——現實圖景、關聯機制與治理回應
內容提要:土地制度設置是農村社會制度的核心內容，當代中國農地產權制度的幾次嬗變深刻地影響了鄉村社會的結構形態和治理模式。現今，土地確權、三權分置、土地流轉和規模經營共同構成推進農地產權改革和實現農業現代化的邏輯鏈條并次第推進。在此過程中，農地規模經營的加速所引致的資源涌動、主體進退、組織興衰和權威流變等對基層產生了廣泛而深刻的影響，農村社會治理的轉型也是推進農地規模經營的重要條件。本文立基于我國農地規模經營的現實圖景，引入“資本—資源”的視閾分析了農地規模經營與農村治理的關聯機制，并初步建構起一種內嵌于產權嬗變的農村治理模式，提出了農地規模經營背景下農村治理回應的可能路徑，對農村治理體系和治理能力的優化進行了嘗試性探討。
關鍵詞:農地規模經營；農村治理轉型；農地產權；資本—資源
一、問題意識：既有研究成果與尚待追問的隱秘
土地是財富之母，是人類賴以生存和發展的重要資源。自有人類社會以來，建立和完善土地制度一直是國家政治經濟制度變遷的重要內容，并推動著社會的演化與發展[1]。土地制度的創設和演變具有超越于土地本身的影響力，同時也無法脫離特定的時代背景和治理場域。從宏觀上審視，中國當前的農地制度受到農村土地資源緊張、農業比較收益下降、農民增收幅度收窄等疊加帶來的一系列經濟發展和社會治理問題的約束。在相當長的一段時間內，土地細碎化、農戶兼業化、農業副業化和勞動力弱質化等對我國農業經營格局構成了重大挑戰[2]。在此背景下，如何破解土地資源約束，盤活存量農地資源，如何實現農民持續增收、農業長效發展和農村繁榮穩定等問題都是亟待解答的現實難題。與此相適應，中國農地制度發生了重要的政策性轉變：自20世紀80年代中期以來，適度規模經營一直被認為是我國農地制度進一步改革的突破口。2014年底，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱《意見》）指出，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路。至此，我國農地產權改革在“三塊地”改革試點的同時呈現出另一實踐面向：推進“三權分置”，鼓勵農地流轉，推進規模經營。
“中國的土地制度，是中國社會、經濟、政治的根源。中國的治亂，基于土地制度的興廢；國民生活的安危，也基于土地制度的整理與否”[3]。土地制度與基層治理的歷史性互動從未間斷，歷史上每一次土地分配及產權歸屬的重大變化，最終都會引致農村社會結構及組織管理制度的變遷[4]。傳統中國以農立國，小塊土地的分散生產方式影響了國家權威性資源積累的限度，國家權力的局限性為基層社會提供了自治空間，這正是小土地所有制下一家一戶的小農經濟決定的[5]。中華人民共和國成立后，土地改革確立了農民完全所有的產權制度，這一進程伴隨著國家權力向農村的滲透，中央政府徹底推翻了鄉村的舊秩序，獲得了巨大的組織動員能力，實現了“重建基層”的歷史任務[6]；在此后更長的時間內施行的是農地集體所有、集體經營，與此相適應的農村組織架構則是高度集權、政社合一的人民公社體制，農村的治理主體是上下貫通的政權組織；改革開放后，家庭聯產承包制的推行摧毀了人民公社的經濟基礎，村民自治得以生發，農村社區治理轉向“鄉政村治”模式。由此進一步推測：當前及今后一個時期，農地規模經營的加速所引致的資源涌動、主體進退、組織興衰和權威流變等對農村治理必然會產生廣泛而深刻的影響，為農村社會治理提出新的要求，而農村社會治理的轉型也是推進農地規模經營的重要條件。因此，如何在農地規模經營背景下實現農村治理的轉型是當前亟待研究的理論問題，也是急需回應的現實問題。
20世紀80年代至今，農地制度問題得到了持續的關注[7]，學界也已經注意到農地制度與農村治理密切相關[8]，其中產權與鄉村治理研究主要包括三種觀點：首先是產權特性決定治理結構，項繼權通過3個個案村的歷史研究認為集體產權形式的變化對村莊的治理結構有著重大的影響，但隨著工業化的發展，土地所有制對社區產權結構及治理結構的影響也隨之降低[9]，也有學者指出產權集中性和穩定性之間的不同組合形塑著村莊的權力結構和治理模式[10]；其次是產權發展引領治理轉型，不同的土地產權制度使我國鄉村社會的治理格局經歷了從鄉村自治、縱向官治到鄉政村治的變化，并開始邁向多元治理；最后是產權改革影響社會整合，張厚安、白鋼、俞可平等認為家庭承包責任制促進了基層民主的發展，整合了分散的鄉村[11]，也有學者認為分田到戶導致農民（村莊）“原子化”，削弱了村民自治的傳統經濟基礎和社會基礎[12]。此外，有學者引入“單位”的概念，認為產權單位與治理單位存在關聯，二者間的對稱性決定產權和治理的績效[13]。
將研究范圍收縮到農地規模經營與農村治理轉型，當前對農地規模經營的研究主要集中于對其必要性的論述，包括質疑論[14]和支持論[15]；對其效率的研究，包括生產績效提高[16]和規模報酬不變[17]等觀點，這折射出當前理論界對規模經營的目標和評價標準尚未達成共識[18]；不同的評價目標同時也會影響到規模經營的“適度”問題，國內學者主要通過分析不同地區的資源稟賦、經營環境、生產力水平等來衡量這一問題[19]。值得注意的是，“隨著農業規模經營實踐的展開，以及學者對此領域研究的不斷深入，農業規模經營不再僅被視為純粹的經濟學問題，其所具有的政治社會意蘊也愈受關注”，如“農業規模經營對農村階層結構、農村生產關系、村莊治理等方面的影響”[20]，隱藏在農業規模經營背后的治理意蘊被逐步發掘[21]。
上述成果極富啟發性，為我們理解農地規模經營與農村治理轉型提供了有益的參考，但是從總體上看，“雖然這些學者的研究與農村社區有一定關系，但仍缺少從整體視角探討農業規模經營與農村社區的關系”[22]。農地規模經營是研究熱點，農村社區治理也備受關注，但將二者置于綜合性框架下進行研究仍處于淺區。因而，對農地規模經營與農村治理轉型的研究尚存拓展的可能與追問的必要。本文的問題意識包括以下幾個相互銜接的方面：當前中國農地規模經營的實踐進展呈現出怎樣的圖景？農地規模經營與農村社會治理的關聯機制是什么？如何在特定農地制度和產權安排架構下實現農村治理的優化與轉型？這些問題也依次構成了本文的主要論述框架：描述農地規模經營的發生規模和分布規律，對其經營形式與主體進行甄別和總結；立基于農地規模經營的現實樣態，引入“資本—資源”的分析框架對其與農村治理的內在關聯進行系統而有層次的闡釋；最終回歸到建構一種內嵌于產權嬗變的農村治理模式，著重關切產權理論的治理面向，對農村治理體系和能力的優化進行嘗試性探討。
二、現實圖景：當前我國農地規模經營的實踐樣態考察
（一）農地規模經營的發生規模
據相關學者統計，截至2013年底，經營耕地10畝以下的農戶有2.26億戶，占家庭承包戶總數的85.96%以上；經營耕地在10畝以上的農戶已經占14.04%。到2014年，經營50畝以下的農戶仍占絕大多數（98.71%），經營耕地50—100畝的農戶有235.4萬戶，經營規模在100—200畝的農戶有75萬戶，經營規模在200畝以上的農戶有31萬戶[23]。
隨著農地流轉面積和比例的快速增長，農地規模經營也呈現出迅速增加的勢頭。截至2015年底，全國承包耕地經營權流轉面積達4.43億畝，占承包耕地總面積的33.3%，而上海、江蘇、北京等地的流轉比例已經超過了50%[24]。與此相適應，2016年“經營耕地面積50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶”[25]，共經營3.5億畝，戶均100畝[26]。農業部部長韓長賦在總結2016年工作時指出，當前農村土地承包經營權確權登記頒證面積超過8億畝，新型農業經營主體總量超過270萬個，多種形式適度規模經營面積占比超過30%[27]。
（二）農地規模經營的分布規律
土地流轉是規模經營的前置條件，2013年底，東部地區土地流轉率達到25.06%，中部地區為30.64%，西部地區為19.53%。土地流轉率最高的幾個省份分別是：上海65.81%、江蘇56.96%、北京48.79%、浙江45.32%[28]。2014年，有8個省市家庭承包耕地流轉比重超過35%（1）。根據我們對每個省農地流轉最新數據的搜集和測算（絕大部分為2015年后數據），當前東部地區11省的平均流轉率為39.86%，增幅較大、增速較快，高于全國1/3的平均水平，并且超過中部地區；中部地區8省的平均流轉率為36.73%，增幅平穩，也高于全國平均水平；西部地區11?。ú缓鞑兀┑钠骄鬓D率為22.59%，有小幅增長。目前土地流轉率超過50%的省份有5個，超過全國平均水平的有12個省份（2），處于平均水平之下的省份有16個。
基于實地踏勘、文獻調查和綜合測算，我們獲取了中國大陸21個省份的規模經營面積和比例數據，其中東部地區8個、中部地區5個、西部地區8個（具體數據見表2）。當前我國農地規模經營比例達到或超過40%的有5個（江蘇67%、上海55.7%、黑龍江46.6（3）、浙江41.8%、山東40%），超過20%小于40%的有6個（北京33.8%、天津33.3%、重慶33.2%、河北29.6%、湖南26.3%、湖北20.5%），小于20%的省份有10個（吉林19.4%、福建19.3%、四川17.5%、安徽15%、新疆13.5%、陜西13.1%、青海10.3%、廣西10.1%、甘肅8.8%、內蒙古3.2%（4））。分區域來看，東部地區8省的平均規模經營比例為40.06%，中部地區5省的平均規模經營比例為25.76%，西部地區8省的平均規模經營比例為13.71%。
（三）農地規模經營的經營主體
