摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及治理現(xiàn)代化推進(jìn),村級(jí)治理由半正式治理逐漸趨向行政化治理。行政化治理一定程度上提升了村治效果,也造成了新的治理困境。村級(jí)治理邏輯變遷受建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的雙重影響。行政化治理事務(wù)、資源投入、正式規(guī)則、政績(jī)性權(quán)威等建構(gòu)型治理要素分別與公共服務(wù)需求、農(nóng)村發(fā)展要求、非正式規(guī)則、社會(huì)性權(quán)威等內(nèi)生型治理要素的脫節(jié)造成了事務(wù)治理形式化、項(xiàng)目資源壟斷化、正式規(guī)則內(nèi)卷化及政治精英化等行政化治理困境。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治,需以內(nèi)生型治理要素為指向,優(yōu)化建構(gòu)型治理要素的投入,實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接和融合。
一、問(wèn)題的提出
隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和治理理念革新,“實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”[1]成為治理現(xiàn)代化的要求。在這一背景下,以“人、事、財(cái)、規(guī)則”為主要面向的村級(jí)治理行政化的趨勢(shì)愈加顯著[2]。作為國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步下沉的一種實(shí)現(xiàn)方式,行政化治理通過(guò)“規(guī)則下鄉(xiāng)”“資源下鄉(xiāng)”等方式強(qiáng)化村級(jí)治理的科層性,使其朝著規(guī)范化、制度化、程序化邁進(jìn),但同時(shí)也弱化了村級(jí)組織和村干部的治理自主權(quán),壓縮著有著長(zhǎng)久歷史傳統(tǒng)的“半正式治理”的治理空間,并推動(dòng)村級(jí)治理模式從間接治理向直接治理轉(zhuǎn)變。行政化治理雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了村莊治理規(guī)范,提升了村治效果,但也造成了新的治理困境,或是異化為徒具其表的“形式化治理”[3],或因治理效率的損失而使基層治理體制成為“耗散型體制”[4],抑或在“規(guī)則下鄉(xiāng)”中“限制了基層治理主體的主動(dòng)性,造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化”[5]。那么,緣何村級(jí)治理行政化過(guò)程中會(huì)遭遇困境?又該如何突破?
目前學(xué)界有關(guān)村級(jí)治理行政化困境的研究主要是從“村民自治視角”和“行政化視角”開(kāi)展的。“村民自治視角”從行政化治理與村民自治之間的張力角度來(lái)闡釋村級(jí)治理行政化所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)困境,認(rèn)為“日益強(qiáng)化的村莊行政性在吸納村莊政治的同時(shí),也造成了對(duì)村莊民主政治的消解,這也是村級(jí)治理行政化的內(nèi)在困境”[6]。同時(shí),農(nóng)村自治法制改革滯后、村干部與村民及其自治組織之間的身份地位懸殊加大、信息融通受阻、缺乏有效的協(xié)商機(jī)制構(gòu)成了行政化治理與村民自治耦合的實(shí)踐困境[7]。“行政化視角”主要是從行政化轉(zhuǎn)型對(duì)農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)影響的角度來(lái)指出其所面臨的困境。有學(xué)者指出村級(jí)治理行政化的制度后果是加速村民自治的衰弱、導(dǎo)致干群關(guān)系的疏離、治理效果不能令人滿意[2];也有學(xué)者通過(guò)對(duì)村莊合并后新型農(nóng)村社區(qū)的研究指出合并后的新型農(nóng)村社區(qū)治理行政化導(dǎo)向的影響是農(nóng)民利益容易被忽視甚至被損害、不利于農(nóng)村社會(huì)矛盾化解和基層治理結(jié)構(gòu)的改善[8]。
既有文獻(xiàn)豐富了該領(lǐng)域的研究,能夠?yàn)楸狙芯刻峁┲匾闹С帧５珶o(wú)論是“村民自治視角”還是“行政化視角”大都以鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行探討,而對(duì)村級(jí)治理行政化過(guò)程中鄉(xiāng)村治理要素的關(guān)注不夠充分,缺乏系統(tǒng)性研究?；诖?我們對(duì)村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯進(jìn)行剖析,從治理要素間關(guān)系的視角對(duì)村級(jí)治理行政化的困境及治理路徑進(jìn)行研究,探索優(yōu)化村級(jí)治理的路徑。
二、村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型的四重邏輯變遷
