)的力量。只有中國共產(chǎn)黨成功地發(fā)動(dòng)了農(nóng)民并獲得了農(nóng)村的廣泛支持，中華人民共和國成立后，政權(quán)向農(nóng)村進(jìn)一步下沉的“慣性”依舊。
政權(quán)下沉是為了更直接的社會(huì)控制，而社會(huì)控制也是治理的一個(gè)重要維度?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第14條規(guī)定:“凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實(shí)施軍事管制”，這只是一種短暫的過渡政策。因此，建國后，中國共產(chǎn)黨在建立必要的社會(huì)秩序后，即開始了系統(tǒng)的地方政權(quán)建設(shè)。在農(nóng)村通過一系列的土地改革、集體化和政黨下鄉(xiāng)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定的社會(huì)控制。
(一)土地改革:奠基中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性
“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生先生曾說:“土地改革:奠定今日農(nóng)村基礎(chǔ)”。土地問題一直是中國革命的根本性問題。土地改革既是中國共產(chǎn)黨最基本的政策主張，也是對(duì)農(nóng)民的一種歷史性承諾。中華人民共和國成立初期，在新的解放區(qū)推行土地改革，不僅可以為共產(chǎn)黨迅速贏得農(nóng)民的認(rèn)同與擁護(hù)，同時(shí)還可以通過政治動(dòng)員，將黨和國家的意志全面迅速地滲透到農(nóng)村，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效整合。中華人民共和國成立時(shí)，新解放區(qū)3億多人口還沒還有進(jìn)行土地改革。舊有的土地制度不僅嚴(yán)重束縛著生產(chǎn)力，而且其剝削性質(zhì)還受到廣大貧雇農(nóng)的極大不滿。因此，中華人民共和國成立初期的土改運(yùn)動(dòng)，可以看作是進(jìn)一步摧毀傳統(tǒng)的土地制度，繼續(xù)完成新民主主義革命的遺留任務(wù)。《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田”。
土地改革的順利進(jìn)行得益于自上而下派遣的工作隊(duì)和自下而上動(dòng)員農(nóng)民成立的農(nóng)民協(xié)會(huì)。亨廷頓認(rèn)為，在諸如中國這樣的國家進(jìn)行土地改革，必須有效地建立政府與農(nóng)民之間的有效聯(lián)系。一是政府需要建立一個(gè)有效的行政組織和一批得力的人才配備；二是將分散的農(nóng)民組織起來。因?yàn)榍罢哂袡?quán)力頒布土地改革法令，但只有后者能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的擴(kuò)展并將法令付諸實(shí)踐。簡言之，就是建立和暢通兩套權(quán)力系統(tǒng)。1950年6月，中央人民政府委員會(huì)通過的《土地改革法》第29條規(guī)定:“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)，農(nóng)民代表會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)，區(qū)、縣、省各級(jí)農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)，為改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)”。工作隊(duì)則是自上而下進(jìn)行下派的。通過縣委和區(qū)人民政府派出的大量土改工作隊(duì)，在他們深入農(nóng)戶，扎根串聯(lián)貧雇農(nóng)之后，依靠貧雇農(nóng)很快便成立了大量的農(nóng)民協(xié)會(huì)。通過農(nóng)民協(xié)會(huì)召開斗爭大會(huì)，公開向本地的地主分子進(jìn)行“訴苦”與清算，從而完成了土地改革。農(nóng)民在工作隊(duì)與農(nóng)民協(xié)會(huì)的幫助之下，迅速分得了土地，從而很快成為中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)定支持者。
1950年7月，政務(wù)院通過的《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》，將農(nóng)民協(xié)會(huì)認(rèn)定為“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)”。自此，通過土地改革，一些土生土長的村干部和積極分子，憑借他們與外來行政建立的這些聯(lián)系，日后都成為各項(xiàng)工作的帶頭人，也是外部行政關(guān)系最基層的承接者和政策推行者。在中國共產(chǎn)黨的全程指導(dǎo)之下，新的具有國家權(quán)力背景的地方權(quán)威開始形成。
(二)集體化:中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的組織化整合
中國共產(chǎn)黨通過土地改革，成功地改造了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并激發(fā)了新解放區(qū)農(nóng)民對(duì)共產(chǎn)黨政權(quán)的認(rèn)同。同時(shí)，經(jīng)過“黨對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)的正確領(lǐng)導(dǎo)”，使得農(nóng)民在完成土地改革之后產(chǎn)生了兩個(gè)具有一定矛盾的積極性，即發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性，以及進(jìn)行勞動(dòng)互助的積極性。對(duì)此1951年中共中央印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》中也明確指出:“黨充分地了解了農(nóng)民這種小私有者的特點(diǎn)”“黨中央從來認(rèn)為要克服很多農(nóng)民在分散經(jīng)營中所發(fā)生的困難，……必須提倡‘組織起來’，按照自愿和互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性”。土地改革解決了農(nóng)民對(duì)土地的渴望與需求，對(duì)中國共產(chǎn)黨而言，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的理想和國家現(xiàn)代化的目標(biāo)，分散的小農(nóng)生產(chǎn)又變成了“落后”的代名詞。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨也并沒有進(jìn)一步將農(nóng)民協(xié)會(huì)這種組織形式納入到國家政權(quán)建構(gòu)中來，而將以新的更為正式的組織將其取代。中國共產(chǎn)黨對(duì)下一步農(nóng)村的治理政策規(guī)劃其實(shí)跟對(duì)中國革命的基本判斷息息相關(guān)。中華人民共和國成立后，標(biāo)志著新民主主義革命已經(jīng)基本結(jié)束，同時(shí)意味著社會(huì)主義革命已經(jīng)開始。如何有效地過渡到社會(huì)主義?中國共產(chǎn)黨給出了“一化三改”的過渡時(shí)期“總路線”。