快速的土地流轉為規模經營提供了便利條件，也促進了大批農業規模經營主體的不斷涌現，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化。從耕地的整體經營格局來看，規模經營的顯著特征是從農戶單一主體向專業合作社與企業等多主體轉變[29]。農業規模經營主體的多元化往往伴隨著農業的專業化、資本的密集化和生產的效益化，但也存在著不同主體之間的利益博弈的激化。如何確保農業規模經營各方主體的利益得到合理劃分保障是當下諸家學人熱議的一個大課題，也是確保農地良性流轉、農地規模經營高效化的政治經濟保證。因此，審視農地規模經營的現狀不能忽視直接參與和影響這一實踐的具體組織或個人。
當前我國農地規模經營的主體，雖然叫法有所不同，但主要包括四大類：一是種養大戶或家庭農場；二是農民合作社或農業生產專業合作社；三是農業企業；四是其他主體。農戶在多元經營主體格局中雖然占據主導地位，但近年其經營面積與比例明顯下降：2010—2014年，農戶的耕地經營面積由12.15億畝下降到11.61億畝。相比之下，由專業合作社經營的耕地面積與比例均在快速上升，其中耕地面積從2010年的0.22億畝增加到2014年的0.88億畝，面積比例則從1.73%上升到6.62%。同一時期，由企業和其他主體經營的耕地面積也翻了一倍，面積從2010年的0.15億畝增加到2014年的0.32億畝，占比則從1.18%增加到了2.93%。由其他主體經營的耕地面積從0.2億畝增加到0.41億畝，占比從1.57%增加到3.09%（見表3）[30]。在一定程度上說，農戶經營比例的下降和專業合作社、企業等經營面積的增長恰恰說明農地規模經營的比例和面積在迅速擴大。
據統計，截至2012年底，經營土地面積100畝以上的專業大戶和家庭農場270多萬戶，農業合作社30多萬家，各類產業化經營組織超過30萬個。到2013年6月，流轉的土地中流入農戶的土地面積占流轉總面積的62%，流入合作社和企業的面積占近30%[31]。2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢[32]，與此同時，全國家庭農場超過87萬家，經營耕地面積達到1.76億畝，占全國承包耕地總面積的13.4%（5），依法登記的農民合作社達到129萬家，龍頭企業超過12萬家，各類農業社會化服務組織超過115萬個[33]。最新數據顯示，家庭農場、農民合作社、農業企業，全國已經有270多萬家[34]。從規模經營主體的區域特征來看，農戶經營耕地比例在我國東中西部呈現出梯度增加的特點，東部地區為88.02%，中部地區為89.33%，西部地區為91.87%，2011—2013年，企業和其他主體的發展趨勢與合作社相同，呈現出上升趨勢[35]。
（四）規模經營的主要形式
農地經營主體的多元同時意味著形式的多樣，根據主體維度，農地規模經營主要劃分為家庭農場（承包大戶）形式、農民專業合作組織（農業合作社等）形式、農業企業（龍頭企業）形式、農村集體經濟組織形式以及上述不同主體間的合作經營形式。換言之，從組織屬性來看，經營主體可以分為家庭經營類、合作社類、企業經營類和綜合類（見表4）；根據實踐操作模式，農地規模經營可分為土地流轉模式、土地托管模式、土地入股模式、企社共建模式、龍頭帶動模式[36]、土地信托模式以及聯耕聯種模式等；根據農戶土地承包經營權的放棄程度，農地規模經營可分為土地租賃型、農戶合作型和統一服務型[37]；據政府與市場的關系，農地規模經營可分為政府或集體組織主導型模式、市場主導型模式以及政府與市場互補型模式[38]。與此相類似，還有人將當前我國農業規模經營模式總結為“土地集中型”“契約型”和“市場激勵型”三種形式[39]，“土地集中型”和“服務集中型”的經營模式思路轉換也引起了越來越多研究者和決策者的重視。總之，從對農地規模經營的形式的諸多分類方法上看，我國農地規模經營的形式趨于多樣化，這也折射出當前各地對農地規模經營的多元探索和積極創新正在迅猛發展。
三、關聯機制：農地規模經營對農村社區治理的影響
農地規模經營正在不斷探索更多的實現形式，我國取得了一系列此領域的典型經驗，其背后也蘊含著基層的治理探索。與此同時，農地規模經營的發展引發了諸多實踐難題，甚至使農村社區治理陷入失調和紊亂。為了進一步分析農地規模經營對農村社區治理的影響，我們擬用“資本—資源”的分析框架對二者的內在關聯進行系統而有層次的闡釋。在這個分析框架的兩端，分別是布迪厄的資本體系理論和吉登斯的結構化理論。
布迪厄將“資本”分為政治資本、社會資本、經濟資本、文化資本以及象征資本。本文主要引入前三種資本并對這些學術概念進行在地化處理，“政治資本”主要是指政治權力和資源的特定形式[40]，我們將其具體化為治理鄉村社會的政治力量以及由此產生的政治管理機制、政府及基層組織管理職能、管理能力等；“經濟資本”是指直接的經濟資源[41]，我們將其引申為直接的經濟資源以及對其產生影響的生產要素、配置因子；“社會資本累積于個人或群體，是通過大家共同了解和認同的、多少有些制度化的某種持久性關系網絡的實際和潛在資源之占有總和”[42]。本文的“社會資本”概念包括村莊進出的主體關系網絡、村莊人際互動、村莊習俗的流變等方面。
與此相對應，借鑒吉登斯的結構化理論，我們將治理資源分為權威性治理資源和配置性治理資源，并在此劃分的基礎上結合處境化經驗拓展出規范性治理資源。按照吉登斯的劃分，權威性資源是指行動者所擁有的權威、社會資本等等，而配置性資源則是指各種物質實體性資源[43]。本文中，權威性治理資源主要指代的是以基層政治權力等強制性權威為主導的治理資源，與政治資本相對應（7）；配置性治理資源主要是在農村社區場域內釋放治理效能的各種物質性資源，包括人力、物力、財力等，與上述經濟資本相對應；規范性治理資源在本文中主要指社會風俗、默認規約、價值觀念等軟性約束，與社會資本相對應。
至此，我們基于農地規模經營的現實樣態，并經過對相關理論和概念的空間方位、歷史契機進行的在地化處理和處境化理解，運用“內部的視界”（the native’s point of view）建構了一個用于描述和解釋農地規模經營與農村社區治理之間關聯機制的分析框架（見圖3），需要說明的是，在經驗世界中，不同的資本可能對多種資源同時產生影響，本文提出的資本與資源的三種互動方式是為便于分析而設定的韋伯意義上的“理想型”，以下部分將分別展示農地規模經營中各種資本的變化如何影響農村的治理資源。
（一）政治資本變化對農村社區權威性治理資源的影響
農地規模經營過程中，政治資本變化對農村社區權威性治理資源的影響是顯而易見的。因為政治資本的變化是依托特定的治理結構和資源而進行的，因此我們可以通過對特定治理結構和資源的把握增進對這一影響的觀察和了解。我們試圖從政府、企業、農民治理的主體結構入手，把握這一影響的運行過程及實際形態。
1.官方主體：政績壓力與權力在場。
對于地方政府和農村自治組織來說，農地規模經營帶來的政治資本變化首先表現在治理鄉村的政治力量的增強，這種存在擴張空間的政治力量經由政績壓力的傳導，直接引致官方主體權威性資源的積累，因此農地規模經營在開展過程中具有鮮明的權力在場特征。在此背景下，農地規模經營為官方主體既帶來了機遇，也帶來了挑戰，具體表現在以下幾個方面：
首先是治理創新的契機。自農村土地流轉、農地規模經營等制度確立以來，我國各地進行了大量實踐探索，也形成了多種典型模式。如江蘇省蘇州的“合作農場”，無錫的“土地流轉信托”，北京平谷區的“產權式農業”，上海松江的“現代家庭農場”，四川崇州的“農業共營制”，黑龍江克山的“綜合經營合作制”，河南商水、山東省供銷社實施的土地托管半托管制，湖北沙洋的“按戶連片耕種”以及安徽宿州的“農業產業聯合體”等等，這些都是適度規模經營的有效實現形式。地方政府和基層自治組織在推進農地規模經營的同時也實現了多元主體的協同治理和互利共贏。
其次是治理便利化取向。多樣化的治理經驗只是故事的一個方面，在推進農地規模經營的實踐中同時存在地方政府的“便于管理”的治理邏輯。正如有學者指出的，相對于國家自主性的地方自主性或基層自主性既有可能成為體制活力的源泉，同時也可能蛻化為地方或基層政府的自利性，形成一種對民眾意愿或中央政策的抵制效應[44]?；谏虾＝紖^的實地調研表明，隨著本地人在農業領域的退出，都市郊區出現了職業化小農，外來的“農民農”在帶來諸多利處的同時也導入了土地經營秩序失控、地方政府管理困境以及本地人怕外地人的“土客倒置”等“治理外部性”，在這種情況下，地方政府采取了“驅逐小生產者”“發展農業組織化經營”的治理策略[45]。無獨有偶，皖南河鎮的經驗調研表明，由于新形勢下農業項目下鄉的增加和中間層的弱化，縣鄉政府面對小農農業的治理困境日益加劇。規模農業發展使縣鄉政府在農業治理中便于農業項目實施、打造亮點和管理控制。兩者共同構成了縣鄉政府地方治理便利化邏輯的核心機制。基于此，縣鄉政府采取了一系列向規模農業傾斜的農業治理策略，從而形成了對小農農業的排斥。最終造成了侵害農戶利益、削弱社區共同體和增加農民對政府的不滿等不良后果[46]。
再次是尋租設租風險。基層政府在土地經營權流轉中“一肩挑兩頭”，成為土地經營權流轉中的權力中心，土地流轉價格、發包給誰、發包后的土地用途、土地升值后的利益分配都是由政府主導，形成不亞于城市國有土地出讓中的政府權力。事實上，地方政府或基層政府在農地流轉和規模經營中的強勢推動已經為學界充分關注[47]，“制度模糊”背景下開展的農地規模經營涉及到大量的利益切分問題，多元利益主體之間存在較大的利益競博沖動，由于政府在其中起著至關重要的調節作用，村集體具有一定的自主權，承租人往往具有資本優勢，幾項因素疊加，很容易導致尋租腐敗和設租行為。有學者以中部M縣作為分析案例的研究指出，地權分割與基層治理能力弱化為灰色土地市場提供了制度空間，為地利分配秩序固化創造了行為空間，地方性“謀地精英”興起，基層治理演變出“共謀機制”的扭曲關系[48]。在一定程度上說，近年來學界提出的“分利秩序”也涵攝了農地規模經營中地方政府的行為失范。
2.企業主體：資本下鄉與利益競逐。