傳統(tǒng)的半正式治理是“中國(guó)農(nóng)村基層的公共權(quán)力主體(準(zhǔn)官員)采取的非科層化、非制度化、非程式化的治理辦法,它不完全以國(guó)家的正式制度、法律、政策為操作規(guī)范,而是綜合利用各種治理資源,尤其是來(lái)自農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部資源,來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的控制和治理目標(biāo)”[9]。其實(shí)質(zhì)是結(jié)合了官方治理和社會(huì)自治的一種簡(jiǎn)約治理方式,在這種方式之下,農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部事務(wù)大多由準(zhǔn)正式官員治理,國(guó)家不輕易介入。半正式治理曾在我國(guó)村級(jí)治理中長(zhǎng)期發(fā)揮著關(guān)鍵的作用,尤其是近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。在傳統(tǒng)中國(guó),地方通過(guò)由社區(qū)提名、縣令批準(zhǔn)任命的準(zhǔn)官員來(lái)進(jìn)行縣級(jí)以下的治理,這些準(zhǔn)官員一經(jīng)任命,便有較大的自主權(quán),能夠充分利用地方資源開(kāi)展治理,這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)是在準(zhǔn)官員的掌控下開(kāi)展的半正式治理。新中國(guó)成立后村級(jí)治理繼續(xù)延續(xù)了半正式治理,“最直接的原因是較以往已經(jīng)壯大不少的官僚隊(duì)伍仍時(shí)常面臨人手不足的困境”[10]。改革開(kāi)放前,村干部薪水并非由中央財(cái)政支付,而是由村集體承擔(dān)。在治理方式上,由于熟人社會(huì)的特點(diǎn),仍舊較多采用鄉(xiāng)土社會(huì)的人情、禮俗等非正式的治理方式,即便在國(guó)家對(duì)農(nóng)村全面控制的人民公社時(shí)期,生產(chǎn)小隊(duì)長(zhǎng)也“不得不重視并在治理實(shí)踐中遵循鄉(xiāng)情規(guī)范,只要不是性質(zhì)特別惡劣,他一般不會(huì)運(yùn)用暴力工具和政治手段”[11]。改革開(kāi)放后,半正式治理并未因“鄉(xiāng)政村治”格局的出現(xiàn)而被打破,村干部既需要得到政府的承認(rèn),具備國(guó)家賦予的合法性,又需要通過(guò)選舉得到村民的認(rèn)可,遵循非正式的治理規(guī)則。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,農(nóng)村逐漸“空心化”,農(nóng)民逐漸“原子化”,“熟人社會(huì)”開(kāi)始向“半熟人社會(huì)”和“陌生人社會(huì)”過(guò)渡,村級(jí)治權(quán)面臨衰退困局。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)稅的取消在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化。為應(yīng)對(duì)農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重治權(quán)的弱化,加之工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策下國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的治理實(shí)踐需求,村級(jí)治理的半正式治理特征開(kāi)始弱化,并開(kāi)始逐漸向行政化治理過(guò)渡。行政化治理“在形態(tài)上主要表現(xiàn)為村級(jí)組織的人事、管理、村務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化;從運(yùn)作邏輯的角度,主要是指基層組織的科層化取向;在時(shí)空對(duì)照的維度上,則呈現(xiàn)出基層工作‘鄉(xiāng)土性’的衰退以及干群關(guān)系的疏離”[2]。行政化轉(zhuǎn)型意味著國(guó)家權(quán)力自人民公社解體以后的再次“回歸”,但與人民公社制度時(shí)期不同,國(guó)家權(quán)力的這次“回歸”是攜帶資源而來(lái)[12],不斷改變和重塑著農(nóng)村關(guān)系和農(nóng)村治理格局,推動(dòng)著村級(jí)治理邏輯的變遷。
(一)從管控到服務(wù):國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化催變治理事務(wù)行政化
國(guó)家關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略意圖構(gòu)成了村級(jí)治理的目標(biāo)指向,不同的國(guó)家戰(zhàn)略會(huì)生成不同的村級(jí)治理任務(wù),進(jìn)而影響到村級(jí)治理模式。稅費(fèi)改革前,“催糧派款、刮宮引產(chǎn)”等工作成為村級(jí)治理的中心工作,這些工作的完成往往需要以強(qiáng)制力保障,因而,村級(jí)治理呈現(xiàn)出管控導(dǎo)向。同時(shí),面對(duì)艱難繁重的工作任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅憑自身力量難以完成,必須借助農(nóng)村干部的力量,并賦予他們?cè)谵r(nóng)村進(jìn)行非正式治理的相應(yīng)自主權(quán),因而這一時(shí)期的農(nóng)村工作具有較大的靈活性。甚至在高強(qiáng)度任務(wù)的壓力下,不得不默許一些村干部借助“混混”等灰黑勢(shì)力進(jìn)行治理。稅費(fèi)改革后,“城市支持農(nóng)村,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”成為農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略,農(nóng)村政權(quán)由“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變,密集的“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”使提供公共服務(wù)取代稅收工作和計(jì)生工作成為村級(jí)治理的主要任務(wù),基層組織治理實(shí)踐中,政治類工作減少,行政類工作和服務(wù)類事項(xiàng)增多[13],村級(jí)治理的自主空間被壓縮,治理事務(wù)主要轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行政府下達(dá)的各類任務(wù)。
(二)從汲取到反哺:資源流向轉(zhuǎn)變強(qiáng)化村治行政依附
