黨的十九屆四中全會，基于十八屆三中全會形成的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心理念，進一步形成了“現(xiàn)代國家治理”系統(tǒng)化制度建設指導方針。在以供給側(cè)改革為主線打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推進現(xiàn)代國家治理的視域內(nèi)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其重要的、不可分割的組成部分。本文對如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個主題，試提出一些基本看法。
我認為中國的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要放在怎樣彌合二元經(jīng)濟、實現(xiàn)偉大民族復興的現(xiàn)代化通盤戰(zhàn)略里來認識和把握。而在中國經(jīng)濟社會走向現(xiàn)代化的整個過程中間，需要明確而深入地理解：只能順應而不可違拗的歷史潮流是什么?我在幾十年的研究工作中反復思考，認為孫中山先生當年所說“世界潮流浩浩蕩蕩，順之則昌逆之則亡”即我們只能順應、不可違拗的潮流，應該是人類文明發(fā)展和提升的主潮流。歸結(jié)起來，應是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化和法治化、民主化的匯合。中國是在工業(yè)革命以后明顯落伍了，必須在工業(yè)化進程中大踏步地跟上時代，而推進工業(yè)化，必然伴隨著城鎮(zhèn)化應有的進程，再加之實踐證明，只有走社會主義市場經(jīng)濟這個市場取向改革之路，并擁抱全球化實現(xiàn)國際化的人類命運共同體建設，再加上我們物質(zhì)文明、精神文明之上必須有的“政治文明”的法治化、民主化，我們才能節(jié)節(jié)進步，去實現(xiàn)偉大民族復興這個中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標。于此大思路之下來展開認識，更應該具有關于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一些有針對性的考察和研究。基于此，我想提出下面八個視角，或說相關的維度，應至少要討論這八個方面。
第一個視角，對應于與鄉(xiāng)村緊密相聯(lián)的“農(nóng)”字：農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。這個視角上實際上涵蓋的是所謂大農(nóng)業(yè)，需把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，而且很多場合中國政府管理部門所稱的“農(nóng)林牧副漁”放在一起來說。在這樣的廣義農(nóng)業(yè)概念下，我們總體的制度安排，是在改革開放以后，終于肯定了聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的責任制，來支持生產(chǎn)力的解放和三農(nóng)的發(fā)展，多年間已形成了一個相對穩(wěn)定、多少年不變的基本制度框架。但是，還必須解決在有一定的發(fā)展之后的規(guī)模化問題、升級版的打造問題，涉及種田大戶、農(nóng)場的作用及其發(fā)展，還有在實物形態(tài)上必須是以設施化為取向的升級發(fā)展，從“大棚”開始，現(xiàn)在已見有各種各樣的設施升級狀態(tài)。此外，還要強調(diào)積極對接互聯(lián)網(wǎng)＋的高科技化——這是生產(chǎn)力解放中我們必須抓住的一個潮頭因素，有很多的“后發(fā)優(yōu)勢”，在這方面是有明顯體現(xiàn)的，即不用等待所謂“梯度推移”，窮鄉(xiāng)僻壤也可以在有了通訊信號供給以后加入這個潮流——華為公司就做了這類事情：在信號能夠覆蓋的區(qū)域里，它在撒哈拉以南這個最欠發(fā)達的區(qū)域，用它的設備供給能力和服務能力，跨越門店銀行建設階段，發(fā)展出來當?shù)氐氖謾C銀行系統(tǒng)，服務于那里的經(jīng)濟社會發(fā)展。在中國本土上，我們也要在大農(nóng)業(yè)概念之下，發(fā)展鄉(xiāng)村區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)＋，這樣的一些發(fā)展因素，應該融合在一起。