可以說當(dāng)時(shí)農(nóng)村的集體化運(yùn)動(dòng)是社會(huì)主義過渡總路線“勢(shì)能”之下的必然選擇。1953年12月，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》特別強(qiáng)調(diào)，“孤立的、分散的、守舊的落后的個(gè)體經(jīng)濟(jì)限制著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，它與社會(huì)主義工業(yè)化之間日益暴露出很大的矛盾”。1955年10月，中共中央舉行七屆六中擴(kuò)大會(huì)議，毛澤東在會(huì)上作了題為《農(nóng)業(yè)合作化問題的一場(chǎng)辯論和當(dāng)前的階級(jí)斗爭》的報(bào)告，在批判右傾機(jī)會(huì)主義的政治口號(hào)下，對(duì)合作化提出了更為激進(jìn)的要求。隨著形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，初級(jí)合作社已經(jīng)不能再滿足社會(huì)主義的進(jìn)一步發(fā)展，向高級(jí)社發(fā)展又成了一股新的趨勢(shì)。在中國共產(chǎn)黨的決策者看來，初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社仍然具有一定局限，特別是，土地參與分紅還具有一定的剝削性質(zhì)。而高級(jí)社的生產(chǎn)資料(小農(nóng)具除外)則全歸集體所有，取消了土地報(bào)酬，貫徹“各盡所能、按勞分配”的原則，實(shí)行計(jì)劃、勞動(dòng)、財(cái)務(wù)、種植、產(chǎn)品、分配統(tǒng)一管理。截至1956年底，全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%加入了農(nóng)業(yè)合作社。到1957年底，全國97%的農(nóng)戶加入高級(jí)社。高級(jí)農(nóng)業(yè)社建立不久，
1958年9月中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，又發(fā)出了人民公社運(yùn)動(dòng)的總動(dòng)員令，明確指出:“在目前形勢(shì)下，建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社，是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會(huì)主義建設(shè)，提前建成社會(huì)主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針”。在“大躍進(jìn)”的政治形勢(shì)下，農(nóng)村很快又被納入到生產(chǎn)、生活、娛樂、管理高度一體化的人民公社管理體制之中。
如果不能跳出農(nóng)村來看待中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的治理政策調(diào)整，就很難理解其背后完整的治理邏輯。比如有些研究者認(rèn)為，如果說合作社的充分發(fā)展是為了讓國家控制農(nóng)村，調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品分配，同時(shí)培養(yǎng)一批對(duì)黨和國家忠誠的干部，那么“就此而言，高級(jí)社已經(jīng)可以不再升級(jí)到人民公社”。但是很顯然，人民公社的建立目標(biāo)不僅僅是這些，它還有著更深刻的共產(chǎn)主義理想追求。另外，從國家政權(quán)建設(shè)的角度而言，高級(jí)社依然還算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制之外的村級(jí)組合，“而國家最基層的行政組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，高級(jí)社所形成的權(quán)力體系尚沒有與國家的行政體制相一致，這就在事實(shí)上增加了國家全面控制鄉(xiāng)村社會(huì)的困難。人民公社的建立，將國家行政體制與鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，真正實(shí)現(xiàn)了政社合一”。
(三)政黨下鄉(xiāng):中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織嵌入
“一盤散沙”的農(nóng)民不可能是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)，中華人民共和國成立之后，除了行政力量下沉之外，共產(chǎn)黨的組織也開始在全國范圍內(nèi)向農(nóng)村地區(qū)延伸。通過發(fā)展黨員和普遍建立黨支部，中國共產(chǎn)黨牢牢地掌握了對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)整合的主導(dǎo)權(quán)。
中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的發(fā)展，早在中華人民共和國成立之前就已經(jīng)開始，不過正如黃宗智所認(rèn)為的:“只有1949年共產(chǎn)黨獲得最終勝利后，它才能在新解放區(qū)充分建立黨的機(jī)構(gòu)”。1949年，中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)之后，并未急于在農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模發(fā)展黨員。毛澤東在1950年中共七屆三中全會(huì)的報(bào)告中指出:“在老解放區(qū)，一般應(yīng)停止在農(nóng)村中吸收黨員。在新解放區(qū)，在土地改革完成以前，一般地不應(yīng)在農(nóng)村發(fā)展黨的組織，以免投機(jī)分子乘機(jī)混入黨內(nèi)”。1951年到1953年中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織發(fā)展緩慢，甚至在1951年農(nóng)村黨員的數(shù)量還出現(xiàn)了下降。
中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的治理最初通過下派工作隊(duì)的方式進(jìn)行。不斷下派的工作隊(duì)出色了完成了土改任務(wù)，同時(shí)也協(xié)助發(fā)動(dòng)了合作化。但是廣大的中國農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)徹底的大整合，僅僅依靠外部力量輸入是不夠的。因此，中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和治理理念、方式隨之調(diào)整。簡言之，就是由主要下派工作隊(duì)到重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村基層黨組織。導(dǎo)致這種治理政策調(diào)整的原因有二:一是外部輸入力量有限，二是農(nóng)民更容易信服本土精英的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中共中央對(duì)農(nóng)村地區(qū)的黨員和黨組織發(fā)展由謹(jǐn)慎轉(zhuǎn)向大發(fā)展，開始強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)、村普遍建立黨支部。中共中央農(nóng)村工作部于1954年5月通過的《關(guān)于第二次全國農(nóng)村工作會(huì)議的報(bào)告》，提出今后要在農(nóng)村大力發(fā)展黨員，在沒有黨組織的12萬個(gè)新區(qū)鄉(xiāng)村、2萬個(gè)老區(qū)鄉(xiāng)村中建立黨組織。1954年至1956年間，農(nóng)村黨員和基層黨組織獲得了飛速發(fā)展。到1956年底，農(nóng)村黨員發(fā)展到670萬人，與1953年相比，增長了近100%。98.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了黨委或黨總支、黨支部，絕大部分行政村(高級(jí)社)建立了黨支部。從此，中國共產(chǎn)黨的基層組織基本覆蓋了全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，完善的黨組織體系為今后黨和國家的社會(huì)動(dòng)員以及政治意志貫徹，打下了深厚的組織基礎(chǔ)。