資源是村級(jí)治理中的重要治理要素,其在農(nóng)村與國(guó)家之間的流向影響著村級(jí)治理格局。稅費(fèi)改革前,國(guó)家通過(guò)從農(nóng)村汲取資源獲得資本積累從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,那時(shí)的國(guó)家政權(quán)是一種“汲取型”政權(quán)。在資源從農(nóng)村流向國(guó)家的動(dòng)向下,面對(duì)“農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)”等收費(fèi)任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依靠村級(jí)組織和村干部的協(xié)助,因而出臺(tái)激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)他們的積極性,形成了“農(nóng)村利益共同體”[14]。在利益共同體格局下,村級(jí)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種既互利又互相制約的關(guān)系,因而在鄉(xiāng)村博弈中村級(jí)組織有較多的自主權(quán)和主動(dòng)性,行政依附程度相對(duì)較低。稅費(fèi)改革后,國(guó)家不再向農(nóng)村收取稅費(fèi),轉(zhuǎn)而通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目制向農(nóng)村輸入大量的資源,由“汲取型”政權(quán)演化為“輸入型”政權(quán)。在輸入格局下,一方面稅費(fèi)任務(wù)的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的依賴性下降,另一方面,由于項(xiàng)目的有限性和競(jìng)爭(zhēng)性,基層政府作為國(guó)家政權(quán)一方在項(xiàng)目配置中有著較多的話語(yǔ)權(quán),農(nóng)村則在向政府“跑資要項(xiàng)”中疲于奔命。這種轉(zhuǎn)變使原有的既互利又互相制約的關(guān)系出現(xiàn)失衡,轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、農(nóng)村依附的關(guān)系,村干部淡出了村莊當(dāng)家人和代理人的角色,而更多的是在貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)家意志,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人[15]。
(三)從禮俗到法規(guī):規(guī)則下鄉(xiāng)催動(dòng)治理規(guī)則行政化
治理規(guī)則是村級(jí)治理活動(dòng)開(kāi)展的依據(jù)和框架。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì),人們一般“聚族而居”,在相對(duì)封閉的家族共同體中,人們更多運(yùn)用禮俗來(lái)調(diào)整彼此間關(guān)系,形成了鄉(xiāng)土秩序。禮俗產(chǎn)生于農(nóng)民在農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期的生活和生產(chǎn),并與農(nóng)村社會(huì)相適應(yīng),是一種自發(fā)而成的秩序規(guī)則,深入到了農(nóng)村社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí),由于國(guó)家權(quán)力未能滲透到農(nóng)村社會(huì),農(nóng)村社會(huì)在依禮俗治理下呈現(xiàn)出“無(wú)法”和“無(wú)訟”狀態(tài)。雖然后來(lái)農(nóng)村經(jīng)歷了“政黨下鄉(xiāng)”“政權(quán)下鄉(xiāng)”等正式組織、權(quán)力的滲透,但在流動(dòng)性相對(duì)較低及熟人社會(huì)并未完全解體的情況下,正式權(quán)力和規(guī)則也往往只能按照鄉(xiāng)土禮俗進(jìn)行非正式運(yùn)作。改革開(kāi)放以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及“打工經(jīng)濟(jì)”的興起,農(nóng)村“熟人社會(huì)”的特征開(kāi)始弱化,禮俗治理也逐漸式微。與此同時(shí),一方面,“依法治國(guó)”方略的提出,使依法行政成為重要行政原則,并影響村級(jí)治理開(kāi)始走向法制化;另一方面,伴隨著村級(jí)治理事務(wù)行政化、服務(wù)化及資源的投入,國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)村的治理事務(wù)設(shè)定越來(lái)越多細(xì)化的正式規(guī)則,力圖規(guī)范農(nóng)村公共事務(wù)和達(dá)成資源投入意圖。無(wú)論是法律還是其他正式的治理規(guī)則,都通過(guò)國(guó)家科層體制的行政渠道向農(nóng)村輸入。在禮俗治理式微的背景下,行政輸入的治理規(guī)則愈發(fā)重要,亟須推動(dòng)農(nóng)村治理規(guī)則逐步向行政化轉(zhuǎn)型。
(四)從社會(huì)性權(quán)威到政績(jī)性權(quán)威:精英替代強(qiáng)化治理權(quán)威的行政依賴