第二個視角，是在鄉(xiāng)村區(qū)域，實際上必然還有其他的百業(yè)：工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)，是必須相互呼應和融合發(fā)展的。過去就說到農(nóng)產(chǎn)品供應鏈的“一條龍”，從田頭開始，這些產(chǎn)出物怎么樣一直聯(lián)系、對接到中心區(qū)域，大城市、五星級飯店里的餐桌需求，這樣的供應鏈和價值鏈的優(yōu)化，也應該形成一種合理的產(chǎn)業(yè)集群。一般情況下學術(shù)界現(xiàn)在談產(chǎn)業(yè)集群，很少把它與農(nóng)村放在一起，但是我覺得不妨把這個產(chǎn)業(yè)集群概念更廣義地來覆蓋一些鄉(xiāng)村區(qū)域，也對接鄉(xiāng)村振興。比如說現(xiàn)在有些事情看起來它會跟“農(nóng)”的概念打通，自然而然就形成了產(chǎn)能，比如我們聽說這些年大力發(fā)展的光伏電廠，在那種戈壁上面，沒想到有大量光伏電池板設在那里以后，兩三年，這些電池板下面就長出了綠色植物，這就出現(xiàn)了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的可能性，養(yǎng)雞、養(yǎng)羊就都有可能了。類似的這些事情，我們不妨把它看成一個產(chǎn)業(yè)集群概念之下需要進一步探討優(yōu)化的問題。
第三個視角，在中國，很敏感地聯(lián)系到國家與民生的“糧食安全”概念下的“基本農(nóng)田”怎樣保證？過去說的“18億畝紅線”，這其實不是一個準確的數(shù)目，但它表現(xiàn)的就是所謂“糧食安全”要有一個本土的基本農(nóng)田最低限的保障支撐，這也就必然引出了城鎮(zhèn)化推進、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中基本農(nóng)田的“占補平衡”概念。這方面的制度創(chuàng)新、機制優(yōu)化，實際上還可以對接到普惠化的很多訴求。像重慶地票制度的試點，我覺得就可圈可點，非常值得總結(jié)和深化認識，積極推廣這個經(jīng)驗，擴大試點范圍。很遺憾，這么多年來(已十年以上)，始終是只許重慶一地試點。前面一段時間，曾說有希望擴大試點范圍，然后又無聲無息了，很難理解為什么是這樣。重慶這個地票試點，最簡單地說，是跟市場對接，把遠離城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的農(nóng)民怎么樣實施土地集約化措施的積極性調(diào)動起來，把整治宅基地復墾、小田變大田(減少田埂面積)增加的農(nóng)田，區(qū)別產(chǎn)出當量做了五檔確認以后，進入地票市場可以交易，形成對應于城鄉(xiāng)結(jié)合部“占地”的“補地”機制，而交易中形成的價格，是原來當?shù)剞r(nóng)民想都想不到的——原來實際是基本無法交易，沒人會去那里出手跟他們做交易，哪怕增加了基本農(nóng)田，別的地方也無從聯(lián)動，而“地票”就解決了這個問題，基于“準市場”機制，把遠離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民納入整個共享改革開放成果、滿足美好生活訴求的進步過程中了。而城鄉(xiāng)結(jié)合部得以憑地票解決原來矛盾特別突出的怎么形成用地有效供給的問題，匹配上政府的土地收儲制度，可以拿高水平的開發(fā)規(guī)劃罩著它，比較從容地通過增加土地供給滿足建設需要，去推進城鎮(zhèn)化。實際上帶動的，是城鄉(xiāng)一體化共享、共榮的發(fā)展，非常值得總結(jié)。我認為在有關管理部門那里，應該進一步積極考慮認識和推廣重慶的試點經(jīng)驗。
第四個視角上，我認為應該在城鄉(xiāng)一體化概念之下化解一些突出的矛盾。比如，“農(nóng)民進城”概念之下，農(nóng)民工兩地分居的問題已說了多年，“留守兒童”的問題，現(xiàn)在也有這么多年的矛盾凸顯了，還有空心村的問題，和實際上出現(xiàn)了一些土地撂荒的問題，都是帶有敏感性的屬于突出矛盾的現(xiàn)實問題。在城市這一方面，要面對怎么樣接納已經(jīng)進城、但還遲遲沒有拿到戶籍的2億多人成為市民，化解累積的矛盾，未來還要在幾十年內(nèi)，接納近4億人進城成為市民。那么與推進戶籍制度改革相匹配，必須處理好怎樣提供有效的保障房供給機制的問題，住房建設和供給需要在房地產(chǎn)這個概念下形成可持續(xù)的、健康的雙軌統(tǒng)籌——托底的事情要托好，而且這個托底和整個商品房市場的健康發(fā)展應該是相得益彰的，而不是互相脫離或矛盾的。在鄉(xiāng)村的這一方面，淘寶村、淘寶鎮(zhèn)式的超常規(guī)發(fā)展非常值得注意，這是前面提到的新技術(shù)革命帶來的、過去誰也沒想到的超常規(guī)發(fā)展，并且阿里小貸式的融資創(chuàng)新，在淘寶村、淘寶鎮(zhèn)就可以較低成本地提供融資支持，會越做越順，因為這些原來的農(nóng)戶，也由于參加電商活動有了電子痕跡，有了信用記錄，阿里公司就可以運用阿里小貸這種形式，于網(wǎng)絡上面接受小貸申請，“零人工干預”地由軟件自動處理風控，于是就解決了給他們資金支持的問題。還有海爾金控式的所謂“產(chǎn)業(yè)投行”，是可以面對農(nóng)村農(nóng)戶的，養(yǎng)雞、養(yǎng)豬，各種副業(yè)，都可以按這個概念形成供應鏈金融，支持他們的升級發(fā)展。