近年來，工商資本下鄉大規模發生，其中有相當部分的資本進入了土地整理、流轉和規模經營領域。這一現象引起了學界、政界的高度關注和爭議，研究成果也比較豐富。如果從政治資本和權威性治理資源的角度來審視，企業主體進入到農村場域和農地規模經營實踐當中，農村的政治資本有所增加，但權威性治理資源卻呈現出表面上的積累和實質上的下降，我們發現這種多向度的作用往往是企業—政府共同在場、企業—農戶持續互動的結果，其現實表征包括以下幾個方面：
首先是資本與權力結盟對村莊的再造。這既包括對傳統農業的改造，也包括對村莊治理結構的構造。幾年前，我們就關注到湖南省長沙縣的一家現代農莊，長沙縣2008年在全國首次提出“現代農莊”的概念，其中S農莊是湖南乃至全國聞名的規模土地流轉和現代農業建設的典型，是全省乃至全國流轉土地規模最大的項目之一，其規模經營面積為3.6萬畝，可流轉耕地為1.2萬畝，投資總額在15億元以上。S農莊的實際負責人是當地走出去的大地產商，由于看好農業的發展前景，回鄉投資建設現代農莊。通過農莊規劃實地訪談，我們得知該負責人的設想是依托農業種植發展農產品深加工，逐步發展集住宅建設、生態商貿和休閑旅游為一體的現代農莊。盡管S農莊目前的發展并不完全與規劃一致，甚至陷入了資金等方面的困境，但也應該注意到，以S農莊為代表的規模經營案例折射出企業或資本在追求效益的同時，也懷揣著改造農業、造福農村的樸素夢想（9）。
另一方面，對重慶、湖北等地的調查研究則表明資本與權力的結合使農村治理主體格局發生了重要變化，資本下鄉后大力推動“農民上樓”和“土地流轉”，構造了新的村莊治理結構：村莊日益依附于公司，公司替代村莊成了基層治理的社會基礎。村莊的公司化主要表現為村內土地主要由公司經營，村級組織變成了公司的下屬機構，地方政府依托于公司建立項目申請和實施的平臺。由此帶來的影響是農民與企業、村莊的關系非常疏遠，各種惠農資金和各類項目直接向公司集聚。地方政府和工商企業合作完成了對村莊的“經營”，這些村莊成了地方政府推動新農村建設和發展現代農業的“實驗場”，成為裝載政府各類項目的“集裝箱”[49]。村莊的“再造”使鄉村治理的社會基礎由村莊—農民變為公司—資本，這為農村的治理資源帶來了較大的沖擊：公司替代村莊成為一個橫亙于國家與農民之間的實體，農民的國家觀念也發生了一定扭曲，基層政權的合法性受到部分影響。
其次是企業逐利對農戶利益的損害。保證農民的正當利益和集體的經濟利益是土地流轉和規模經營過程中必須嚴守的一條底線。農地規模經營政策的施行，稍有不慎就會損害農民的利益。首先，大企業可能會對地方政府的政策造成潛移默化的影響，因而地方政府的某些政策可能有損害農民利益的傾向。其次，農民在和資本博弈時，多數情況下都處于被動地位。部分農民處于利益考量或對土地的情感，在土地流轉中出價過高，地方政府對此往往采取較為簡單粗暴的行政手段，干群關系趨于緊張。再次，農業經營的周期長、風險高，加之工商資本的逐利天性，其履約能力往往無法保證，況且在有些地方，土地流轉合同中對村民的義務要求更加剛性和實在，權利部分的約定則有許多虛化的成分[50]。以上情況的出現可能會損害基層政府和社區組織的公信力，弱化政治信任甚至出現“塔西佗陷阱”，更嚴重的后果則是觸及農村社會穩定的問題。
3.農民主體：雙重面向與流守選擇。
多項研究表明，對于沒有參與農地流轉或參與程度不高的農民而言，工商資本可能削弱家庭農場，摧毀小規模農戶，具有“擠出效應”[51]；對于將土地流轉給工商資本的農民而言，后續發展、社會保障等問題都會影響農民的切身利益和社會穩定[52]。此外，地方政府對大資本農業的選擇性傾斜也會導致農業治理的“去社區化”與“去小農化”[53]。與此同時，我們應該注意到農民的行為并非遵從單一的服從模式，現實中農戶通過多種形式對企業的反制及其引起的基層治理問題。
農民的反制對基層治理的影響。有學者經過在皖南平鎮的實地調研后發現，收割機收完種糧大戶的糧食后，需要雇用當地農民把糧食一袋袋地裝好運走，此過程中糧食很容易被別人“搬走”，有的老人也以“拾稻穗”的名義從稻田里割稻子，有的農民還“偷油”偷水泵等。這些行為是伴隨著土地的集中流轉而出現的。同時，種糧大戶與小農之間存在“公共地”的地權沖突[54]。此外，我們在調研中發現，部分農戶在與企業簽訂土地流轉協議后會出現“不認賬”的現象，農地流轉中普遍存在的關系型合約、口頭合約以及合約的不完全，極易誘發事后機會主義行為，并由此產生糾紛[55]?，F階段農地規模經營的補貼機制尚不規范，如何在承包主體和經營權主體之間取得補貼平衡仍然是各家爭議所在，新型經營主體套取農業補貼的現象也在逐漸凸顯。諸如此類現象還有很多，這些客觀現實都可能成為基層社會潛在的矛盾導火索，加劇了企業與農民的利益糾紛，也加重了基層組織的治理任務，更有甚者會增加政府的維穩壓力。
從權威性治理資源的角度看，農戶在農地規模經營后選擇留在農村還是流出農村都會對基層民主帶來顯著的影響。
農民的流守對基層民主的影響。土地規模化往往伴隨著外來資本進駐村莊，鄉村人口大量外出，基層民主會不會淪為“少數人的民主”，這應該是值得我們注意的。農地流轉和規模經營涉及不同性質的多元主體，土地流轉之后，大量村莊勞動力和鄉村精英的流出會導致村莊治理的主體大量消解，留守在家的“385199”部隊往往因為繁重的家庭瑣事、健康狀況、年幼無知等原因，無法在基層民主建設中充當中流砥柱的角色。而在規模經營中進入村莊的外來公司，會作為一個重要的“隱性主體”對村莊治理的內容和目標有非常大的影響[56]。此外，農地規模經營帶來的巨大經濟誘惑力、流轉過程中的尚未規范的空間都會讓地方政府面臨外來資本的諸多經濟誘惑，這種尋租的潛在風險也對基層民主形成了一種最重要的“潛在阻力”。因此，外來資本和村莊內部農民之間、基層政府和自治組織與農戶之間、村莊內部不同階層人民之間并沒有構成一種均衡的關系，懸殊的主體地位無助于基層民主的正常發展。
另一方面，選擇留村農戶的民主意識或能力則會在與其他主體的互動中得到激發。首先，農地規模經營如何具體操作、農地具體如何流轉、收益是否科學透明，這些問題都對農村社區的民主化程度提出了新要求；其次，伴隨著農地規模經營的往往是農村公共資源和集體經濟規?；?，這為村民自治提供了內容和前提條件，也激發了村民參與自治的熱情。從另一個層面分析，農地產權改革使農民對社區公共服務產生了新的需求，包括土地流轉服務需求、社會保障需求、維權渠道需求等。除此以外，隨著農地產權改革的推行，農民對于民主的渴望、對于捍衛自身利益的訴求都在強化群眾的民主意識、主體意識，他們越來越希望來治理村莊的是值得自己信賴的人、可以代表自己心聲的人。因此，傳統的政府下派式的村干部選拔方式退出歷史舞臺成為時代的必然，“新鄉賢”文化應運而生，鄉村精英開始出來領導廣大鄉村。
（二）社會資本嬗變對農村社區規范性治理資源的重塑
1.結構性社會資本銳減。
根據克里希娜和阿普霍夫的研究，社會資本可以劃分為結構性社會資本與認知性社會資本（10）。在農地規模經營過程中，由于社會資本的嬗變，村莊內的規范性治理資源受到影響：首當其沖的是傳統的民約秩序被打破，一種介乎“黑”與“紅”之間的灰色地帶在逐漸蔓延。農地產權改革的浪潮會裹挾各色資本力量進入農村，突破了農村關系網絡的封閉性，他們依據自己的經濟優勢或社會人脈占有大量集體資源，資本主導鄉村資源的格局破壞了農村社會的傳統秩序。其次，規模經營的發展弱化了互助合作的慣習。土地一經流轉，農民和土地的人身依附關系更加淡化，新生代農民工由于長時間處于城市生活之中，對于農村的歸屬感減弱，疏離了原有的村莊人情社會。由于這些農戶不再直接從事農業生產，農戶之間在農業生產過程中互助合作機會的減少甚至完全消失導致其社會資本銳減，而農戶外出就業又會加劇他們之間的進一步分化，結果村民與村民之間的原子化傾向會進一步加劇，村莊共同體會趨于瓦解[57]。再次，規模經營的推進減少了社會關聯和一致行動的穩定性。新變的村莊治理格局更多依靠經濟利益聯結人際關系，社會信任感大幅下降，社會凝聚力隨之下降。作為社區記憶人格化體現者的老人也日漸邊緣化，社區記憶因此發生了前所未有的斷裂。社區記憶的斷裂不僅造成了傳統社會關聯鏈條的斷裂，而且使過去以之為基礎的社會一致行動不再可能。某些依賴于傳統社會關聯來建立起村莊秩序的地方，在這種情況下就會容易導致嚴重的社會失序[58]。
2.認知性社會資本稀釋。
與結構性社會資本銳減相伴的是認知性社會資本被稀釋。我國的農地經營經過了合作社式的集體經營模式、家庭聯產承包責任制的經營方式，再到農地產權改革后出現的規模經營形態。合作社背景下的農地經營模式中，由于是集體經營，村民集體意識較強，對集體事務甚為關心，對村莊內年長的有資歷的長輩還是較為推崇。家庭聯產承包責任制推行以后，包產到戶的經營方式一方面激發了村民們的生產積極性，另一方面也促成了社區的原子化，村民間的生產生活關系遠不如以前密切，村民甚至覺得做好自己的農活就好，村委會選舉等政治活動愈加不被關注，個人主義在悄然生長，原有的“長老統治”也在被村莊內的冷漠和隔膜所逐步摧毀。農村空心化、鄉賢流失以及市場因子的滲透等問題也有可能會進一步助長鄉村的個人主義、冷漠主義、功利主義。
還需要注意的是，新一輪農地產權改革重新形塑了農村的生產生活結構，倒逼出社會組織的生長，社會管理體制演變遵循著“由政府單維度的管理到政府社會市場共治”的重要趨勢。充分發展社會組織的作用，有利于潤滑農地產權改革過程中產生的農民—政府或農民—企業之間的利益矛盾，增加基層治理體系的靈活度，有利于為農地產權改革的推行增加可行方案。其中比較有代表性的有，部分龍頭企業與當地農民共創新型合作社，有關此舉的利弊權衡問題，學術界各執一端。部分學者以為，龍頭企業與農戶之間本質上是一種對立的買賣關系，存在著內在的根本利益沖突，允許公司參股合作社，實際上是為公司借合作社之名剝削農民開了綠燈。也有研究指出，中國農民合作社的創立是對現實條件的一種實用主義回應，有其合理性[59]。但可以肯定的是，農村內生出的社會組織是在新的產權關系形態下社會資本生產性的具體表征，其發展和演變必然會對農村社會資本的培育和積累產生新的作用。