村級(jí)治理的社會(huì)性權(quán)威是指村治主體在與村民的普遍性互動(dòng)中得到村民的心理認(rèn)同而形成的一種權(quán)威,而政績(jī)性權(quán)威是指村治主體因治理績(jī)效的獲得而在農(nóng)村形成的一種權(quán)威。傳統(tǒng)農(nóng)村干部大多產(chǎn)生于熟人社會(huì),在較大程度上受鄉(xiāng)土社會(huì)的宗族、人情、道德、禮法等方面規(guī)制,村干部需要做農(nóng)村的“當(dāng)家人”,與村民打交道要遵從鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)則并體現(xiàn)出公道正派等道德性特征,以“使國(guó)家治理目標(biāo)能夠在農(nóng)民接受的限度內(nèi)得以實(shí)現(xiàn),進(jìn)而以此鞏固自身在私域里的權(quán)威”[9],因而其治理權(quán)威除了國(guó)家賦予的自上而下的行政性權(quán)威也有自下而上的農(nóng)村社會(huì)性權(quán)威。隨著農(nóng)村熟人社會(huì)特征的消退,原有的社會(huì)基礎(chǔ)逐步解體,社會(huì)性權(quán)威漸趨弱化。同時(shí),由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的滲入,農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生了逐利化傾向,在國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的背景下,外生性利益動(dòng)員起了鄉(xiāng)土社會(huì)的精英[16],他們憑借擁有的資源、能力、人脈等條件,為農(nóng)村爭(zhēng)取項(xiàng)目,因此往往是“能人”“富人”取代了傳統(tǒng)農(nóng)村“當(dāng)家人”走上了治理的舞臺(tái)。在此邏輯下,普通村民沒(méi)有能力參與項(xiàng)目過(guò)程,同時(shí)“能人”“富人”等新的農(nóng)村精英并不需要借助村民力量來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目,因而農(nóng)村治理權(quán)力往往集中于這些新農(nóng)村精英,并演化出村級(jí)治理的“寡頭定律”[16]。由此,不同于“當(dāng)家人”因符合鄉(xiāng)土社會(huì)的道德、禮法等而具備的社會(huì)性權(quán)威,“在項(xiàng)目進(jìn)村背景下,擁有爭(zhēng)取項(xiàng)目的能力,能滿足村莊社會(huì)的項(xiàng)目需求,成為當(dāng)前村治主體權(quán)威的主要來(lái)源”[17],這本質(zhì)上是一種政績(jī)性權(quán)威。精英替代也相應(yīng)引發(fā)了權(quán)威替代,使政績(jī)性權(quán)威逐漸代替社會(huì)性權(quán)威。政績(jī)性權(quán)威來(lái)源于政府的項(xiàng)目輸入,因而有著較強(qiáng)的行政依賴性。越是受到政府支持和認(rèn)可的村干部就越能為農(nóng)村爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資源,在農(nóng)村治理中的權(quán)威也就越高。農(nóng)村內(nèi)生權(quán)威從社會(huì)性權(quán)威向政績(jī)性權(quán)威的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了村級(jí)治理權(quán)威的行政依賴。
三、村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型中的治理要素脫節(jié)
從橫向視角看,村級(jí)治理邏輯變遷體現(xiàn)的是行政化治理下的事務(wù)、資源、規(guī)則和權(quán)威之間平行的變遷關(guān)系。從縱向關(guān)系看,村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型邏輯體現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng),并在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)事務(wù)、資源、規(guī)則和權(quán)威等治理要素的調(diào)整和重構(gòu)。這一互動(dòng)變遷的過(guò)程是國(guó)家力量推動(dòng)的行政強(qiáng)制型變遷和內(nèi)生于農(nóng)村社會(huì)的需求誘致型變遷綜合作用的結(jié)果。一方面,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、“三農(nóng)”問(wèn)題的突出及治理理念的革新使國(guó)家既有能力也有意愿強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村治理的涉足與投入;另一方面,農(nóng)村治理資源的匱乏、“熟人社會(huì)”特征及禮俗治理規(guī)則的弱化使得農(nóng)村內(nèi)生治權(quán)弱化,需要借助外部力量推動(dòng)村級(jí)治理。正是在這兩類變遷的交互作用與支配下,村級(jí)治理逐步向行政化轉(zhuǎn)型。在村級(jí)治理的變遷邏輯中,行政強(qiáng)制型變遷所衍生的治理要素主要是行政化的治理事務(wù)、資源、正式規(guī)則和政績(jī)性的權(quán)威,由需求誘致及內(nèi)生于農(nóng)村社會(huì)的治理要素主要是農(nóng)村公共服務(wù)需求、農(nóng)村發(fā)展要求、非正式規(guī)則和社會(huì)性權(quán)威。行政強(qiáng)制型變遷所衍生的治理要素是由國(guó)家意圖主導(dǎo)所建構(gòu)形成的,因而是一種建構(gòu)型治理要素,而由需求誘致及農(nóng)村社會(huì)所衍生的治理要素是自發(fā)生成的內(nèi)生型治理要素。本質(zhì)上,村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型過(guò)程是建構(gòu)型治理要素和內(nèi)生型治理要素不斷相互作用的過(guò)程,二者之間的關(guān)系在很大程度上決定著行政化治理的實(shí)現(xiàn)程度和效率。一方面,就村級(jí)治理本身而言,建構(gòu)型治理要素對(duì)內(nèi)生型治理要素的銜接是整合村級(jí)治理資源,形成治理合力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的前提;另一方面,就國(guó)家能力而言,建構(gòu)型治理要素必須要嵌入農(nóng)村的內(nèi)生型治理要素中才能符合農(nóng)村社會(huì)實(shí)際,實(shí)現(xiàn)落地生根和作用發(fā)揮,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理意圖。