第五個視角，是應把前面說到的城鄉(xiāng)一體化看作一個大系統(tǒng)，在將其運作對接市場機制的同時，結(jié)合政府政策手段的扶持和引導。這些年大家已經(jīng)接觸到的訂單農(nóng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品期貨，巨災保險，政策性擔保，財政貼息，支持片區(qū)綜合開發(fā)的特色小鎮(zhèn)、特色開發(fā)區(qū)等等，都可以做得更加積極而有聲有色。在這方面還得不斷總結(jié)經(jīng)驗。像相關的PPP這個在實際生活中受到高度重視、但也引出不少爭議的創(chuàng)新事項，我們應該看明白，它是中國支持超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略勢在必行的一種機制創(chuàng)新。不應認為這兩年強調(diào)其規(guī)范發(fā)展，就是要對它叫停，不可能叫停，這是符合事物波浪式發(fā)展規(guī)律的階段性處理——前面有了大發(fā)展局面以后，穩(wěn)一穩(wěn)，是要尋求它的健康的、更可持續(xù)的發(fā)展。這些都非常值得我們重視。
第六個視角，更多地是涉及到社會治理的制度建設和層級架構(gòu)。村民自治，基層民主，這些于地方說了多年，怎樣總結(jié)經(jīng)驗，完善相關的法規(guī)?我們已聽到的一些負面的情況反映，是說即使強調(diào)村民自治和基層民主，往往也變成了賄選，變成了黑社會對于基層的一些操控——類似的具體案例，可能不能否定，確實出現(xiàn)過這樣一些情況，現(xiàn)在打黑除惡，也涉及到基層這樣的不良案例，但在總體上，決不能否定村民自治、基層民主這條道路，關鍵是怎么樣完善它。從基層再往上，我認為中國的縣這一行政層級，是要積極考慮和市這一層級并到一起的，這就是所謂“扁平化”的改革。浙江經(jīng)驗，表明可以首先是財政“省直管縣”，在縣和市“行政不同級”的同時“財政同級”，放在一個平臺上處理對省的體制問題，這才能把分稅制在省以下，找到可行方案而逐步實現(xiàn)，落實到基層——這涉及在整個制度安排上怎樣適應市場經(jīng)濟來把1994年的分稅制改革真正貫徹到底，又正是一個意義重大的系統(tǒng)工程。在政府層級的架構(gòu)安排上，從最基層的自治，到其上面一個應該相對簡潔的市縣平級的所謂實體基層政權(quán)，再往上是中國的中間層次省，再往上則是中央，這樣改原來的五級框架變?yōu)槿壙蚣埽芏嗟泥l(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)，以后就類似于城市的街道辦事處，是上級派出機構(gòu)，不必五大班子齊全，不必那么多疊床架屋、高成本的制度和組織安排。
第七個視角，我認為還亟應注重總結(jié)在鄉(xiāng)村區(qū)域已經(jīng)有多年的希望工程、母親水窖、農(nóng)村小學營養(yǎng)餐等等公益項目的經(jīng)驗與教訓。要積極引導志愿者組織、非營利的環(huán)保組織、公益慈善機構(gòu)等等，使他們進一步有所培育和得到發(fā)展，使他們更積極地發(fā)揮作用，這也是國家現(xiàn)代化具有共性的所謂“第三部門”必須發(fā)揮的作用，是國家治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村治理方面也應該覆蓋的重要領域。
第八個視角上，是要強調(diào)在農(nóng)村區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化事業(yè)和社會保障等等這些事項的發(fā)展完善，緊密關系著基本民生，要形成從托底，到縮小鄉(xiāng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)區(qū)域的差距，到最后融合為一個全體社會成員共享改革開放成果、有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化局面這樣一個歷史過程。這個方面當然有很多具體問題需要進一步總結(jié)和借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，形成各地的具體解決方案，并在實踐中堅持不懈地加以優(yōu)化。
作者單位：華夏新供給經(jīng)濟學研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期
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