（三）經濟資本流動對農村社區配置性治理資源的作用
1.農戶生產兼業化，村級組織治理資源有所增加。
農村土地實現規模經營后，伴隨著經濟資本的流動，農村的配置性治理資源也發生了明顯的變化。從農戶的角度看，小規模的耕作方式使得農村糧食沒有一個統合的規?；瘓龅?，銷售路徑也較為分散，缺乏一定的組織性，因此很難把握市場的動態，農民個體戶在瞬息萬變的市場面前處于絕對的被動弱勢地位。農地規模經營后，原來依附于土地的農民可以在保留一定土地收益的基礎上“洗腳上岸”，選擇其他行業掙取收入。從村集體的角度看，在農地規模經營過程中，公司規模經營農地主要通過“反租倒包”的形式來實現，作為發揮中介作用的村級組織一般會收取一定額度的服務費或管理費，這將增加社區治理的配置性資源，增強村莊治理的經濟能力[60]。
2.農業經營專業化，經營主體對抗風險能力加強。
更明顯的影響對象是新型農業經營主體。首先是市場信息獲得能力增加。農地經營規模以后，村莊內部形成少數新型農業經營主體，他們和政府、市場之間可以產生更多的信息交互行為，憑借著自身擁有的一定量的農業生產，也可以在市場風險面前掌握一定的主動權。但是這種抗風險能力的增強也是相對的，它更加倚重于掌握村莊全部或絕大數土地的少數承包主體的個人能力、政府對于承包主體的政策扶持程度、政府構建市場信息交互平臺的完善程度等；另一方面，農地規模經營不僅表征為土地空間格局上的經營方式重塑，更是深層次上的農村乃至社會資源的重新優化配置。新型經營主體比以往的大多數僅僅依靠勤勉、以農業為兼業的農民更加注重經營的科學化，注重土地的實際效益，這就使最為先進的技術、機械投入農業生產成為可能。
簡言之，農地規模經營對農村社區治理的影響是全方位的，農地規模經營所牽動的政治資本、經濟資本和社會資本的變化對農村治理所依托的權威性資源、配置性資源和規范性資源產生了復雜的作用。這種影響的具體發生則是與農民的流動和需求的變化、農村社區政治生態與社會結構的變動以及社會秩序的多變性等同步進行的。在此過程中，農村治理也在因應著由地權制度和經營方式的變化所帶來的新機遇或新挑戰。
四、治理回應：農地規模經營背景下的農村治理優化
農地制度無論是在縱向的歷史演進中還是在橫向的各個改革領域中都具備基礎性，這種基礎性的制度變遷和改革實踐鑲嵌于農村社會之中，因此農村社會的治理無法繞過農地制度的現實狀態，只有遵循于制度變遷規律和產權安排要求的農村治理才能夠減少阻力和羈絆，達致完善和創新。上文的分析盡管暗含著農地規模經營與農村治理轉型的互動特點，但更主要的是一種單一向度的呈現，即前者對后者的影響。事實上，現實的復雜要遠遠超越分析框架的規整，二者之間在實踐中具有鮮明的“互為主客體性”特點。只有遵循于制度變遷規律和產權安排要求的農村治理才能夠減少阻力和羈絆，達致完善和創新。因此，在接下來的治理探索中應繼續以農地規模經營發展態勢為基準，樹立科學的治理理念，并著重從治理體系、治理能力和治理機制等方面全方位提升農村治理現代化的程度。
（一）總體理念引領下的農村治理改革架構
三農問題繁難復雜、牽涉廣泛，農地規模經營與農業強、農村美和農民富聯系緊密，在整個農地制度改革創新中居于重要位置。與此相適應的農村治理改革應以科學的理念為引領，包括在農村治理體系完善中樹立系統理念，在農村治理能力提升中強化效能理念，在農村治理機制建構中遵循轉型理念。在此三大理念的引領下，農村治理改革的總體架構以治理體系為基礎、以治理能力為追求、以治理機制為支撐，從而逐步實現農地制度與基層治理之間的良性互動。
1.系統理念與治理體系完善。
從宏觀角度審視，新時期的農業供給側結構性改革已經做出了整體部署，“四化同步”發展戰略正在迅速推進，全面實現小康社會的目標期限即將到來。在此過程中，農地規模經營與土地確權、土地流轉、“三塊地”改革及農村集體產權改革等共同構成了農業農村改革的重要抓手，也是補齊當前四化同步中農業現代化短板的重要途徑。農地規模經營本身也在農地制度改革各項內容之間起著關鍵性的銜接作用。因此，我們必須將農地規模經營置于城鄉一體發展、全面小康社會和實現四化同步等大戰略大格局中，置于農地制度各項改革的銜接關系中，以系統理念推進與此相適應的農村治理體系。在完善治理體系方面，應緊扣農村土地的產權變遷、產權約束和現實要求，從治理資源、結構、主體、目標和內容等方面形成政策思路，進而為治理能力的提升奠定基礎。
2.效能理念與治理能力提升。
以上是在農地規模經營背景下，對適應于土地產權現狀的農村治理體系的初步設想，在此基礎上應著力提升農村治理能力。鑒于目前存在不同程度的治理失序和治理低效，農村治理能力的提升應牢固樹立效能理念，以此保障農村治理的高效和有序，保障農業生產提質增效、經營主體合作共營、治理主體協同共治以及農村社會和諧穩定。具體而言，在提升治理能力方面，主要應立基于濡化能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納與整合能力[61]，以此與治理體系的改革和完善形成合力，共同應對新型農地產權安排、農業經營模式和資源流動現狀。
3.轉型理念與治理機制建構。
治理體系是結構性考量，治理能力是功能性側面，治理機制則以體制為基礎，是銜接和支撐治理體系與治理能力的關鍵部分，在農村治理體系和治理能力現代化的總體要求下，應以轉型理念為指引，實現治理手段的時代化、治理方式的科學化、治理過程的程序化和治理運行的合作化，最終服務于治理效果的有效性[62]。在具體的改革操作中，應從協商機制和制度體系等方面入手。
（二）農地產權安排約束下的治理體系完善
當前，農村社區治理遠未達到與農地規模經營等經濟社會變遷完全適應的理想狀態。在接下來的治理探索中應將視野拓展到整個土地確權、三權分置、土地流轉和規模經營共同構成的實踐鏈條和地權特性，抓住“產權—治理”這一主線，從農村社區治理的資源、結構、主體、目標和內容等方面進一步推動完善。
1.以產權約束和資源流動為契機，優化社區治理資源。
（1）產權約束下的集體經濟發展和治理資源積累。
治理資源是治理行動的物質支撐，在治理體系中居于核心地位。賦稅制度和產權制度是解開基層治理困局的兩把鑰匙，賦稅制度方面，自2003年農村稅費改革全面推行以來，基層政府逐漸從“汲取型”政權轉變為“懸浮型”政權，在這個轉變過程中基層政府的行為模式也發生了改變，與農民的關系更為松散[63]。作為基層自治組織的村民委員會尚未擺脫根深蒂固的隸屬關系和無限延伸的行政責任，由賦稅制度轉變引發的縣鄉政府財政資源變化會直接作用于農村社區，也會直接影響其治理資源的豐度。產權制度方面，由于社會主義國家內在的公有制經濟規定性，我國農村土地的所有權屬于集體，這種產權約束在一定程度上限制了農民的市場行為，但同時也為各級各類集體經濟組織和農村自治組織積累治理資源提供了制度保證。2010年，全國高水平集體經濟數量已達10000個左右，如浙江余杭區小古城村，2014年村集體經濟可分配收入486萬元（11）。
集體經濟的發展壯大是豐富農村治理資源的重要途徑，由于農村土地實行集體所有制，加之發展集體經濟的組織基礎、工業化發展提供的物質基礎、農村改革和發展培育的現代農民以及發展集體經濟的強烈愿望，使得農村發展集體經濟具備了現實可能性[64]。但集體經濟發展也面臨著政策支持缺乏、組織建設乏力、集體觀念弱化等困境。由于集體所有制的土地產權約束，尤其是統分結合的雙層經營體制使集體經濟的發展與農村社區治理密切相關，其背后的邏輯則是集體經濟的壯大有助于治理資源的豐富，從而能夠促進農業發展水平、農村基礎設施建設水平與農民生活水平。在當前形勢下，繼續發展集體經濟、優化治理資源，應充分借鑒溫州市“三分三改”的集體產權改革經驗，從四個方面入手：一是因地制宜，結合各地不同的資源稟賦、地緣區位、產業結構和政策支持情況確立清晰的發展規劃和科學的發展思路；二是加強激勵，制定發展集體經濟的目標管理責任，實行村干部結構工資制度，加大對農村集體資產的監管，健全對集體資產經營管理的責任追究等；三是協同發展，統一思想認識，加強對發展集體經濟的緊迫感和責任感。使村級集體經濟與農村整體性經濟社會發展相協調，使集體經濟發展與體制機制創新相結合，使集體經濟與私營經濟協同發展。唯此才能保持農村集體經濟在社會主義市場經濟中的地位、發揮農村集體經濟在提高農民組織化程度上的作用，并最終通過治理資源的不斷積累和有效利用使農村社區治理更加完善。
（2）資源流動中的集體經濟收益和治理資源優化。
通過發展農村集體經濟積累治理資源是在當前農地產權約束下的現實選擇之一。但由于各地發展的不平衡，我國也存在諸多集體經濟“空殼村”，面臨治理資源貧瘠的客觀現實，農地制度的變革再一次釋放了發展活力和改革紅利。從2014年《意見》的出臺到2015年中共十八屆五中全會，農村土地三權分置逐步從設想變為現實，作為一項針對既有農地制度困境和矛盾的重大農村改革創新，三權分置的進步意義在于促使土地流轉和抵押融資從“封閉性”走向“開放性”，促使農村土地從“分散碎片化”走向“連片規?；?，促使經營主體從“傳統單一化”走向“新型多元化”。
三權分置改革強調落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，其中承包權和經營權的分離打破了原有承包經營權只能流轉給本集體經濟組織內部成員的限制。因此，經營權的放活意味著多元主體進入農業經營領域，其中既包括種養大戶、家庭農場、專業合作社等農村內部的經營主體，也包括農業公司、工商資本等外部主體。根據我們的調研，當前大部分農村外部主體參與經營的土地面積都大于《意見》中提出的“當地戶均承包土地面積的10—15倍”的規模，其中一部分更是涉及到整村土地流轉。在此過程中，農業公司或工商資本往往傾向于和村委會或村集體經濟組織簽訂相關合同（12），后者作為農村土地所有權的主體和產權流轉的中介也能夠以管理費等形式獲取一定比例的土地流轉租金，那么這部分資金也就成為了農村社區治理資源的重要組成部分之一。