依循村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型的邏輯,建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的良性互動(dòng)要在治理事務(wù)、資源輸入、治理規(guī)則和治理權(quán)威四個(gè)方面分別實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)與農(nóng)村公共服務(wù)需求的匹配、資源輸入與農(nóng)村發(fā)展要求的匹配、正式治理規(guī)則對(duì)非正式規(guī)則的嵌入、政績(jī)性權(quán)威和社會(huì)性權(quán)威的的融合。然而在基層治理實(shí)踐中,建構(gòu)型治理要素進(jìn)入農(nóng)村的過(guò)程中往往與內(nèi)生型治理要素脫節(jié),進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村治理困境,表現(xiàn)出事務(wù)治理形式化、項(xiàng)目資源壟斷化、正式規(guī)則內(nèi)卷化及政治精英化等治理困境。
(一)事務(wù)治理形式化:治理事務(wù)與公共服務(wù)需求的脫節(jié)
在村級(jí)治理事務(wù)行政化、服務(wù)化過(guò)程中,出于更好地服務(wù)農(nóng)民、貫徹國(guó)家意圖的目的,村級(jí)治理方式也相應(yīng)地呈現(xiàn)出科層化和文牘化,其突出表現(xiàn)為村干部的坐班制及“痕跡化管理”所產(chǎn)生的大量文檔報(bào)表工作任務(wù)。然而,“當(dāng)前農(nóng)村事務(wù)不僅不規(guī)則而且往往細(xì)小瑣碎,利益密度低,重復(fù)性差,發(fā)生頻度也很低,且這些事務(wù)往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的,專業(yè)性很差,這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率”[5]。村干部坐班固然可以使農(nóng)民享受更便捷的服務(wù),但由于農(nóng)村利益密度低及人口大量外流,農(nóng)村服務(wù)對(duì)象有限。這種情況下,村干部每天投入大量時(shí)間坐班卻只能服務(wù)于寥寥無(wú)幾的農(nóng)民,在投入與產(chǎn)出失衡較大的情況下,只能使坐班制淪為一種形式?！昂圹E化管理”雖然在實(shí)踐中起到了規(guī)范村干部的行為、保證政策落地的作用,但出于上級(jí)繁多的考評(píng)、指導(dǎo)及基層干部“自我證明”的需要,“痕跡化管理”往往被過(guò)度使用,使鄉(xiāng)村治理主體以應(yīng)付檢查、規(guī)避追責(zé)為第一要?jiǎng)?wù),投入大量的精力、財(cái)力去追求繁瑣的程序完善,而無(wú)暇顧及治理結(jié)果及服務(wù)村民的效果。對(duì)“痕跡化管理”的過(guò)度追求不僅容易摧毀原本有效的簡(jiǎn)約治理手段,還往往在治理中形成過(guò)程對(duì)結(jié)果的替代。因此,忽略了公共服務(wù)實(shí)際需求而下沉治理事務(wù)往往會(huì)淪為形式化治理。
(二)項(xiàng)目資源壟斷化:資源投入與農(nóng)村發(fā)展要求的脫節(jié)
國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源投入是當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要?jiǎng)恿Αｍ?xiàng)目資源的投入有助于克服農(nóng)村資源瓶頸、推動(dòng)農(nóng)村更好發(fā)展。隨著國(guó)家財(cái)政能力的提升及對(duì)農(nóng)村的關(guān)注度的提高,“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”越發(fā)密集,其對(duì)村級(jí)治理的影響也愈發(fā)顯著。在項(xiàng)目資源的分配中,中央政府試圖采用普遍主義的項(xiàng)目分配,并通過(guò)程序和技術(shù)的控制來(lái)防止分配中的變通走樣。然而,當(dāng)國(guó)家無(wú)法將農(nóng)民組織起來(lái)形成集中的需求表達(dá)時(shí),面對(duì)分散的農(nóng)戶,“國(guó)家在項(xiàng)目資源分配時(shí)無(wú)法充分獲得需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)、優(yōu)先對(duì)象等信息,無(wú)法使用一套標(biāo)準(zhǔn)化的甄別機(jī)制來(lái)分辨農(nóng)民的需求程度”[18],致使普遍主義的項(xiàng)目分配在農(nóng)村失效,取而代之的是地方政府特殊主義的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”所主導(dǎo)的分配模式[18]。在這種分配模式下,基層政府更愿意把項(xiàng)目分配給三種類型的村莊。一是政績(jī)村。這種類型的村莊因地理位置、資源稟賦或前期項(xiàng)目投入形成較好的基礎(chǔ)條件,在項(xiàng)目投入后更容易凸顯項(xiàng)目效果,形成基層政府的顯性政績(jī)。二是關(guān)系村。關(guān)系村是指村干部因更愿意在“跑資要項(xiàng)”投入時(shí)間、精力甚至金錢,與政府建立的良好關(guān)系,從而爭(zhēng)取到項(xiàng)目。三是穩(wěn)定村。穩(wěn)定村是指村莊矛盾較少,村干部協(xié)調(diào)矛盾化解糾紛的能力較強(qiáng),在項(xiàng)目落地過(guò)程中能夠有效預(yù)防和化解釘子戶問(wèn)題,確保項(xiàng)目能夠順利完成。在現(xiàn)實(shí)中,這三類村莊的特點(diǎn)往往疊加出現(xiàn)在少數(shù)“核心”村莊,并造成了“核心”村莊對(duì)項(xiàng)目資源的“相對(duì)壟斷”,廣大更為需要項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的農(nóng)村則更不容易獲取項(xiàng)目。這就形成項(xiàng)目投入的“馬太效應(yīng)”,拉大了農(nóng)村之間的差距。由此,特殊主義的分配模式致使項(xiàng)目不能完全按照農(nóng)村發(fā)展的需求來(lái)進(jìn)行分配,使投入與需求脫節(jié),造成資源浪費(fèi),影響農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
