隨著城鎮化的加速，習近平總書記指出“我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式；產業和人口向中心城市和城市群集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升”，這種深刻的變化將帶來我國鄉鎮發展模式的巨變。
一、城鎮化巨變加速鄉鎮徹底萎縮和轉型
在當前這種錯綜復雜的形勢下，我國城鎮化到底是什么情況？鄉村到底是什么現狀？巨量的鄉鎮該如何發展？
1. 不準確的城鎮化率。
我國城鎮化率目前公布為60%，由于城鎮化率統計大都從城市單向調查居多，同時農村惠農政策加大，不愿暴露人口流失等因素導致我國的城鎮化率統計極不符實。根據筆者全國各地調研和抽樣調查，大量的鎮區空心率一般在50%，鄉村人口大部分只剩下30%。真實的城鎮化率應該在65~70%，遠大于公布的數據，城鎮化已經達到了拐點。呼吁國家和各地通過電信部門長期監測掌握準確的數據。
2. 大量鄉村瀕臨解體。
鄉村60歲以上的人大都在務農，中青年都出去打工也不會種田了，近兩年婦女和兒童也被農二代接走了，連村干部都很難選齊。目前中國農民工總量約為2.5億人，每年新增農民工只有100萬至200萬人。鎮鄉萎縮，大部分面臨衰敗和空心。村莊凋敝，50%瀕臨解體和死亡，城鎮化已經發生了巨變。少量的老人使用比較大的村莊基礎設施是極不經濟的，這就需要加速城鎮化了，城鄉二元現象將自然漸弱和消除。
3. 85%才是城鎮化的平衡點。
學界普遍把80%作為我國城鎮化的平衡點。但是根據實際情況預測，同時參考日本城鎮化率93%的發展模式，我們判斷至少85%才是我國城鎮化的平衡點，逆城市化也只會在大城市郊區山清水秀之地出現。
4. 中西部市縣發展面臨嚴重挑戰。
未來縣域經濟人口發展主要體現在大都市郊區、產業集聚群帶、文旅資源豐富地區，其他地區呈萎縮趨勢。很多市縣域的人口在流失，縣域經濟也遇到了巨大的挑戰，之前招商引資吸引的產業都紛紛流向的產業發展帶。中西部地區市縣急需加速把鄉鎮的人口和產業集聚到縣城，縣城是最佳的集聚點，這次國家發改委提出縣城城鎮化補短板強弱項也是考慮這種趨勢。縣城的房價往往3000~5000元/平方，門檻比較低與鄉村自建房差不多。一部分中西部縣城萎縮向特色小城鎮發展。
5. 大部分鄉鎮將面臨徹底萎縮（消亡）。
全國選取的兩批3594個全國重點鎮大部分沒有發展動力，405個全國特色小城鎮也停滯不前，鄉鎮衰敗是不可避免的自然規律。需要把全縣鄉鎮集中統籌安排，加速把鄉鎮人口產業集聚到縣城。事實上鄉鎮的干部早已經把他們家安在縣城了。未來鄉鎮人口會很少，這么少的人待在鄉鎮是更不經濟的。
6. 加速鎮改鄉的減量發展。
小鎮改鄉。過去都是鄉改成鎮，未來鎮改鄉是個主流趨勢?，F在鄉鎮將減少建設，加強服務和管理，小城鎮又改回了鄉一級的管理。一些城鎮化率比較高的地方已經提前顯現這些情況。
在規劃中要重點研究鎮區騰退減量的方案，一些公共建筑如何集中復合使用，閑置的公建如何轉換使用功能，空心的住房如何生態修復和騰退復墾。
7. 都市圈的縣和鄉鎮將迎來快速發展的機遇。
大鎮融城。一部分發展大鎮面臨轉型、融入和重構，一些發達地區的小城鎮規模已經完全融入產業集聚區和城市群了。他們的發展面臨徹底的融入和城鄉重構。北京在發展新市鎮，山東發展新生小城市，南方在試點鎮級市，城市群里的小城鎮是重要的組成部分。
“小城鎮大戰略”面臨巨大的挑戰。鄉鎮的萎縮預示著未來客觀發展的現狀和趨勢，騰退和衰減是未來小城鎮發展的主流。到了徹底轉變小城鎮發展思路的時候了！