“黨支部建在村上”就像當(dāng)年軍隊(duì)系統(tǒng)的“黨支部建在連上”一樣，強(qiáng)化了中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。它為共產(chǎn)黨在農(nóng)村的政治滲透、資源整合和社會(huì)治理提供了有效的組織基礎(chǔ)。這種政黨對(duì)農(nóng)村的空前滲透，是中國歷史上絕無僅有的。1950年代的“政黨下鄉(xiāng)”實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的高度整合。此后，在農(nóng)村地區(qū)，不僅僅是中國共產(chǎn)黨的自身組織，而且在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下還相繼建立了共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等隸屬于黨組織的社會(huì)團(tuán)體，從而構(gòu)建了一個(gè)以黨組織為核心的嚴(yán)密的農(nóng)村政治組織網(wǎng)絡(luò)。
2、汲取:中國共產(chǎn)黨政權(quán)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)
20世紀(jì)的中國，面臨一個(gè)重大轉(zhuǎn)型就是在一個(gè)農(nóng)業(yè)國家的基礎(chǔ)上建立一套現(xiàn)代工業(yè)體系。在這個(gè)過程中國家不僅需要從農(nóng)村汲取工業(yè)化所必需的原始積累，同時(shí)為了保證工業(yè)化的順利完成也需要將農(nóng)民牢牢地束縛在土地之上。
(一)統(tǒng)購統(tǒng)銷:計(jì)劃性汲取
在整個(gè)把繳納“皇糧國稅”視為農(nóng)民一種天然義務(wù)的歷史時(shí)期內(nèi)，國家整合基本上都是一種汲取式整合。中華人民共和國成立之初，不僅面臨一窮二白的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困境，而且還處在資本主義對(duì)我國進(jìn)行孤立與封鎖的國際環(huán)境之中。在這種情形之下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)似乎是一種必然選擇。而重工業(yè)需要一定的積累和基礎(chǔ)，需要大量的基礎(chǔ)投資且建設(shè)周期很長。1949年全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有466億元，人均國民收入僅為66.1元。中華人民共和國的工業(yè)化所需要的“原始積累”明顯不足，那么如何進(jìn)行補(bǔ)救呢?
中華人民共和國成立后，田賦改為農(nóng)業(yè)稅。1949年10月，農(nóng)業(yè)稅采取區(qū)別情況、分配任務(wù)、評(píng)議征收辦法。1950年，實(shí)行按人均收入多少納稅。民以食為天，食以糧為先。城市的糧食供應(yīng)是民生大事，中華人民共和國成立初期的北京，曾經(jīng)依靠市場(chǎng)購買來滿足糧食供應(yīng)。然而，隨著需求上漲，糧價(jià)開始攀升，再加之工人隊(duì)伍的擴(kuò)大進(jìn)一步加大了對(duì)糧食供應(yīng)的壓力。中央于1953年作出決定，將通過農(nóng)業(yè)稅獲得的糧食數(shù)量穩(wěn)定在一定的水平上。然而，由于私商的競(jìng)爭，糧價(jià)被推高到了更高的水平。如何在這種情形之下，既保證城市的穩(wěn)定糧食供應(yīng)量，又將其保持在一個(gè)較低的價(jià)格上呢政務(wù)院在1953年11月第194次政務(wù)會(huì)議上通過了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，要求12月初開始，除西藏和臺(tái)灣外，全國城鄉(xiāng)實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是中國農(nóng)業(yè)稅收歷史上的一個(gè)重大變革。它排除了中介掮客的價(jià)格影響，采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式，從而保證了國家對(duì)農(nóng)民剩余農(nóng)產(chǎn)品的占有。國家不僅通過指令來規(guī)定糧食價(jià)格，也通過指令來規(guī)定農(nóng)民向國家出售糧食的數(shù)量。因此，“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，成為國家汲取糧食的一種直接而強(qiáng)有力的方式?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”盡管可以直接規(guī)定農(nóng)民上繳的糧食數(shù)量以及價(jià)格，但是它自身無法直接增加糧食產(chǎn)量。與此同時(shí)，工業(yè)化對(duì)糧食的需求卻在不斷增長。對(duì)此，毛澤東認(rèn)為，合作化可以提供解決問題的方法，西方國家的對(duì)外資本積累在中國可以依靠集體化的方式在內(nèi)部解決。1953年10月，毛澤東就農(nóng)村私有制而發(fā)出警告:“個(gè)體所有制的生產(chǎn)關(guān)系與大量供應(yīng)是完全沖突的”，而集體化是“提高生產(chǎn)力，完成國家工業(yè)化”的前提條件。兩年后，在合作化進(jìn)程加快的前夕，毛澤東對(duì)黨內(nèi)那些主張合作化應(yīng)謹(jǐn)慎緩行的人提出了嚴(yán)厲的批評(píng):“這些同志不知道社會(huì)主義工業(yè)化是不能離開農(nóng)業(yè)集體而孤立地去進(jìn)行的……我國的商品糧食和工業(yè)原來的生產(chǎn)水平，現(xiàn)在還是很低的，而國家對(duì)于這些物資的需要卻是一年一年地增大，這是一個(gè)尖銳的矛盾”。
由此可見，農(nóng)村的集體化運(yùn)動(dòng)，不僅僅是將政黨和國家政權(quán)下沉到農(nóng)村的抓手，同時(shí)也是為了滿足國家工業(yè)化所需要的資源汲取。在當(dāng)時(shí)國際國內(nèi)環(huán)境之下，“一切從大局出發(fā)”，似乎注定了農(nóng)村的政策走向。除了國家對(duì)主要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)購統(tǒng)銷之外，還大量征調(diào)農(nóng)村勞動(dòng)力從事交通、水利等公共工程建設(shè)。在勞動(dòng)力過剩的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民進(jìn)行積累的方式是“勞動(dòng)代替資本投入”。事實(shí)上，中華人民共和國成立之后到改革開放的近30年間，國家還通過剪刀差從農(nóng)村積累了6000億元的工業(yè)化建設(shè)資金，為建立完整的工業(yè)體系特別是重工業(yè)作出了極大的貢獻(xiàn)。