(三)正式規(guī)則內(nèi)卷化:正式規(guī)則與非正式規(guī)則的脫節(jié)
治理規(guī)則是治理活動(dòng)開(kāi)展的遵循,不同的治理規(guī)則催生出治理主體不同的行為模式,產(chǎn)生不同的治理效果。治理規(guī)則可以分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則,就村級(jí)治理規(guī)則而言,其一方面包含國(guó)家的法律、政策及科層化的命令、制度等正式規(guī)則,另一方面包含農(nóng)村的人情、風(fēng)俗、禮法等鄉(xiāng)土性的非正式規(guī)則。由我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)特點(diǎn)所決定,兩種治理規(guī)則同時(shí)并行于農(nóng)村社會(huì),并各自發(fā)揮著作用。由于“農(nóng)民生存秩序的基本原則是來(lái)源于他們?nèi)粘５纳顚?shí)踐,而不是精英論述或現(xiàn)成的文本”[19],傳統(tǒng)的非正式規(guī)則雖然隨著社會(huì)發(fā)展有弱化趨勢(shì),但因其原生性及自發(fā)性,其在農(nóng)村社會(huì)仍有生命力,并構(gòu)成了村級(jí)治理的基礎(chǔ)性制度。同時(shí),“任何正式制度要想在實(shí)踐中起到預(yù)期的效果,其制度設(shè)計(jì)也必須要以非正式制度作為前提,將正式制度‘因地制宜’‘因時(shí)制宜’地嵌入非正式制度的文化土壤之中”[20]。因此,國(guó)家規(guī)則作為“外來(lái)”的正式規(guī)則只有與鄉(xiāng)土性的非正式規(guī)則實(shí)現(xiàn)銜接與整合,方能形成制度合力,推動(dòng)村級(jí)治理實(shí)現(xiàn)善治。然而在農(nóng)村行政化治理趨勢(shì)下,正式治理規(guī)則力圖改變以往“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”,實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的正規(guī)化和規(guī)范化。但正式規(guī)則往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)科層化邏輯,忽視農(nóng)村非正式規(guī)則所要求的“合情合理”,造成正式規(guī)則的“不接地氣”,其結(jié)果一方面使正式規(guī)則的實(shí)質(zhì)要求在村級(jí)治理中落空,另一方面使村級(jí)治理主體不得不投入大量的資源來(lái)制造正式規(guī)則看似正常運(yùn)行的“痕跡”來(lái)應(yīng)付檢查。在正式規(guī)則與非正式規(guī)則脫嵌與抵牾的情況下,村治規(guī)則在“上有政策、下有對(duì)策”中變得內(nèi)卷化。
(四)政治精英化:政績(jī)性權(quán)威與社會(huì)性權(quán)威的脫節(jié)
村民自治制度是我國(guó)村級(jí)治理的一項(xiàng)基本制度。在制度設(shè)計(jì)層面,國(guó)家希望通過(guò)該制度讓農(nóng)民參與村級(jí)治理,進(jìn)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”,并實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”,這在本質(zhì)上是一種大眾參與的基層民主政治。有效的村民參與既可以提升村莊治理能力、強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督,又可以通過(guò)參與使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村治理形成心理認(rèn)同,產(chǎn)生村級(jí)治理的新型社會(huì)性權(quán)威。然而,在項(xiàng)目制背景下,農(nóng)村精英是憑借為農(nóng)村爭(zhēng)取項(xiàng)目的政績(jī)性權(quán)威實(shí)現(xiàn)對(duì)原有的精英替代,從而走上農(nóng)村政治舞臺(tái)的。在農(nóng)村精英為農(nóng)村引入項(xiàng)目的增量邏輯下,農(nóng)民并不需要為項(xiàng)目建設(shè)支付費(fèi)用,缺乏對(duì)項(xiàng)目資源使用監(jiān)督的動(dòng)力。同時(shí),由于項(xiàng)目的爭(zhēng)取依靠的是農(nóng)村精英個(gè)人的能力、人脈、資源等,這就造成了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村精英權(quán)威來(lái)源的項(xiàng)目引入“不想管也不能管”[17]。在農(nóng)村精英依靠項(xiàng)目發(fā)展農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)和鞏固其權(quán)威的過(guò)程中,“農(nóng)民只不過(guò)是被動(dòng)的受益者,并沒(méi)有能夠參與到相關(guān)工程項(xiàng)目的決策、制定及執(zhí)行過(guò)程,普通農(nóng)民在客觀上已經(jīng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和富人出身的村干部所‘拋棄’,失去了參與村莊政治的機(jī)會(huì),成為落單的農(nóng)民”[21]。在僅有政績(jī)性權(quán)威而缺乏村民參與和心理認(rèn)同的社會(huì)性權(quán)威下,村級(jí)治理呈現(xiàn)出“有農(nóng)村發(fā)展無(wú)農(nóng)民參與”的局面,而且這一局面在農(nóng)村精英政績(jī)性權(quán)威不斷增強(qiáng)的情況下持續(xù)固化,致使農(nóng)村治理呈現(xiàn)“去公共性”與“私人化”,不僅容易滋生項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的“分利秩序”,而且不利于農(nóng)民養(yǎng)成公共意識(shí)和公共精神、塑造符合農(nóng)村治理現(xiàn)代化的權(quán)利義務(wù)觀念,影響農(nóng)村治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