需要注意的是，通過資源流動的方式獲取的治理資源存在一定的風險，這是因為部分新型經營主體的農業經營能力和風險抵御能力較低。就此而言，基層政府和村級組織在土地經營權流轉中首先應進行規模限制，以當地戶均承包土地面積的10—15倍作為參考基準；其次，在土地經營權流轉中要進行期限監管，結合抵押要求、《物權法》規定和長期收益原則，以3—5年為下限，以承包經營權存續期為上限；最后是引導工商資本結合實際情況確定合理的流轉價格，加強對流轉雙方履行權利義務情況的監管，經營權人提供風險保障金，作為投資失敗后的土地使用費和對承包人損失的賠償。只有建立起科學有效的土地流轉制度體系，才能切實規避風險、破除障礙，為實現農村社區治理資源的持續性和穩定性提供保障。
2.以產權結構和產權細分為依托，調整社區治理結構。
（1）農地產權結構形塑社區治理結構。
社區治理資源依附于特定治理結構才能發揮作用，而社區治理結構同樣受到農地產權變革的影響，尤其是近年推行的三權分置改革。習近平總書記指出，改革開放以前，農村集體土地是所有權和經營權合一；家庭聯產承包制實現了土地所有權和承包經營權的分離；現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局[65]。正如前文所述，不同的產權歸屬和土地分配影響了農村社區的治理形態（13），不同的產權結構也形塑了不同的農村社區治理結構，進入到新的改革時期，三權分置的實施，土地流轉和規模經營的推開必將成為農村社區治理新的促變因素。
從組織和利益層面分析，土地制度的變遷要求有新型的村級組織去實現和分配土地非農化帶來的經濟利益。土地產權束在農民和村集體之間分布的變化顯著地改變了農民和村級組織之間原有的關系，再將國家在農地產權改革中的重要作用納入分析，農地產權結構形塑社區治理結構的基本邏輯是：國家（政府）如何在農村實現有效統治是塑造農村組織結構的決定因素；土地產權安排決定的各方成本—收益格局是做出選擇的客觀約束條件；在農民、村級組織（農村干部）和地方政府之間展開的博弈過程決定了各地農村組織結構在實現形態上的多樣性[66]。
（2）農地產權細分背景下的治理調試。
具體來看，三權分置的政策初衷即是通過產權細分形成“集體所有、農戶承包、多元經營”的格局，農地流轉和規模經營也受到國家政策層面的大力支持，由此帶來的治理意義即是形成開放性、包容性的多元治理結構。首先，針對產權的細分所帶來的農村人口流動、新型主體進入，農村社區治理的主體結構應更加多元，人口流動會造成村民與村莊的疏離，需要提升社區的組織化程度，以此提高治理效率，擴大覆蓋范圍。新型農業經營主體的進入要求開放的農村社區治理體系，需要通過協商等方式充分吸納不同利益主體的意見，協調不同利益主體的訴求，以此達成治理共識，凝聚治理力量。其次，針對產權細分所帶來的市場化和民主化因子，農村社區治理的目標結構應該有所側重，即強調自我管理、推進民主治理。市場化進程使農村社區和社區居民日趨個體化，其需求更具多元性，這就要求農村社區向自我管理的職能回歸，逐漸將經濟職能和行政責任從自治組織中剝離[67]，通過設置更合理的治理目標來回應不同主體的服務需求。市場化與民主化往往相伴相生，受到市場化進程中平等精神和契約精神的影響，無論是社區居民還是外來人員，其民主化的愿望必定越來越強烈，在此背景下，在治理目標結構中更應該向民主治理傾斜，以此拓寬參與渠道，實現社區善治。最后，針對產權細分多帶來的新的治理需求，農村社區治理的內容結構應該更加明確，即提供更廣泛、更高效的農村公共服務。簡言之，土地產權的變革必然帶來利益關系的變革，利益關系的變革會引致農村社會的變革，因此就需要與之相適應的社區治理結構。當然，以上內容只是提綱挈領式的框架性分析，下文將就社區治理結構中的主體、目標和內容進行更全面的闡釋。
3.以產權強度和產權流轉為基礎，定位社區治理主體。
（1）農地產權強度所連接的社區治理主體。
產權強度決定著產權實施，根據阿爾欽等人的研究，產權強度由實施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府、非正規的社會行動以及通行的倫理與道德規范[68]。因此可將產權強度理解為政府代理下的國家賦權、產權主體行為能力與社會規范的函數[69]。從國家賦權的角度看，當前我國農村土地屬于集體所有，此規定直接牽扯出以下幾個影響農村社區治理的主體，一是國家職能的行使者—政府；二是所有權的承受者—集體經濟組織或自治組織；三是集體所有權的人格化主體—村干部。從產權主體行為上看，所有權主體上文已經交代，承包權主體的行為即農戶的行為，農戶這一主體是由集體成員權所界分的，具有一定的封閉性。與此不同的是，經營權主體既可以是集體經濟組織成員，也可以是工商企業等農村社區外部的主體；從社會規范的角度來看，已經突破的生存理性并日趨經濟理性的鄉村精英往往是既有社會規范的引領者和新型社會規范的改造者。由此可見，農地產權強度不僅是分析產權本身的重要概念，也可以此為基礎對社區治理主體產生更全面的界定。
（2）農地產權流轉所衍生的社區治理主體。
由于農地產權是一權利束，其流轉在規范意義上應包含所有權、承包權和經營權的流轉，但現實中的政策指向是落實所有權和穩定承包權，因此二者的流轉極少發生，即使發生農戶承包權的退出和流轉行為，也并不會對社區治理主體產生影響?？梢?，在衍生新型治理主體方面能夠發揮影響的一般僅指經營權的流轉。農地三權分置的積極效應之一即體現在促進農業經營主體的培育和增收（14）。據統計，目前全國平均規模200畝的家庭農場有87.7萬家，農民合作社153萬家，產業化經營組織35.6萬家，各種類型的社會化服務組織115萬家[70]。這些由于土地流轉和規模經營而產生的新型組織同時也構成了農村社區治理的積極參與者。首先，農村社區既是生活共同體也是生產共同體，生產和生活在地域上的交疊使上述經營主體必然會對農村社區治理產生多個面向的影響。另外，我國各地存在著資源稟賦和發展水平等方面的差異，這種差異也催生了農地流轉后的新型經營主體的多元樣態，對農村社區治理主體的定位應充分考慮到上述各個方面的因素。
4.以配置效率和稟賦效應為重心，完善社區治理內容。
隨著時間的推移，家庭承包制的制度績效逐步釋放殆盡，實踐中又面臨著土地分散碎片化、農業比較收益低、農戶兼業化和農業勞動力素質不高等問題，這正是新一輪農地產權改革的實踐要旨。改革歸根結底是要解決資源的配置效率問題，從這個角度出發，農村社區治理內容的重要組成部分之一即是通過土地資源整合和地權糾紛化解來提升土地資源的有效利用與合理配置。
（1）以提升農地配置效率為重心的社區治理內容。
首先是土地資源的整合。產權改革的后果之一是推動了農村社區組織從生產經營的直接組織者轉變為服務提供者，面對農地分散、效率低下的困境，農村社區需要通過多種方式進行土地資源整合。如湖北沙洋縣抓住新一輪農村土地確權登記頒證機遇，以村民小組內農戶之間流轉經營權、調整承包地塊等方式，整縣推進“按戶連片耕種”，使近九成農戶耕種的土地連片且“不插花”，讓農民種田不用東奔西跑，對解決農村土地“分散化”等問題和發展多種形式適度規模經營做出了探索（15）。“沙洋模式”既公平調整了農民的土地承包經營權，連片后易規模流轉，又提高了單個農戶分散經營土地的利用效率，讓土地創造更大的價值。按戶連片耕種有效解決了農村勞動力不足、分散耕種成本過高等問題，也為規模經營打下了基礎。湖北沙洋的做法是政府和村組織提倡策劃、農戶等承包經營主體參與實施。實踐中的另一種方式是通過組織創新來實現土地資源整合，如前文介紹的江蘇無錫土地流轉信托項目就是通過組織引入和創設推進土地資源的規?；?、集約化和資本化運營。無錫桃園村土地流轉信托項目的運作程序包括土地承包經營權確權、發放土地股份合作社股權證、對土地股份專業合作社進行工商注冊登記以及通過信托公司轉租給農業專業合作社等。在此過程中，農村社區的治理內容是在引入土地信托機制和金融工程技術的基礎上創設土地合作社和專業合作社等新型組織，以此為載體推進土地資源的有效整合。
其次是地權糾紛的化解。根據于建嶸的研究，土地問題已經替代稅費沖突而成為農村維權的焦點[71]，地權糾紛已經上升為農村社會失序的主要根源并一直持續。當前的現實是農地權屬關系存在很多既有矛盾，正在開展的承包經營權確權登記頒證也可能引發新的矛盾，歷史遺留問題和改革激發的問題交織在一起非常不利于土地資源配置效率的提升，甚至會造成較大的資源損耗和治理環境惡化。已有的經濟學分析認為，市場交易本質上是不同主體間的產權交易，清晰的產權是降低交易成本的基礎，地權糾紛在很大程度上應歸因于產權的不明確，也無疑會抬升交易成本。社會學的研究則認為象征地權、模糊地權、關系產權、復合產權以及土地使用規則的不確定性是誘發地權糾紛的重要原因[72]。以上分析對于理解地權糾紛具有重要的啟發意義，但在問題的解決上還應回歸到社區治理層面，我們認為解決問題應從糾紛化解機制的完善和農民的土地認知入手。就前者而言，社區應積極與其他相關主體和機構協同，對承包地確權、征收、收回和經營權流轉等環節出現的糾紛采取針對措施，以實踐經驗為基礎完善司法裁決、行政裁決和糾紛調解，并及時進行跟蹤評價、總結分析和決策轉化，逐步總結利益沖突發生的深層次原因并推動解決；就后者而言，因歷史糾纏、現實約束和特定心理產生的祖業權、生存權和土地占有的平均主義訴求是農民土地認知的重要內容[73]。由此觀之，農村社區的治理內容分別是進一步加強農民群眾對法治和協商的認同，提供基本生活保障和落實惠農政策，合理引導鄉村社會的規范，尤其是農民對公平的合理認知（16）。如果能夠逐步形成理性的認知，那么在認知權利基礎上的談判、交易不僅可以解決糾紛，在一定條件下，還可產生不同于法定權利結構的新的權利結構，從而具有制度變遷的涵義[74]。
（2）以降低農地資源稟賦為重心的社區治理內容。