(二)稅費(fèi)改革:汲取與秩序
“政權(quán)下鄉(xiāng)”的制度安排某種程度上也是為了便于向農(nóng)村汲取資源。人民公社的“一大二公、一平二調(diào)”“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農(nóng)村直接汲取資源。農(nóng)村對(duì)中華人民共和國工業(yè)化的貢獻(xiàn)，并非建立在農(nóng)業(yè)富裕的剩余之上，而是建立在政權(quán)與體制力量下的計(jì)劃收購。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957－1977年，農(nóng)民的收入每年增長不到一元錢，還有近三分之一的農(nóng)民未能實(shí)現(xiàn)溫飽。
土地承包之后，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這意味著農(nóng)民不僅要繳納國家層面“稅”，同時(shí)還需要負(fù)擔(dān)各種集體層面的“費(fèi)”。按照規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用、勞務(wù)組成。1991年國務(wù)院頒發(fā)的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)民的費(fèi)用和勞務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，這些條文被民間通俗地簡化為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。實(shí)際上，各地在執(zhí)行過程中，普遍都不同程度增加了一些收費(fèi)名目加碼收費(fèi)。過重的稅費(fèi)引發(fā)了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，稅費(fèi)征收過程中的沖突開始不斷涌現(xiàn)。
國家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本矛盾。改革開放以來，雖然取消了人民公社制度，但是在農(nóng)業(yè)剩余的分配方面延續(xù)了既往模式，尤其是在1994年實(shí)行分稅制之后，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉，基層政府開始通過各種攤派、收費(fèi)和集資等將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，各地此起彼伏的農(nóng)民依法抗?fàn)幈惆l(fā)生在這一時(shí)期。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村的公共服務(wù)和公共物品基本都由農(nóng)民自給自足。不過在人民公社的體制之下，公共食堂、幼兒園、托兒所、縫衣組、理發(fā)室、公共浴堂等，這些農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)都被“集體”包裝了起來，并被“工分”等形式掩蓋了，農(nóng)民不容易意識(shí)到個(gè)體的負(fù)擔(dān)。但是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)開始落到了家庭頭上，農(nóng)民開始更加明確地意識(shí)到了自己的負(fù)擔(dān)，因此對(duì)名目繁多的稅費(fèi)的排斥和抗拒不斷增強(qiáng)。為了打破這種農(nóng)村治理困境，從2000年開始，安徽率先在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。這項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是“費(fèi)”改“稅”。試點(diǎn)取得了不錯(cuò)的效果，很快稅費(fèi)改革在全國普及，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也隨之有所緩解。之后，為了徹底緩解農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題，2005年12月29日第十屆全國人大常委會(huì)第19次會(huì)議經(jīng)表決決定，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國延續(xù)長達(dá)2600年之久的“皇糧國稅”走進(jìn)了歷史。
國家為什么會(huì)在政策層面廢除農(nóng)業(yè)稅?學(xué)界從不同角度進(jìn)行了解讀，一是以李昌平向總理說實(shí)話的“悲情說”；二是以于建嶸為代表的對(duì)上世紀(jì)90年代農(nóng)民稅費(fèi)沖突調(diào)查的“抗?fàn)幷f”；三是以徐勇為代表的“國家建構(gòu)說”，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的產(chǎn)物”，同樣地“免除農(nóng)業(yè)稅也是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要”。實(shí)際上，三種說法各有道理，可以統(tǒng)一于“國家建構(gòu)說”。首先農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，其實(shí)是國家前期工業(yè)化發(fā)展的副產(chǎn)品，由此導(dǎo)致“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，而農(nóng)民的抗?fàn)幰苍谶@種背景之下產(chǎn)生。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在財(cái)政收入上，我國已經(jīng)從“以農(nóng)立國”轉(zhuǎn)向了“以工立國”，于是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展開始成為新的發(fā)展思路。推動(dòng)以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，可以提升農(nóng)民對(duì)國家的認(rèn)同，鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，也有利于國家建構(gòu)在“權(quán)利”這個(gè)維度上進(jìn)行彰顯。
(三)戶籍制度:汲取與分配的保障
傳統(tǒng)社會(huì)，國家對(duì)農(nóng)村的治理并未直接下派“國家干部”，而是依靠自治性質(zhì)的“紳權(quán)”。除此之外，國家對(duì)農(nóng)戶還進(jìn)行保甲和戶籍制度管理。中華人民共和國成立之后，保甲制度被廢除，但是戶籍制度保留了下來。戶籍制度在中國有著悠久的歷史。戰(zhàn)國后期，隨著領(lǐng)主封邑被廢除，鄉(xiāng)里制度的建立，戶籍登記和管理與基層政權(quán)的建設(shè)聯(lián)系在一起。秦時(shí)，戶籍制度作為封建統(tǒng)治者征收賦稅、攤派勞役、加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的一種重要手段和依據(jù)被確定下來。從戶籍制度的簡要?dú)v史發(fā)展中可以發(fā)現(xiàn)，戶籍制度主要是配合國家稅收和社會(huì)控制的一個(gè)政策工具。