四、建構(gòu)型治理要素對(duì)內(nèi)生型治理要素的銜接與嵌入
村級(jí)治理是在建構(gòu)型治理要素和內(nèi)生型治理要素的互動(dòng)中展開(kāi)的,因而農(nóng)村善治的實(shí)現(xiàn)要以兩類治理要素的良性互動(dòng)為前提,使建構(gòu)型治理要素實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)生型治理要素的銜接與嵌入。這就要求國(guó)家開(kāi)展村級(jí)治理必須以內(nèi)生型要素為依托和遵循來(lái)優(yōu)化建構(gòu)型治理要素的供給,分別實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)、項(xiàng)目資源分配、正式規(guī)則供給、政績(jī)性權(quán)威對(duì)公共服務(wù)需求、發(fā)展要求、非正式規(guī)則、農(nóng)村有序政治參與的銜接、嵌入與融合。
(一)以公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)合理安排治理事務(wù)
在國(guó)家戰(zhàn)略催動(dòng)農(nóng)村治理服務(wù)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)化的關(guān)鍵在于由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給與農(nóng)村公共服務(wù)的需求相契合。因而,政府公共服務(wù)的供給要緊盯農(nóng)村需求,把握好“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面。就“質(zhì)”而言,一方面要根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的短板和農(nóng)村生活、生產(chǎn)的需要“因地制宜”規(guī)劃和安排公共服務(wù)項(xiàng)目,滿足不同地區(qū)農(nóng)村多樣化需求;另一方面要以農(nóng)民滿意為目標(biāo),從農(nóng)民的角度審視農(nóng)村公共服務(wù)體系,優(yōu)化流程、細(xì)化內(nèi)容,在全面梳理分析的基礎(chǔ)上,適度推行正規(guī)化、行政化的服務(wù)方式,祛除不必要的管理環(huán)節(jié),防止治理形式化,不斷提升服務(wù)質(zhì)量。就“量”而言,要在充分分析不同農(nóng)村治理密度的基礎(chǔ)上,把握好不同農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的需求量,合理配置和投放治理資源,妥善安排服務(wù)方式,避免過(guò)度投入造成資源浪費(fèi),從總體上提升服務(wù)效率。
(二)以農(nóng)村發(fā)展要求為指向科學(xué)分配項(xiàng)目資源
當(dāng)前我國(guó)多數(shù)農(nóng)村集體收入較低,面臨發(fā)展的資源困局。因此,破除“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”中的“馬太效應(yīng)”,以農(nóng)村的實(shí)際需求為導(dǎo)向合理分配項(xiàng)目資源是推動(dòng)農(nóng)村均衡發(fā)展的必要之舉。其一,要樹(shù)立正確的政績(jī)觀。通過(guò)加強(qiáng)思想教育、變革考核機(jī)制等方式引導(dǎo)地方政府及官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀,加強(qiáng)在項(xiàng)目分配中的調(diào)查研究,杜絕“面子工程”,既能通過(guò)“錦上添花”式的項(xiàng)目進(jìn)村以點(diǎn)帶面形成示范效應(yīng),更要做到“雪中送炭”,把項(xiàng)目資源投入到需求最為迫切的農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)資源效用最大化。其二,要拓寬意見(jiàn)表達(dá)渠道,形成項(xiàng)目分配的科學(xué)決策機(jī)制。改變以往項(xiàng)目分配主要依靠地方政府及農(nóng)村干部決定的局面,要根據(jù)項(xiàng)目的不同性質(zhì),引入、加大專家評(píng)估力度,同時(shí)要以適當(dāng)?shù)姆绞胶颓肋m度吸收農(nóng)民意見(jiàn),形成項(xiàng)目分配的科學(xué)機(jī)制,促進(jìn)項(xiàng)目資源更好地服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展。
(三)以非正式規(guī)則為依托優(yōu)化正式規(guī)則供給
“治理既需要借助正式制度,也需要借助非正式制度”[22],但二者在實(shí)際中既有相互促進(jìn)又有相互沖突的一面,因而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治必須處理好二者關(guān)系,促進(jìn)彼此間的耦合,實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。其一,由于農(nóng)村政治運(yùn)作“更大程度上為農(nóng)村非正式制度和地方性知識(shí)所支配,鄉(xiāng)下鑼鼓鄉(xiāng)下敲”[19],外部輸入的正式規(guī)則應(yīng)嵌入農(nóng)村的人情、禮俗等非正規(guī)則中,遵從非正式規(guī)則的運(yùn)作邏輯。因而,國(guó)家制定正式規(guī)則一方面要充分考慮農(nóng)村的鄉(xiāng)土性因素,使正式規(guī)則的運(yùn)行能夠更符合農(nóng)村社會(huì)的特點(diǎn),確保規(guī)則落地,另一方面可以將一些符合現(xiàn)代法治精神、促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的非正式規(guī)則通過(guò)立法渠道吸收為正式規(guī)則,使其更具效力。