城鄉規劃里最突出的問題就是鄉鎮規劃。如果說城市（開發區、新區）規劃存在一定程度超前的話，過去的20年，我國的小城鎮普遍沒有增長，鄉鎮規劃指引下的土地征用和基礎設施建設給國家造成了巨大的閑置和浪費，鄉鎮規劃是規劃體系過去20年最大的失誤和敗筆。
二、城鄉空間呈現城聚鄉散的新格局（趨勢）
伴隨著城鎮化的變化，縣域城鄉結構也發生了巨變。未來是一個什么樣的新結構呢？
1. 中西部城鄉空間呈現“城聚鄉散”的新趨勢。
集聚的縣城（營造活力特色）。縣城是行政、商業和文化的有機生命體，還將持續發展。鄉鎮人口要主動集聚到縣城，鄉村的文化隨之融入城市。要全力做大縣城，打造低門檻生態城郊，承接鄉鎮轉移人口。在河北省張北縣的全縣鄉鎮國土空間規劃中，我們加大全縣鄉鎮向縣城集聚的力度，做大縣城，縮小鄉鎮，構建“大城小鄉”的新格局。
萎縮的鄉鎮（突出管理服務）。管理和服務鄉村是未來鄉鎮的主要職能，鎮區未來會剩下全鎮10~15%的人，對于平均兩三萬人口的鄉鎮就是兩三千人。50%小城鎮都會回到鄉的管理功能。貴州的鎮村聯動、黑龍江鎮場合一都是很好的探索。
消亡的村莊（雕刻精美村居）。90%的村莊都會解體和消亡。鄉村振興不是單個的村莊振興，散居和莊園將是的新的形態，村莊將大量出現村改居、有村無莊、散戶分布。要多采用生態恢復修復，空心宅院栽樹綠化。
2. 城鄉三生空間顯現“緊湊的城鄉、恢復的生態、整合的田園”的新格局。
城鄉未來生活緊湊，生態恢復，縣集聚，鎮消亡，鄉服務，鎮村聯動。鄉村衰敗是件好事，鄉村不是真的衰敗，是自然生態的發展，鄉村衰敗說明城市發展。德國不強調發展農業，所以鄉村非常美，到處都是風景和花園。隨著城鎮化的加速，鄉鎮又回歸傳統的理想風水格局，風水就是古代的國土空間規劃?？茖W精準的重構符合實際情況的城鄉新格局是一切發展的基礎。
湖北省宜都市目前70%人都集聚在沿江的“一城三區”周邊。我們把三區及鄰近鄉村統一規劃成城鄉融合發展帶，預測將集聚全市90%的人口，里面的村莊超前高標準的打造未來鄉村，其他地區盡量減少投入或者騰退，這種超前的未來城鄉格局將會大量的減少重復建設和浪費。
3. 融入發展是鄉鎮未來的新方向。
中心城市（城市群）的鄉鎮融入都市圈；城市周邊的鄉鎮與城市功能重構；產業帶里的鄉鎮協作和升級；景區附近的鄉鎮景鎮融合；縣域里的鄉鎮與縣城聯動發展；偏遠的鄉鎮鎮村聯動。
4. 鄉鎮是鄉村振興的最基本單元。
村莊瀕臨解體，很多管理職能和公共服務的都轉移到鄉鎮來了，以鄉鎮為治理單元更符合實際情況。鄉鎮無論從規模、地域面積、管理職能都是落實縣域鄉村振興的最為經濟、高效的單元，村莊沒法實現鄉村振興。
三、倒逼鄉鎮產業徹底集聚和轉型
全國的產業已經向大的區域產業集群集聚。縣域經濟產業流失衰敗，面臨巨大的挑戰。八九十年代所形成的村村冒煙、鎮鎮點火的鄉鎮產業面臨生死和重新發展。到了必須徹底把鄉鎮企業統一集聚，精準定位，轉型發展的時候了。
1. 傳統鄉鎮企業不再適合本地發展。
大多數傳統鄉鎮企業難以生存，鄉鎮用地貌似便宜，各種基礎設施建設、物流成本、人工、服務管理等綜合成本并不經濟，因此要嚴控鄉鎮產業就地發展。
2. 縣域經濟需要集聚所有企業。
就大部分地區而言，縣域經濟資源稟賦只能集中起來在一處發展，全縣需要建設統一的鄉鎮產業園。河南省在前些年在每個縣和重點鎮各設了一個產業集聚區，實驗下來縣級的產業集聚區發展起來，但是鄉鎮的基本都失敗了。廣東肇慶懷集縣把全縣的產業全部集中在一個園區（40平方公里），鄉鎮招商引資的成績分配按各鄉鎮分別考核，是一個很好的經驗。
3. 抓住網絡時代銷售轉型的新機遇。
這次疫情加速催生了產品網絡銷售，城市服務定制化，網絡縮小了城鄉的距離，給鄉鎮產業帶來了機會。以網絡和定制為轉變產業發展方向，探索123產業生產流線空間如何聯動。