中華人民共和國成立初期，農(nóng)民還可以自由向城市遷徙。1950年，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法(草案)》，正式開始了對(duì)重點(diǎn)人口的管理工作，這是中華人民共和國戶籍制度開始的起點(diǎn)。1951年，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，從而基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。1952年中央勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì)提出要“克服農(nóng)民盲目地流向城市”。社會(huì)主義工業(yè)化開始之后，為了快速趕超資本主義工業(yè)國家，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，中國發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市。為了控制城市的規(guī)模以及穩(wěn)定糧食供應(yīng)，城鄉(xiāng)間的自由遷徙開始受到嚴(yán)格限制。1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門密切配合，通過嚴(yán)格的戶口管理，切實(shí)做好制止農(nóng)村人口盲目外流的工作。1957年12月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時(shí)工的暫時(shí)規(guī)定》，要求城市各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。1958年1月9日，全國人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，奠定了中華人民共和國戶籍制度的基本格局。戶口被劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，不同的戶口對(duì)應(yīng)的不同的福利政策，從此城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)。改革開放后，1984年10月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，戶籍嚴(yán)控制度開始松動(dòng)，通知規(guī)定，農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。
嚴(yán)格限制流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，對(duì)中華人民共和國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。“在人口大量過剩條件下，保證了國家集中財(cái)力建設(shè)社會(huì)主義工業(yè)化，推動(dòng)我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在20年左右的時(shí)間內(nèi)走完了由以農(nóng)業(yè)為主到工業(yè)為主的歷程”。與此同時(shí)，這種限制流動(dòng)的戶籍政策，也留下了一些隱患，大量農(nóng)民被束縛在土地上。城市人口發(fā)展緩慢，城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，農(nóng)村的發(fā)展活力也受到了一定抑制。
3、激活:中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理現(xiàn)代化
農(nóng)村的土地上蘊(yùn)藏了無窮的力量，農(nóng)民的創(chuàng)造力是一筆寶貴的財(cái)富，改革開放就是農(nóng)村活力激發(fā)的“助產(chǎn)婆”。在農(nóng)村自下而上的創(chuàng)造與中國共產(chǎn)黨自上而下的推動(dòng)下，壓抑了多年的農(nóng)村活力開始釋放。
(一)偉大創(chuàng)造:承包經(jīng)營與村民自治
1.承包經(jīng)營。1978年冬，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民以“托孤”的形式按下紅手印，冒著風(fēng)險(xiǎn)將土地承包到每個(gè)家庭，從此開啟了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。1978年12月18到22日，十一屆三中全會(huì)召開，中國改革開放的序幕緩緩拉開。
家庭承包經(jīng)營被稱為“偉大的創(chuàng)造”，然而作為一項(xiàng)全國性的政策，它的全面放開并非一帆風(fēng)順。黨的十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例》中明確寫著:“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”。不過隨著各地相繼自發(fā)搞起的家庭承包經(jīng)營，以及由此而來的分歧和爭論，中共中央也不斷以新的政策來回應(yīng)。1979年4月，中共中央批轉(zhuǎn)國家農(nóng)委黨組《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會(huì)紀(jì)要》中指出，“除特殊情況經(jīng)縣委批準(zhǔn)者外，都不許包產(chǎn)到戶，不許劃小核算單位，一律不許分田單干”，該紀(jì)要也表示“深山、偏僻山區(qū)的孤門獨(dú)戶，實(shí)行包產(chǎn)到戶，也應(yīng)當(dāng)允許”。1979年9月，中共十一屆四中全會(huì)修改并正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將草案中“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干”。某種意義上，相當(dāng)于間接默認(rèn)了“包產(chǎn)到戶”的作法。
1981年冬，中央召開全國農(nóng)村工作會(huì)議。會(huì)后不久，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)到東北考察，建議“不要再強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)不同形式了，讓群眾自愿選擇，領(lǐng)導(dǎo)不要硬堵了”。1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，即1982年中央1號(hào)文件，第一次明確地肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶都是“社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)”。至1983年春，全國農(nóng)村包產(chǎn)、包干到戶的比重達(dá)95%以上。
2.村民自治。土地與政治緊密相連，土地制度的重大調(diào)整，往往會(huì)引起土地之上的政治變遷。土地承包的徹底實(shí)行，逐漸解構(gòu)了原來“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制。20世紀(jì)80年代初，人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)的權(quán)威開始下降，有些地區(qū)村莊秩序開始逐步“失范”。1982年，中央在批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的文件中指出:“最近以來，由于各種原因，農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”。后人民公社時(shí)期，農(nóng)村的社會(huì)秩序如何維續(xù)?