與農民認知相關的另一重要因素是土地產權流轉過程中的稟賦效應。稟賦效應生發于人格和財產的緊密連接，即某物品一旦成為個體擁有的一部分，人們傾向給予它更高的價值評價[75]，一旦損失這一物品，相較于等量收益所產生的心理感受，人們計較損失的心理感受更為強烈[76]。因此，在農地流轉等產權交易中，稟賦效應會使人的意愿賣價高于意愿買價，從而抑制交易[77]。稟賦效應的提出對于財產的主觀價值具有深刻的解釋意義，有學者曾提出稟賦效應的影響因素主要包括所有權形式、所有權占有時間和交易需求水平等，但這些分析的缺陷在于脫離了農戶本身的特性及其背后的形成原因（17）。當前我國農村土地稟賦效應較高的原因主要是由于農民“戀土情結”的心理慣性，其深層原因則是土地長期以來所承載的生產資料和社會保障的雙重功能。因此，在產權改革背景下，推進社區治理優化的另一重要內容應是降低土地的稟賦效應。
首先是促進服務的完善。稟賦效應的形成與歷史上曾長期存在的小農經濟形態有關，傳統農業發展不僅因技術進步的緩慢而存在內卷化現象，也因人地關系的緊張而呈現出小塊經營的特點，農戶抵御風險的能力極低，土地幾乎是唯一的收入來源，由此引致了對土地的依賴，土地成了農民的“命根子”，有土地就有希望。進入現代時期后，長期封閉的城鄉二元結構使農民無法掙脫土地的束縛，加之當時社會保障體系尚不健全，土地在農民心目中的地位是極其重要的，這種“安土重遷”的思維經歷長期的存在逐步形成了強大的心理慣性。農民心理的形成立基于日常生活和樸素的經驗判斷，在社區治理中如何改變這種心理定式，進而降低土地的稟賦效應就成為當前和今后的一項重要內容。具體來看，還需從農民的社會保障和增加收入著手，社區應積極開拓和充分利用自身的資源，為農民提供穩定的社會保障。從整個經濟社會的發展來看，隨著國家惠農政策的力度提升和廣泛覆蓋，農村社區的治理壓力也在逐步減小，接下來的努力方向應是使農民享受到更多的公共服務，分享更多集體經濟收益，使國家層面的保障能夠在“最后一公里”有效落地，同時確保社區層面的服務在內部提升農民的幸福指數。在此基礎上，社區治理的另一內容即促進農民增收（18），具體包括通過就業指導和技能培訓等方式使務工農民能夠獲得長期和可持續的工資性收入，通過發展鄉村旅游和拓展農業等措施增加農民的經營性收入，通過帶動作用和程序設計為部分農戶退出土地承包權或經營權提供支持等。
其次是助推制度的優化。雖然社區不是土地政策和產權制度的實際制定者，但社區干部對農村社會的情況和土地產權制度存在的問題有著直觀而清晰的認識，在決策制定者和信息掌握者并非對稱的情況下，農村社區治理的重要職責內容即是當好農民權益訴求的代理人和農地制度困境的反饋者。隨著《村民委員會組織法》的長期實施，農村自治組織在治理內容上逐步由上級行政任務轉換到居民公共事務，其背后的有力支撐則是權力來源的翻轉：以往由上級任命的村級干部現在直接通過農民民主選舉的方式產生，這也從法律上規制了農村社區治理的內容側重和優先位序。具體而言，社區治理在降低資源稟賦方面可以從制度優化的角度確立兩方面內容，一是在制度完善的信息傳達中發揮應有的作用，做好農民的傳聲筒和政策的建議者；二是結合農村與農民實際，關注社區居民的土地認知、心理狀態和行為準則，真正找準推進制度優化和降低農地資源稟賦效應的關鍵點。
5.以交易服務和產權行使為指針，重構社區治理目標。
上文提及的農村社區治理目標包括強調自我管理和推進民主治理，如果對此進行更深入的分析，將其置于改革發展穩定的訴求中，則農村社區的治理目標將得到更豐富、更具體的呈現。從改革和發展層面來看，當前農村社區治理的目標設置無疑要以產權行使為指針。從農村穩定層面來看，農村社區治理的目標設置應以交易服務為指針，并特別注重對征地沖突的服務提供。
（1）社區治理目標的改革維度：促進農地產權的有效行使。
產權經濟學提出的產權賦權和產權行使為推進農地制度改革提供了參考，在當前我國產權賦權結構既定的情況下，更現實的問題是如何有效促進產權的行使，而在產權行使中，產權的轉讓和交易又是重中之重。從這個判斷出發，農村社區治理的目標應是綜合性的，它至少涵蓋上文提及的四大方面，即優化農村社區治理資源、調整農村社區治理結構、定位農村社區治理主體和完善農村社區治理內容。農地產權改革背景下的社區治理具有復合型的目標結構：治理資源是保障，治理結構是支撐，治理主體是關鍵，治理內容是抓手。
總結上述內容，從治理資源的角度看，農村社區應注重產權約束下的集體經濟發展和治理資源積累，注重資源流動中的集體經濟收益和治理資源優化；從治理結構的角度看，農村社區應積極回應農地產權結構對農村治理結構的形塑，推進農地產權細分背景下的治理調試；從治理主體的角度看，農村社區應充分發揮農地產權強度所連接的社區治理主體和農地產權流轉所衍生的社區治理主體的作用，并保障農民的主體地位；從治理內容的角度看，農村社區應側重以提升農地配置效率為重心的治理，即土地資源整合和地權糾紛化解，應重視以降低農地資源稟賦為重心的社區治理，促進服務的完善，助推制度的優化。當然，農村社區的治理目標還應包括治理方式的法制化、治理制度的科學化等等方面，限于研究的主題，其他方面的分析暫不展開，以下將考察社區治理目標的穩定維度。
（2）社區治理目標的穩定維度：提供農地產權的交易服務。
土地產權轉讓和交易的絕大部分對象是承包權和經營權，土地所有權的交易或變更具有一定的區位選擇性，在產權交易中只占小部分，在實踐中主要表現為土地征用。但與其比例不同的是，征地因為涉及到土地由集體所有變更為國家所有，其中的土地級差地租和增值收益問題往往會誘發群體性事件等抗爭行動和上訪等維權行動，因此成為農村社區穩定的重要影響因素，這也是征地制度改革在“三塊地”改革試點意見中處于首位的原因（19）。2014年，國土部副部長汪民表示，近年因征地拆遷、補償安置引發的信訪案件居高不下，群體事件時有發生。根據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已成為當前最常見的社會矛盾觸點，占上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%[78]。2003—2011年媒體公開報道的征地上訪和群體性事件也表明征地沖突呈加大之勢，且分布地域廣泛。中國社科院2013年發布的《社會藍皮書》指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起。群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主。征地拆遷引發的群體性事件占一半左右[79]。2014年，中國社科院法學院研究所對近14年間的群體性事件特點進行了梳理，發現拆遷征地在引發群體性事件的原因中位列第三。
針對目前嚴峻的形勢，社區應同各級政府積極合作，在交易服務的治理目標下側重實現以下幾個方面：一是要參與建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序，保證被征地集體和被征地農戶的知情權、參與權和申訴權。二是推動改革征地補償制度，公允地確定征地補償標準。適當提高農民在土地增值收益中的分配比例。三是推動對“漲價歸公”與“漲價歸政府”的區分，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值回饋社會。四是探索建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的“年際”合理分配[80]。此外，征地制度的完善不能局限于制度本身，農村社區還應積極爭取將被征地農民納入城鎮社保體系，探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農民長遠生計。
（三）適度規模經營實踐中的治理能力提升
相對于宏觀社會治理，基層社會治理與具體的問題和需求有著深厚的聯系，包含的內容也非常豐富，且相互之間交疊嵌套，十分繁難。近年來，我國的基層治理出現了能力弱化、主體虛化和轉型滯后等問題[81]。從治理理論的角度審視，農地規模經營進程中的政治、經濟和社會資本變化對農村的權威性治理資源、規范性治理資源和配置性治理資源產生了復雜而深入的影響。針對這些變化，應在效能理念的引導下從治理能力方面積極應對，以規管能力和統領能力的提升回應權威性治理資源的變動，以濡化能力的提升回應規范性治理資源的變動，以再分配能力的提升回應配置性資源的變動，并在提升治理能力的過程中注重吸納與整合能力的綜合效應。
1.濡化能力提升：凝聚認同與轉變價值觀。
濡化能力主要是指以非強制形式對人們內在信念的形塑，使整個國家具有廣泛接受的認同感和特定的價值觀。我們在此處將這一概念進行引申，主要表達在農地規模經營進程中進行的認同凝聚和價值觀轉變。針對前述問題，濡化能力的提升主要包括四個方面。
首先是樹立科學的發展觀念。從政府的角度看，“三農”問題是關系中國特色社會主義事業發展的根本性問題，“不能忽視農業、不能忘記農民和不能淡漠農村”是在審視“三農”發展歷史規律的基礎上做出的重要論斷。在新的歷史條件下，農業在國民經濟中的基礎地位沒有變，農民是最值得關懷的最大群體沒有變，農村是全面建成小康社會和四化同步的短板沒有變。2016年4月，習近平總書記在安徽鳳陽小崗村召開的農村改革座談會上指出，要堅定不移深化農村改革，堅定不移加快農村發展，堅定不移維護農村和諧穩定，這再次釋放了黨中央高度重視“三農”工作的強烈信號，也表明了改革發展與和諧穩定的政策目標，同時也折射出農村農業改革作為一項未竟之業尚存較大的優化空間和現實意義。在推進農村改革的過程中，各級政府必須堅持先謀后動、理念引領，切忌各項農村改革政策的割裂式、選擇性和“一刀切”執行，避免將土地流轉和農地規模經營作為政績工程而采取簡單粗放的措施，切實將農民增收和農業發展作為核心目標。