其二,農(nóng)村非正式規(guī)則包含有一些消極落后的因素,不利于治理現(xiàn)代化的發(fā)展,需要加以改造。然而,“每一項(xiàng)制度之推行與繼續(xù),也必待有一種與之相當(dāng)?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠(chéng)之貫注”[23](P55),單純地以輸入的正式規(guī)則取代非正式規(guī)則往往使其不易落地生根,達(dá)不到理想效果。所以,對(duì)于非正式規(guī)則的改造應(yīng)從其背后的制度文化入手,在循序漸進(jìn)地改造非正式制度生存的文化土壤基礎(chǔ)上,通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的正式規(guī)則對(duì)其替代。
(四)以農(nóng)民有序政治參與為面向強(qiáng)化村級(jí)治理權(quán)威
農(nóng)民有序的政治參與既是村民自治的應(yīng)有之義,也是擴(kuò)大村級(jí)治理權(quán)威的必要舉措。雖然在項(xiàng)目制下農(nóng)村精英因政績(jī)性權(quán)威能夠獲得選舉支持,“但村民的選舉支持并不等于心理認(rèn)同”[17]。由于缺乏村民參與和心理認(rèn)同的社會(huì)性權(quán)威,“有農(nóng)村發(fā)展無(wú)農(nóng)民參與”并不能使村級(jí)治理能力得到有效提升,后稅費(fèi)時(shí)期的治理困境依舊會(huì)縈繞不去。因此,要通過(guò)開(kāi)拓制度化的渠道發(fā)動(dòng)農(nóng)民有序參與農(nóng)村政治,打造村級(jí)治理的公共性,培育社會(huì)性權(quán)威。其一,通過(guò)宣傳引導(dǎo)、打造利益共享機(jī)制等方法,多措并舉提升農(nóng)民的主體意識(shí)和政治參與意識(shí),使農(nóng)民積極主動(dòng)地參與到村級(jí)治理事務(wù)中,為村級(jí)治理獻(xiàn)智獻(xiàn)力,擴(kuò)大農(nóng)村治理的力量來(lái)源。其二,通過(guò)優(yōu)化民主協(xié)商平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織等方式擴(kuò)展村民的政治參與渠道,以制度化的方式保證農(nóng)民的政治參與權(quán)力,使村級(jí)治理更能吸收民意、體現(xiàn)民意,保證農(nóng)民的有序政治參與落到實(shí)處,從而使政策制定更加科學(xué)民主、政策執(zhí)行更能得到村民擁護(hù)和支持。
作為后發(fā)趕超型國(guó)家,國(guó)家主導(dǎo)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型仍將持續(xù),村級(jí)治理現(xiàn)代化自然也離不開(kāi)國(guó)家行政力量的推動(dòng)。就行政強(qiáng)制型變遷而言,村級(jí)治理的行政化趨勢(shì)是依靠國(guó)家的行政力量來(lái)推動(dòng)的。行政力量的產(chǎn)生及實(shí)施均依賴于現(xiàn)代科層體制,由于“科層制是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)合理性的高度體現(xiàn)”[24](P37),因而它具備鮮明的現(xiàn)代性特征。同樣,脫胎于科層體制的行政力量也是一種現(xiàn)代化的力量。然而,由于農(nóng)村生產(chǎn)方式及相對(duì)封閉的特點(diǎn),目前仍部分保留著如“熟人社會(huì)”、禮俗規(guī)則等傳統(tǒng)性特征,特別是在我國(guó)這樣一個(gè)疆域廣闊、農(nóng)村人口眾多的國(guó)家,各個(gè)地區(qū)地理?xiàng)l件、風(fēng)俗民情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等不同造就了不同地區(qū)農(nóng)村差異化的內(nèi)生型治理要素。以現(xiàn)代化的行政力量推動(dòng)既有傳統(tǒng)特征又呈現(xiàn)差異化的農(nóng)村走向治理現(xiàn)代化,如果忽略農(nóng)村的實(shí)際情況,則可能會(huì)造成現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性的矛盾沖突,引發(fā)建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的脫節(jié),造成村級(jí)治理的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。因此,村級(jí)治理行政化應(yīng)將農(nóng)村內(nèi)生型治理要素作為標(biāo)靶,穩(wěn)妥推進(jìn),有序引導(dǎo),通過(guò)建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的良好銜接、互動(dòng)和發(fā)展來(lái)推動(dòng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化和農(nóng)村善治。
基金： 國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府治理能力建設(shè)研究”(批準(zhǔn)號(hào)16BZZ063)的階段性研究成果;
作者簡(jiǎn)介： 石東偉(1988-),男,河南南陽(yáng)人,中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治和法律教研部博士生; 肖立輝(1974-),男,河北望都人,中共中央黨校政治和法律教研部教授,博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共天津市委黨校學(xué)報(bào)2020年04期
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