1980年，在廣西宜山地區(qū)的合寨村，農(nóng)民開始自發(fā)成立村民委員會(huì)，并自發(fā)維護(hù)治安、制定村規(guī)民約。合寨村等地成立村委會(huì)的大膽嘗試很快引起了地方領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，并派人專程調(diào)研，緊接著中共河池地委1981年發(fā)文《轉(zhuǎn)發(fā)宜山縣合寨大隊(duì)村委會(huì)、羅城縣牛畢大隊(duì)新回村委會(huì)情況調(diào)查的通知》，指出:“村委會(huì)建立后，發(fā)揮了較好的作用”，希望各地“組織干部社員學(xué)習(xí)討論，并根據(jù)各地情況從實(shí)際出發(fā)，參照?qǐng)?zhí)行”。1982年五屆全國人大第五次會(huì)議頒布的新《憲法》中第111條明確了村委會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。1983年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立”。盡管有憲法的肯定和政策的支持，村民委員會(huì)的發(fā)展也并非暢通無阻。直到1987年11月24日，六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議才審議通過了《村委會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)組織和村民自治作出了具體規(guī)定。之后，又過了十年多，1998年11月4日，九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議才正式頒布了修訂后的《村委會(huì)組織法》。
綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，村民自治最初是“農(nóng)民的創(chuàng)造”，是在農(nóng)村自發(fā)產(chǎn)生的。但是之后這種自發(fā)探索的治理模式很快通過一系列政策上升為國家意志，它的全面推行是政策的影響。當(dāng)初，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村民自治的“四個(gè)民主”被寄予厚望。但從實(shí)際的治理效果來看，村民自治似乎并沒有人們預(yù)期的那么理想。由此，帶來了后續(xù)村民自治的2.0版。
(二)活力釋放:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)民工
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。改革開放開始后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”。1987年鄧小平在一次會(huì)見外賓時(shí)說:“我們完全沒有預(yù)料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以前也被稱為“社隊(duì)企業(yè)”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主的各類企業(yè)。1979年7月3日，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問題的決定(試行草案)》，提出了較為具體支持社隊(duì)企業(yè)發(fā)展的政策。文件中決定將國家支援人民公社投資的一半以上用于社隊(duì)辦企業(yè)；農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放一定數(shù)量的低息貸款；國家對(duì)社隊(duì)企業(yè)分別根據(jù)不同情況，實(shí)行抵稅和免稅政策。1979年9月28日，中共十一屆四中全會(huì)正式通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確提出“社隊(duì)企業(yè)要有一個(gè)大發(fā)展”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展初期，由于戶籍制度還未完全松動(dòng)，依然被限制在農(nóng)村地區(qū)。1981年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”。而且由于初期發(fā)展的一些問題開始呈現(xiàn)，比如發(fā)展的盲目性、對(duì)資源利用的不合理性以及在利潤分配上的不公平性等，1981年，國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于社隊(duì)企業(yè)貫穿國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整方針的若干規(guī)定》，要求對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行為期兩年的“整頓”。
鼓勵(lì)與支持在1984年以后又成為中央政策的主要傾向。1984年，中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》放松了戶籍管制，“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地區(qū)限制”。農(nóng)民工開始活躍起來。同時(shí)，《關(guān)于開創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告》在1984年經(jīng)過中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)后也強(qiáng)調(diào):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)已成為國民經(jīng)濟(jì)的一支重要力量”“各級(jí)黨委和政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要在發(fā)展方向上給予積極引導(dǎo)”。1986年，中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署要求對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放寬產(chǎn)業(yè)與貸款限制。很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國迎來了一波大發(fā)展。但與此同時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了通貨膨脹、物價(jià)波動(dòng)較大、重復(fù)建設(shè)等問題。當(dāng)時(shí)社會(huì)上開始出現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的質(zhì)疑，認(rèn)為改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)像“猴子”一樣放得很活，到處搶食，干擾了常規(guī)經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，國家對(duì)金融、稅收的政策作了重大調(diào)整。取消了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅率提升，同時(shí)貸款也變得困難起來。同時(shí)，隨著南方談話對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始進(jìn)行以改革產(chǎn)權(quán)制度為核心的轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型，1998年下半年基本完成。
轉(zhuǎn)制之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營模式發(fā)生改變，原來由集體直接派出或者指定的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人變?yōu)榱顺邪?，集體經(jīng)營也基本變?yōu)榱嗣駹I。此后，很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再符合1996《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義“是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)”。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加收入的也越來越少。
2.農(nóng)民工。1980年代以前，農(nóng)民與工人是兩個(gè)截然不同、區(qū)分明確的群體，隨著戶籍政策的調(diào)整，農(nóng)民開始了大規(guī)模的社會(huì)流動(dòng)，從而催生了一批既是農(nóng)民又是工人的雙重身份群體—農(nóng)民工。