從農民的角度看，應該通過多種途徑和方式使其對各項國家戰略和農村改革發展具有更加清晰的認識和判斷。當前，我國經濟發展進入新常態，農村各項改革的紅利效應逐步減弱，農業基礎依然薄弱，農村發展仍然滯后，我國在農業轉方式、調結構、促改革等方面進行了積極探索，但農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等問題仍很突出，結構性矛盾亟待破解。這就要求農業的發展必須順應新形勢新要求，進行思路上、側重上的重大轉變，其中農業經營方式的轉變是重中之重。因此應讓農民充分意識到市場化、工業化、城鎮化和農業現代化的發展大勢及其可能產生的重大影響，讓農民能夠更好地把握發展趨勢，從而調整自身行為。如在農業生產過程中必須強化市場意識，國內的經濟增速放緩和“三農”投入趨近天花板要求農業生產者能夠逐步降低對國家糧食收儲和價格補貼制度的依賴，逐步提升對市場信息的捕捉能力和必要的務工技能，逐步適應與外來經營主體的合作與共贏等。
其次是強化契約觀念。在農地規模經營中，農戶和外來主體都存在一定程度上的機會主義行為取向，如在土地流轉中農民和企業的合約偏向于關系型合約，這種不穩定的合約一方面導致農民看到更大的經濟收益后不再遵守合約規定，也誘發了經營效益低下時外來資本的突然撤出，這些機會主義行為不僅可能增加交易成本，浪費土地資源，降低農業生產效率，也可能使農村社會因利益糾紛而陷入不穩定的狀態。這就要求政府在農業經營方式轉型中發揮應有的作用，規范農地規模經營中個體和組織的合約關系，使其逐步樹立適應于現代市場經濟的契約觀念，明晰各自權責，并科學立約、嚴格守約。
再次是喚醒權利觀念。保障農民的權益和集體的經濟利益是各項農村改革必須堅守的原則，但在農地規模經營過程中確實存在侵害農民利益的行為。分散的農戶在與外來主體博弈時往往處于弱勢地位，加之基層政府很可能與工商資本共謀，在達到各自目的的同時往往忽視了農民的權益。盡管隨著村民自治的實施和市場經濟的滲透，農民的權利意識逐漸被喚醒，但遠未達到能夠應對農地規模經營等農村改革帶來的挑戰的水平。因此，應進一步強化農戶和農村各類合作組織的權利觀念，鼓勵其通過正常渠道表達利益訴求，吸引農民積極參與集體經濟組織決策，并在合法權益受到侵害時能夠理性維權，以此規制政府和資本可能出現的失范行為。
另一方面，農地規模經營由于強化了與農民的利益聯結，客觀上對于基層民主具有一定的正向作用，民眾的主體性得到激發。但伴隨著土地流轉和人口外出，村莊中的民主載體嚴重缺失。由于對村莊事務無暇關注或缺乏參與，基層民主受到了嚴峻的挑戰。隱藏在這種現象背后的同樣是農民的權利觀念，參與意識的淡薄和公共精神的貧弱必將引致農地規模經營中各主體地位的非均衡，最終承擔代價的還是缺乏權利觀念的農戶。只有強化農民的權利觀念和參與意識，農村改革和發展中的諸多矛盾才能得到根本性的應對。
最后是回歸共同體觀念。權益的維護往往需要共同行動，而共同行動則需要堅實的共同體觀念。隨著生產力的大幅提升和市場化的縱深發展，外出的農村人口逐步梳理村莊生活，這其中鄉村精英的流失也危及村莊治理。從整體上看，市場化的因子已經滲透到了農村的每個角落，此前農戶間緊密的社會關聯逐步消解，個人主義和功利主義盛行，從而無法達成一致行動。農村社會曾經賴以發展的出入相友、守望相助、患難相扶的共同體觀念應該得到進一步重視，對此應具有足夠的歷史耐心，通過長期持續的社區營造重塑新時期的共同體觀念，從而使農村社會的自我治理更具成效。
另一方面，當前農村社會的共同體觀念不應僅限于農戶之間，在農地規模經營的背景下，農村社會的治理主體正在嬗變，龍頭企業、種養大戶、工商資本和農業生產合作組織等正在日益深入地參與到農村治理當中。鑒于此，政府應大力倡導多主體之間利益相關、盛衰與共的共同體觀念，嚴禁對農村資源的掠奪性開發，引導各主體走向一種持續發展、共同受益的新型發展關系。
2.規管能力提升：約束引導多元主體行為。
如果說濡化能力提升是針對人們的內在信念，那么規管能力則主要是約束個人和團體的外部行為。治理能力的提升需要以效能理念為指導，具體到規管能力，則需要針對農地規模經營前后不同參與主體的實際情況，進行更加精細的設計。
首先，應督促農戶守約，引導理性維權。針對目前存在的農戶違約現象，應該在合約確立環節入手，一方面通過協商確定合理的土地經營權轉讓價格，既要避免農戶基于稟賦效應的漫天要價行為，也要確保經營收益共享，減輕農戶的相對剝奪感。在價格議定上可參考江蘇無錫的“土地流轉信托制”，在入市交易中，通過市場競爭機制，發現價值，形成市場公允價格。在合約形式上要避免口頭合約和關系合約等非正式形式。另一方面，如果農民和承包主體之間出現經濟糾紛，要盡力避免農民采取極端行為，進而對村莊治理產生惡性影響，政府應及時介入，引導農民通過協商或法律等途徑進行理性維權。同時借助農業生產的行業組織、合作組織與社會中介組織等，在調節糾紛和劃分利益界限方面發揮應有的作用。
其次，應扶持新型主體，避免農戶受損。當前我國對扶持新型農業經營主體、促進農業經營方式轉型出臺了一系列鼓勵政策，但實際運作中的新型主體依然面臨著一些發展困境。如新型主體的抗風險能力是不穩定的，可能同時受到承包主體的個人能力、政策扶持程度、政府構建市場信息交互平臺的完善程度等制約，因此政府應提供更多的市場信息和政策保障，使其能夠具有穩定的預期，進而強化合約的穩定性和履約的積極性。在具體操作中可參考廣西玉林的“資源激活強支撐”改革模式，通過示范工程培育主體，引導發展土地流轉、合作、入股等多種形式的適度規模經營，形成了龍頭起舞的良好發展局面。上海松江的“現代家庭農場制”同樣值得借鑒，其主體培育的措施包括加強政策扶持、設置準入條件和提供配套服務等多個方面。
另一方面，外來資本和村莊內部群體天然地具有某種對立性，因此他們的利益也應該得到足夠的關注和合理的保護，這是確保農地規模化良性有序發展的必要前提。更應該注意的是，資本具有天然的逐利性，在利益的驅使下掠奪開發地力、套取農業補貼等短期行為必然會對農戶利益造成損害，因此有必要在強化外來經營主體準入措施的同時加強監管，使農戶利益不受損成為各方必須堅持的原則。
3.統領能力提升：避免政府組織行為失范。
相對于對其他主體的規管，政府對自身的管理也尤為重要。統領能力即是政府對自身行為的約束，在當前農地規模經營迅速發展的情勢下，政府尤其應在創新農業治理、推進職能轉變和規避尋租風險上把好關。
首先，大力鼓勵創新。前文已經簡要介紹，各地在規模經營實踐中已經形成了多種創新模式，在還權賦能、資源激活、土地信托、家庭農場、連片耕種、綜合經營和農業共營方面取得了非常好的成效。如四川崇州的農業共營制，實現了包括制度創新、主體創新、理念創新和生產創新在內的組合型創新，取得了較好的效果，也引起了較大的反響。地方政府應繼續結合本地實際情況進行創新，使農地規模經營能夠更好更快地發展，在此過程中，應充分尊重農民的創造精神，鼓勵其他新型主體的現實訴求，使長期存在的零和博弈變為正和博弈。值得注意的是，不能因創新而損害其他主體利益，如目前存在的治理便利化取向，形成了對小農農業的排斥，最終造成了侵害農戶利益、削弱社區共同體和增加農民對政府的不滿等不良后果。
其次，推進職能轉變。當前鄉鎮政府急需轉變管理職能、完善管理方式，適應市場要素的進入，引導和協調不同的利益主體共同為農業發展、農村繁榮和農民增收貢獻各自的力量。村民自治組織應該履行好發展村莊經濟、協調村民、承包主體、中介服務組織的功能。真正發揮農民的主體性作用，厘清各主體的權責邊界，嚴禁外來主體架空村級自治組織，切實保障農村治理中的經濟權威、能力權威以及民主權威各自發揮相應的作用，避免基層治理失序。
最后，規避尋租風險。正如前文所述，由于政府在農地規模經營中起著至關重要的調節作用，村集體具有一定的自主權，承租人往往具有資本優勢，幾項因素疊加，很容易導致尋租腐敗和設租行為。因此應加大內部監督和外部監督力度，將農地改革領域的經濟問題納入重點范圍。更有甚者，個別地區出現的資本與權力結盟對村莊的再造，嚴重地侵蝕了廣大農民的民主權利和經濟利益，工商資本甚至凌駕于村民自治組織之上，成為農村社區的實際管理者。對此，應明確區分農村自治組織、集體經濟組織、農業生產合作組織的職責范圍，使其分別發揮政治和經濟作用，嚴格控制可能出現的權錢結盟、尋租設租以及對村民自治造成的沖擊。
4.再分配能力提升：促進權利與利益均衡。
在農地規模經營等農村改革中，農民往往處于弱勢地位，政府再分配能力的提升有助于促進主體間權利與利益的均衡，對于將土地流轉給工商資本的農民而言，其后續發展、社會保障等問題應當得到及時的關注，特別是在農業治理的“去社區化”與“去小農化”形勢下，發揮市場作用的同時強化資源的再分配能力尤為重要。健全的公共服務是再分配能力的主要抓手，建立和完善公共服務體系是農地制度改革的有力保障，社會保障和公用服務有利于農村土地流轉和規模經營的推進，同時也有助于維護流動農民的生存發展權利。我們認為，健全農民公共服務體系應從以下幾方面入手：
首先是改革制度體制，破除均等化服務障礙。包括改革二元戶籍制度，實現城鄉居民身份平等；建立城鄉一體的基本公共服務體制，實現利益共享；建立農村社區公共服務財政支持機制，保證服務投入可持續。其次是厘清責任，建立合理的服務分工和財政分擔機制。包括理順政府與政府、政府與社區的公共服務分工，建立科學的政府間公共服務財政分擔機制，以合理的公共財政支出結構和財權事權配置為基礎，依據政府間的公共服務職能分工，明晰各級政府間的支出責任。把社區納入整個公共服務體系的重要一環，重視基層社區作為公共服務平臺的作用，明確劃分省、市、縣、鄉財政對農村社區基本公共服務支持的責任，并通過轉移支付提供相應財力，保證社區財權與事權相結合。再次，村社獨立，還原基層自治空間，發揮社區在公共服務中的應有作用。要盡快剪除政社合一的“長尾巴”，明晰村集體經濟組織的產權，實行村社分離，政經分開，明確村集體組織與村民自治組織的邊界。最后，以民為本，構建民眾需求利益表達機制。包括暢通居民表達渠道，重視民眾意愿的甄別和匯總等。