4. 一縣一品的發展生態優質農產品。
生態安全品牌的優質農產品生產是大部分縣域經濟未來的方向。從一村一品發展到一縣一品。各類農業產品大概100多種類別，每一類品牌全國有十個為宜，那么全國兩千個縣市正好一個縣以一種優質品牌產品為主，從產品的生產到深加工，到包裝，到系列產品，到后期服務，做成一個強勁的產業?？h域經濟的產業不能再跟著城市發展方向做城市的尾巴，應該成為新鄉鎮產業發展的轉型升級，以原材料農產品加工為方向，產品規模化，品牌生態化。峨眉山市長期發展竹葉青茶葉品牌，通過品牌打造宣傳，生態高質量定制，引進先進生產線加工生產等策略，既帶動了周邊茶葉的生產加工，又發展了縣域經濟。
5. 產業強鎮面臨融入園區和轉型提質。
一些產業大鎮越來越與產業集聚區融合發展，參與產業的重新分工，參與轉型升級。這兩年發展特色小鎮，是一種重構新的空間業態和產業模式。唐山玉田縣在國家級農業產業園區里，承接了北京像同仁堂、王致和這樣老字號品牌20多家產業的轉移，并且打造老字號小鎮，是一個產業強鎮融入園區轉型提質的好嘗試。
6. 山清水秀的鄉鎮將迎來都市旅居生活。
越來越多的都市人選擇到一些山清水秀的地方住上一段時間，享受休閑時光。威海乳山市銀灘，神農架腳下的興山縣，長壽之鄉巴馬縣等都在打造承接都市人的康養旅居生活新區，取得了初步的成效。
集聚而高效的發展鄉鎮產業，是這次國土空間規劃的關鍵。
四、鄉鎮巨大的基礎設施重復建設亟需叫停
我國城鄉建設最突出的問題就是鄉鎮在大量重復建設基礎設施和公共服務設施項目。未來絕大部分人都會到縣城以上的城市去居住。按現有的戶籍人口和鄉村人口規模去開展建設是最大的浪費。呼吁國家和有關部門緊急出臺政策限制減少這些重復浪費。
1. 鄉鎮重復建設是最大的浪費。
城鄉設施重復建設：城市建一套基礎設施，鄉鎮和村莊又各建一套基礎設施，應該以人口常住來定規模。
鄉鎮功能求大求全：以戶籍人口和發展人口為基礎，參照縣城的功能作建設標準，各種文化教育商業養老設施貪大求全。大量的文化衛生教育設施閑置，七八個老師、十幾個學生現象比比皆是。我們現在很多地方鄉鎮都要上污水處理廠，盲目的去要求鄉鎮按照了戶籍人口規模去建設污水處理廠，是個巨大的浪費，一些人口不多的鄉鎮根本沒必要建集中污水處理廠，參照農村的分散式處理就可以了。鄉村公路未來需求也不旺盛了。
村莊環境盲目求好：這幾年農村到處建廣場、花園、大量的硬質鋪裝，房屋都煥然一新，比城市的別墅區還要好。過好的環境追求并不符合農村的實際和財力，未來人進一步減少將造成巨大的浪費，要科學的處理好公平性和經濟性之間的關系。我國農村生態環境、人居環境最糟糕的是90年代，當時農村人口最多，經濟發展起來，環境破壞最嚴重。這些年鄉村人少了，垃圾污水也少了，人居環境自然就變好了，沒必要投入過多的農村人居環境改造。
2. 大力減少鄉鎮巨大重復建設。
城鄉統籌，布局減少重復建設。區域統籌，公共復合利用。多用適合鄉鎮設施分散式就地處理辦法。很多地方鄉鎮都要上污水處理廠，事實上鄉鎮的外出人口在一半以上，再加上接管率也只能做到50%，所以往往只需要按1/4的設計規模去實際建設，而且未來還在不斷的衰減。
3. 萎縮型鄉鎮保障基本需求。
未來萎縮型鄉鎮的行政和服務人員是全鄉鎮人數的10-15%左右，一兩萬人的鄉鎮按照1000-2000鎮區人口去配齊鄉鎮的基本需求保障基礎設施就可以。
4. 發達地區鄉鎮區域聯動。
一些發達地區的鄉鎮空間距離密集，產業相對發達，可以把這些公共服務設施和基礎設施區域聯動建設，統一服務和管理。江蘇常熟市21個鄉鎮每個都建了污水處理廠，結果運轉不經濟，重新優化成11個污水處理廠，就可以正常運轉了。