伴隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，國家開始提倡農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，逐步放寬了農(nóng)民進(jìn)城的限制。1984年起，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工盡管也受到過一些短暫地限制，比如從1989年開始，國務(wù)院在三年中接連下發(fā)文件收緊農(nóng)民的務(wù)工流動(dòng)，但是隨著1992年鄧小平南方談話對(duì)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，對(duì)農(nóng)民的自由流動(dòng)開始逐步放寬，從而出現(xiàn)了聲勢(shì)浩大的“民工潮”。1993年勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化—“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程〉的通知》；1994年勞動(dòng)部發(fā)布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》。進(jìn)入21世紀(jì)，“十五”計(jì)劃明確提出促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移；2002年，十六大報(bào)告明確提出，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)；2004年，中央1號(hào)文件指出:“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。
農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)，一方面拓寬了農(nóng)民收入來源，使得農(nóng)民有了更多的向上、向外發(fā)展機(jī)會(huì)和空間；另一方面也造成了農(nóng)村的“空心化”，農(nóng)村青壯年和精英大批流失在外，農(nóng)村自身的發(fā)展和治理面臨邊緣化的困境。
(三)激發(fā)活力:鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村治理
1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年10月，黨的十九大報(bào)告宣告中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。在新時(shí)代的主要矛盾中，“我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出”。如何解決鄉(xiāng)村這個(gè)主要矛盾?十九大開出的藥方是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。有學(xué)者指出，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)該放在更寬廣的視野進(jìn)行思考，它“是中國共產(chǎn)黨對(duì)近百年現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和反思后的適度糾偏和政策調(diào)適”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)期“三農(nóng)”工作指明了方向，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的必然要求。
新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨將農(nóng)村治理放置在城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的宏觀關(guān)懷中進(jìn)行規(guī)劃。2017年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議，指出“必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。從此，城鄉(xiāng)關(guān)系從原來的“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，又進(jìn)一步發(fā)展為“城鄉(xiāng)融合”。
對(duì)于農(nóng)村的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在總要求中進(jìn)一步明確為“治理有效”。那么，應(yīng)該如何達(dá)致有效治理呢?2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中就曾提出，在“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”中提到要“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐……”等具體要求。
2.村民自治2.0版?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2022年)》均指出，要“深化村民自治實(shí)踐”，并“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作”。
如果從廣西宜州的村民自治算起，村民自治已經(jīng)走過了三十多個(gè)年頭，然而現(xiàn)在還很難說做到了“治理有效”。一方面村民自治存在行政化傾向，另一方面村民自治的組織單位也存在張力。追溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，村民自治的最初發(fā)源在廣西宜州合寨村下面的自然村。1987年制定的《村民委員會(huì)組織法(試行)》中，對(duì)村委會(huì)的設(shè)置單位并未“一刀切”，而是規(guī)定“一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)”。然而，隨后在政策的全面推廣階段，1998年全國人大修訂《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，將村委會(huì)統(tǒng)一設(shè)置在行政村一級(jí)。雖然當(dāng)時(shí)在政策層面消除了村民自治的組織單位爭論矛盾，但是這種張力卻被村莊“內(nèi)部化”了，而且這種張力在農(nóng)村的實(shí)際治理過程之中一直存在。
2014年中共中央一號(hào)文件就已經(jīng)提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2016年10月1日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》。在中央的政策鼓勵(lì)村民自治探索的同時(shí)，一些地方也開始在實(shí)踐中做出了積極嘗試。比如，廣東云浮以三級(jí)理事會(huì)為平臺(tái)，在村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立“組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的理事會(huì)制度；廣東清遠(yuǎn)試點(diǎn)將自然村作為基本自治單位的舉措，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”的基層治理模式。
十九大報(bào)告指出，“推動(dòng)基層治理重心下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治良性互動(dòng)”。在中央政策進(jìn)一步激活村莊內(nèi)部活力的背景下，村民自治有望迎來2.0版的新發(fā)展。
3.提升黨的組織力。村民自治無論如何深化實(shí)踐和探索，在“黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨”的政治環(huán)境中，加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)都是一條顛撲不破的主題。
一段時(shí)間以來，農(nóng)村基層黨建存在薄弱化問題，對(duì)此《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出農(nóng)村基層黨組織“重點(diǎn)是提升組織力”。2018年12月28日，中共中央印發(fā)《中共農(nóng)村基層組織工作條例》，明確指出:“農(nóng)村工作在黨和國家事業(yè)全局中具有重要戰(zhàn)略地位，是全黨工作的重中之重”。中央組織部負(fù)責(zé)人就《條例》的修訂問題答記者問時(shí)表示:“農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作、重視和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)”。修訂的后《條例》專門增加了“鄉(xiāng)村治理”一章，并強(qiáng)調(diào):“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在具體措施上，要求“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任一般由黨員擔(dān)任，可以由非村民委員會(huì)成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會(huì)成員、村民代表中黨員應(yīng)當(dāng)占一定比例”，同時(shí)，還規(guī)定，“根據(jù)工作需要，上級(jí)黨組織可以向村黨組織選派第一書記”。