5.吸納與整合能力：促進參與并協調偏好。
收集民意同時與治理能力提升的另一面向息息相關，即吸納與整合能力。在農地規模經營的推進過程中，最為核心的問題是在促進農業發展轉型、農地制度優化的目標下兼顧不同主體的利益，吸納不同主體的意見并協調不同主體的偏好。我們認為，吸納與整合能力的提升應從以下幾方面入手：
首先是加強民意吸納，以多元主體共贏為皈依。在農地規模經營中，普通農戶、新型經營主體、基層組織和地方政府都具有各自的利益考量，這就需要政府通過制度化的渠道不斷吸納來自各個方面的訴求，并在充滿異質性的意向中找出最大公約數，以此實現多元主體共贏。在實踐中可參考江蘇無錫的“土地流轉信托制”，該地改革充分尊重了農民的參與權利，發揚了基層民主自治精神，農民有了參與集體事務的民主管理、民主決策、民主監督的權利，村級管理民主化及集體事務的透明化程度不斷提升，“官民”矛盾、集體上訪等現象大為減少，村域社會實現了有序治理的和諧穩定局面。土地信托模式下的土地流轉將帶來土地要素的優化配置和經營效率的大幅提高，農民、土地經營者和地方政府都會得到由土地集中帶來的集約化生產效益和土地增值的利益，有效實現了多元主體的共贏。
其次是協調主體偏好，以發展成果共享為目標。從發展趨勢上看，綜合型的農業經營合作或多主體農業共營是主流方向，在此過程中如何協調主體偏好，實現成果共享是決策者必須回答的問題。在前期的探索中，黑龍江克山縣的“綜合經營合作制”為我們提供了很好的樣板，通過采取堅持土地入社，實行進出自由、創新分配機制，實現風險共擔、推行一人一票，民主管理經營、推行業績考核，實現按勞取酬以及擴大合作聯合，抱團勇闖市場等舉措（詳見前文），有效協調了省農委、鄉村干部、合作社、農戶及省域內其他合作社的偏好，實現了抱團發展，收益共享。
最后是加強政策整合，以決策高效執行為保障。在以往的農村各項改革中，均存在不同程度的政策抵牾、條塊分割、聯動不強等問題。農地規模經營的推進同樣受到多種政策的影響，也受到多個部門和主體的影響。在實踐中如何將各級各類涉農政策擰成合力、提高決策的執行效率尤為關鍵。在廣西玉林的探索中，建立了市縣聯動、部門協同的工作機制，成立了農村改革試驗區工作領導小組，強化統籌協調，凝聚改革合力，高位推動試驗區各項工作任務。同時出臺了一系列政策文件，還聘請了多位專家作為玉林市農村改革試驗區顧問，與農業部農村經濟研究中心建立了試驗區跟蹤指導合作關系。由此可見，政策的整合需要從建立工作小組、聯動工作機制、加強部門對接、吸收專家意見等方面入手。
（四）銜接治理體系與能力的治理機制建構
除治理體系和治理能力之外，農地經營規?；娃r村治理現代化應注重治理機制的構建，并使其貫穿于治理轉型的全過程，治理機制中內含的特定手段和方式也將連接起治理體系和治理能力，從而促進改革、推動轉型。當前，治理機制的建構和完善應從技術操作面向的協商民主和政策規范面向的制度體系入手。
1.加強協商民主。
隨著現代化的推進、農村經濟社會結構的變遷和大規模持續性的人口流動，中國鄉村由傳統的熟人社會向“半熟人社會”轉變，鄉村發展“空心化”大量出現，農村稅費改革后基層自治組織與普通群眾之間的聯系紐帶斷裂，國家在鄉村社會的退場和市場經濟的發展使得農村的公共性不斷消解，個體化趨勢上揚，種種情況引致農村民主選舉出現“有增長無發展”的內卷化困境，具體表現為基層民主的“形式化”問題突出，缺乏實質性發展；基層民主的主體嚴重缺位，群眾對公共事務的參與不充分。基于此，社區協商成為基層民主自治的生長點。選舉民主具有階段性、間斷性和單一性等特點，與之相對應，協商民主具有常態性、全程性、靈活性等優勢，因此加快協商制度化建設，推進民主政治的持續發展和良性運行已逐漸成為共識[82]。
從技術操作的層面看，在農地規模經營的具體實踐中，湖北沙洋的探索具有較高的借鑒意義。沙洋的“按戶連片耕種”正是通過村民協商實現的，是一種“社區本位的農業規模經營”，做到了對農民利益的維護、對農戶意志的尊重和對社區治理的維系，真正回應了“農業規模經營要服務于農村社區的發展和增進社區成員的利益”這一基本要求。以此為參考，我們認為加強協商民主要從事前、事中和事后三個環節入手。事前協商主要針對農地規模經營的承包細則（土地流轉價格、承包年限、準入條件等）、農業生產合作組織的經營理念和發展規劃、多元主體共營的盈余分配、風險共擔等展開充分的討論，以此凝聚共識，確立各個主體一致認可的操作方案；事中協商主要圍繞農業技術指導、農業生產服務、專業化生產管理、農戶退出機制和加強產業融合等方面進行，提升農業生產的整體水平；事后協商則主要在土地經營權流轉期滿，或完成一個農業生產周期之后進行，通過事后協商進一步調整主體間關系，優化農業生產計劃。此外，協商的參與主體應包含廣泛，除了直接利益相關者外，也可邀請指導部門、專家學者和其他第三方機構的參與，以此不斷完善決策咨詢系統和提升決策質量。
2.完善制度體系。
從政策規范的層面看，農地規模背景下的治理轉型，既需要革除不適應的既有制度，整合存量制度之間的關系，也要建構新型制度。四川成都在農地規模經營中堅持“還權賦能市場化”模式，圍繞推進土地承包經營權流轉管理和退出，已制定了農村土地經營權價格評估辦法、技術導則、機構管理辦法等配套文件，22家評估機構納入名錄庫管理，并總結推廣了多個環節的新模式，取得了較好的成效。在學習典型經驗的基礎上，制度體系建構應堅持以下幾點：
（1）堅持公正原則，兼顧不同階層利益訴求。資本下鄉所遭遇的村莊大部分是傳統純農業型村莊，它們短期內與外來企業發生了激烈碰撞，村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉村治理的社會基礎由村莊—農民變為公司—資本，公司替代村莊，成為一個橫亙在國家與農民之間的政治經濟實體。為了避免基層政府被資本所誘惑，應積極規范土地規?；南嚓P流程，扶持中介組織，完善村民組織權能，健全社區民主機制，將公正原則貫徹到實處。
（2）防止治理主體非法占有公共利益。土地規?；馕吨鐓^治理主體的多元性，多元性也可能使土地規模經營流程的規范化成為難題。因此，基層政府要防止治理主體非法占有公共利益，積極明晰各主體的權責利，鄉鎮政府應合理放權，村組織要健全民主，中介組織也要發揮監督和調節功能，確保外來資本尊重流轉合同、農民群體按約維權。在此過程中，鄉鎮政府是治理的元主體，在積極協調各主體關系、積極放權的同時也應發揮及時補位的功用。
（3）促進階層之間的互惠合作，促進鄉村社會和諧發展。除了社區治理主體的多元性以外，隨著土地規模經營的推進，村莊內部出現更加明顯的階層分化。如何縮小因經濟收入差距帶來的村莊內部的心態“分裂”，如何避免因階層分化帶來的非均衡的村莊秩序和基層民主，地方實踐給出的答案是：健全社會保障體系，通過村集體的再分配調節收入差距，通過促進階層之間的經濟互惠合作強化經濟聯系，通過協同治理方式強化社區關聯，從而促進鄉村社會和諧發展。
五、總結與討論
農村問題之復雜，牽涉領域之廣闊，糾結歷史之煩瑣，是其他改革領域所罕見的。我國農村土地制度是基層的政治、文化、社會制度相互交織、相互影響的正式與非正式制度之和[83]，并非某種純粹的經濟制度。歷次農村土地產權改革除產生經濟績效外，也產生了一定的社會效應，這種社會效應首先表現在農村社會結構發生了巨大的變化[84]。正是這種經濟效應和社會效應的疊加與互動使我們逐漸認識到農地經營規?；瘜r村社區治理的深刻影響。
本文在梳理和述評已有研究成果的基礎上考察了我國農地規模經營的現實樣態，分析了其對農村社區治理的影響，并最終提出了農地規模經營背景下的農村治理優化的對策建議。概言之，本文的意義或者需要進一步說明的問題包括以下幾個方面：在材料上，本文經過系統地梳理深描了農地規模經營的發生規模、區域分布、經營主體及經營形式，尤其是前兩項，目前的研究中缺乏總體上的數據支撐，本文的相關資料也許能夠促進對這一問題的宏觀把握，使此類研究的現實基點更加清晰。在框架上，以上關聯機制的分析在“資本—資源”的框架下進行，這是一種理想型的劃分，實踐中的產權改革對社區治理的影響要更為復雜、更為具體。事實上，這一框架能否厘清規模經營與農村治理的關聯機制尚待進一步的討論與檢視，如果能夠進一步完善，使本文的敘事更加流暢，邏輯更加嚴密，那么此框架的延展性也將得到有效的提升，即“資本—資源”的分析視角可以運用到其他地權制度的變動與農村治理的關聯當中。在完善路徑上，本文注重挖掘產權理論的治理意蘊，從產權特性出發來調適治理體系，以期能夠抓住農村治理的根源性因子。至此，我們也完成了一種理論融合的嘗試，即考察和檢視治理理論、產權理論與資本體系理論在分析農地規模經營中的兼容性、適用性、解釋力和可能的限度。
不得不承認，在研究過程中筆者深刻感受到了農地規模經營和農村社區治理問題的復雜，當前我國正處于政治生態、經濟發展和社會結構的大轉型時期，“三農問題”和“新三農問題”依然嚴峻，新型城鎮化、城鄉一體化和農業現代化在推進過程中也面臨著種種難題。在這些問題當中，土地制度各項交互因素的扭結[85]，也呼喚著有效的社區治理，但太多的問題糾纏在一起往往使人墜入迷思而難解其義，太多的線索交織在一處也常常讓人陷入困頓而不得其解。在本文中，規模經營的現實樣態與其后的關聯機制部分聯系不夠緊密，全文較為宏觀的研究框架使得研究問題不夠聚焦和收斂，核心分析框架因理想型的初始設計而無法兼顧對現實細節的精致撰述。從這個意義上而言，本文還存在很大的提升空間，農地規模經營是對傳統小農經濟的瓦解，如何進一步厘清問題、優化治理，還需要更扎實的學術理論積累和更豐富的現實經驗觀察。
作者簡介：魏來，華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《中國農村研究》2018年卷
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