4、總結(jié)與展望
中華人民共和國成立后農(nóng)村治理70年的政策變遷，基本上是沿著“控制—汲取—激活”三個(gè)維度展開的，而這其中又自始至終貫穿和體現(xiàn)著“國家與社會(huì)”這條主線與矛盾。
(一)總結(jié)
首先，在治理的控制層面，中國共產(chǎn)黨讓“懸空的權(quán)力”落了地。在傳統(tǒng)中國，小農(nóng)的生產(chǎn)方式不僅散漫，而且也難以支撐政權(quán)的全面下沉，全國的行政力量基本停留在“皇權(quán)不下縣”的層面，正式的行政力量難以全面滲透和干預(yù)農(nóng)民的日常生活。費(fèi)孝通認(rèn)為皇權(quán)統(tǒng)治在農(nóng)村是“松弛和微弱的，是掛名的，是無畏的”，是“懸空了的權(quán)力”?，F(xiàn)代國家建構(gòu)需要政權(quán)的全面滲透，國民黨也曾試圖將其政權(quán)延伸到農(nóng)村，但實(shí)際上它的根基依然還是在城市，也正因?yàn)槿绱酥袊伯a(chǎn)黨才有機(jī)會(huì)實(shí)行“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略，并取得了成功。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨通過一系列的土地改革、集體化、政黨下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社、黨支部等嵌入到農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)中?！稗r(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社……不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心”。中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的成功治理，不僅在于它在農(nóng)村地區(qū)建立起現(xiàn)代國家的基層政權(quán)組織，而且還將共產(chǎn)黨的自身組織深深嵌入到農(nóng)村的治理體系之中。
其次，在治理的汲取層面，中國共產(chǎn)黨通過有效的汲取通道完成了工業(yè)化的積累。借助向社會(huì)主義過渡的總路線，中國共產(chǎn)黨在推動(dòng)農(nóng)民的合作化過程中制定了“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策。后來隨著人民公社的發(fā)展，中央可以通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制定直接控制糧食資源的調(diào)配。土地家庭承包之后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)依然保留了下來，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，國家對(duì)農(nóng)村的汲取從合作社轉(zhuǎn)向農(nóng)民家庭。這期間，為了維持城鄉(xiāng)的基本平衡，國家通過嚴(yán)格的戶籍流動(dòng)限制確保了城市的供應(yīng)，同時(shí)也一定程度上壓抑了農(nóng)村發(fā)展的活力。
最后，在治理的激活層面，中國共產(chǎn)黨在尊重農(nóng)民創(chuàng)造的基礎(chǔ)上，又從政策上不斷給予農(nóng)村扶持與注力，努力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。家庭承包、村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，被稱為農(nóng)民的“三大創(chuàng)造”，但是在農(nóng)民創(chuàng)造的后續(xù)發(fā)展過程中，黨和國家從政策層面發(fā)揮了更大的支持和推動(dòng)作用。農(nóng)村的活力激發(fā)，不僅僅是對(duì)農(nóng)村發(fā)展受到壓抑力量的釋放，同時(shí)也有從外部注入的因素。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，僅僅靠農(nóng)村自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家層面還會(huì)通過政策“輸入”更多的資源進(jìn)行激活。同時(shí)，在治理體制層面，除了鼓勵(lì)村民自治的深化實(shí)踐之外，還會(huì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。
“控制、汲取、激活”，中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理三個(gè)維度背后是國家建構(gòu)。國家建構(gòu)的前期重點(diǎn)是國家政權(quán)穩(wěn)固和中國共產(chǎn)黨合法性建構(gòu)，后期則是中國共產(chǎn)黨政權(quán)的國家能力提升。理解了這一點(diǎn)，就可以發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理的70年政策調(diào)整，始終圍繞著“國家建構(gòu)”進(jìn)程展開。農(nóng)村治理政策從控制、汲取到激活，看似變革甚至否定，其實(shí)都是繼承性的，是根據(jù)國家建構(gòu)的客觀形勢(shì)而進(jìn)行的政策“適應(yīng)性調(diào)整”。
(二)展望
從中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村的70年治理政策變遷可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村治理，不僅僅是對(duì)農(nóng)村的治理，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政下的國家建構(gòu)過程。這種治理思維，貫穿著國家與社會(huì)的張力，其中又夾雜著傳統(tǒng)與現(xiàn)代、城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的矛盾。很多人往往看到國家與社會(huì)矛盾的一面，以為農(nóng)村治理70年的結(jié)果造成了強(qiáng)國家弱社會(huì)，其實(shí)客觀的判斷應(yīng)該是國家與社會(huì)的雙重增長。一方面，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)了全面發(fā)展，“比歷史上任何時(shí)期都更接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”；另一方面，農(nóng)村社會(huì)力量也得以伸張，農(nóng)村的社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)競(jìng)爭更加活躍，農(nóng)民的機(jī)會(huì)與選擇更加多元。這種發(fā)展軌跡與托馬斯和邁耶在《政權(quán)更替與國家權(quán)力》一書中對(duì)1870－1970年間國家的研究結(jié)果相似，“國家權(quán)力對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的控制逐漸加強(qiáng)；同時(shí)，在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在擴(kuò)大”。
中華人民共和國成立后中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理的70年，前期政策圍繞著控制與汲取，在這種治理框架下，農(nóng)村的治理本身不是目的而是手段；后期政策聚焦在激活，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合階段，農(nóng)村不再是國家現(xiàn)代化的手段，而成為了發(fā)展目標(biāo)本身。在新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村治理被納入國家治理現(xiàn)代化的格局之下。農(nóng)村治理已經(jīng)完成了現(xiàn)代國家建構(gòu)所需要的秩序控制和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，下一步就該尋求自身活力激發(fā)基礎(chǔ)上的治理現(xiàn)代化。農(nóng)村未來的治理體系，必須放置在城市化的動(dòng)態(tài)進(jìn)程之中考量?？梢灶A(yù)見，隨著城市化的深入，鄉(xiāng)村振興必然呈現(xiàn)出分類發(fā)展模式:一部分農(nóng)村會(huì)被納入到城鎮(zhèn)化的軌道，一部分農(nóng)村保留著特色農(nóng)村的發(fā)展模式。這種新型農(nóng)村治理，一方面要充分激活與發(fā)揮農(nóng)村內(nèi)部的活力，另一方面也必然離不開中國共產(chǎn)黨基層組織的領(lǐng)導(dǎo)。未來的農(nóng)村治理現(xiàn)代化，是一種既有序又有活力的農(nóng)村治理，很可能是具有中國特色的“黨支部+”的治理模式。
作者簡介：李世敏，西南交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年03期
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