5. 用生態的辦法提高鄉鎮品質空間。
自然生態營造環境（多栽樹少硬化），鄉土材質塑造特色，傳承歷史體現品質，包容多元文化并存。多用生態的辦法改善人居環境：鎮改鄉的趨勢決定要多用生態的辦法，以綠美鎮，以水活村。多用鄉土的手法提高鄉鎮風貌：就地取材，精細打造，老料新做，土料洋做，舊料細作，新舊搭配。
全國大部分的鄉鎮未來是一個衰減的趨勢，要在一個減量規劃的背景下鄉鎮的國土空間規劃。
五、以資源利用和變現為抓手保護生態田園
重點加強生態田園資源利用和變現。在農業發展方面多用大農業機械化操作方式，加強土地集中流轉；小農業要注重生態循環、化零為整；農田要按自然地形分割，注重田園風光和大地景觀的打造。
1. 多用自然修復的方式保護生態田園。
大自然生態自我修復能力很強，土地撂荒就是最好的修養輪作。這些年鄉村人少了，沒人去破壞生態環境了，垃圾污水也少了，人居環境自然就變好了。
2. 系統整合打造大地景觀。
生態紅線千萬不要過濫。要巧借已有的鄉村景觀，把一些山川、河流、古村、民俗風情巧妙的串聯起來，多栽種一些果樹和花卉，逐步的提升大地景觀，打造全域景觀，同時免費吸引城市的人來采摘和休閑，植入一些微型的田園商業綜合體，服務于鄉村。
3. 加快土地資源利用變現。
要充分利用未利用地，開發集體建設用地，回購閑置宅基地，積極主動把閑置指標流向發達地區換取資金。
4. 特色村莊資源需要重構。
鄉村資源本來是無意而為之，時至今日，雖有特色，但是散落而弱小，也不適應現代人的生活，怎樣才能把這些散落的鄉村資源重新組合在一起，按照現在生活的需求，植入現代的元素，變成一個真正符合現代、城市審美需求的新鄉村景觀。
5. 集中使用鄉鎮建設用地指標。
統一使用建設用地。向重點工程集聚，向縣城集聚；嚴控鄉鎮建設用地指標。閑置挖潛，嚴控新建，改造存量。
六、按發展需求分類施策解決鄉鎮突出問題
鄉鎮發展兩極分化。少數有條件的持續發展，一部分維持不變，大部分衰減空心甚至消亡。不同的鄉鎮應根據不同的情況而決定的發展模式，國土空間開發規劃根據發展需要需求分類而施策。鄉鎮的問題在于整體復雜多樣，單個的鄉鎮并不復雜。
1.城郊融合型。主要是指與城市中心城區經濟聯系緊密，能夠承接城市外溢功能，服務城市能力強，這類鄉鎮發展定位應突出區位優勢，積極對接市縣中心城區，避免貼邊發展。產業發展上與市縣中心城區互補互動，加強城鎮彈性發展區研究。推動基礎設施互聯互通、公共服務共建共享。
2.工貿帶動型。主要是指以二三產業強勁，專業化、特色化、規模化特征明顯，吸納勞動力能力強。該類型鄉鎮應鞏固主導產業基礎，助推產業創新升級。科學預測產業發展空間需求，適當提高產業用地比例。
3.大型城鎮型。通過近幾年的發展產生了一些像小城市一樣發展的鄉鎮，人口在20-30萬左右，但在行政建設上還是像小城鎮一樣的機制，這一類主要在北京的新市鎮、山東新生小城市、江浙的鎮級市等。
4.區域中心型。人口達1萬人以上，有一定經濟規模，能夠提供區域中心服務。區域中心鎮應在區域城鎮體系中承擔重要的中心服務職能，控制發展規模。
5.人口眾多型。人口大鎮應科學認識人口發展趨勢，嚴守生態保護紅線、保護永久基本農田、嚴控建設占用耕地和基本農田的沖突。積極推進鎮區建設，優化資源配置，加強和完善公共服務設施供給能力，充分發揮人口大鎮的集聚與輻射效應。
6.農業主導型。主要是指位于糧食生產功能區、重要農產品生產區，域內耕地面積比重大，且在農業發展優勢突出的鄉鎮。該類型鄉鎮應鞏固高標準農田建設和中低產田改造成果，調整種植結構。推動農業與加工流通、文化旅游、信息產業融合，保障重大農業基礎設施和現代農業發展用地。
7.特色保護型。主要是指省級以上歷史文化名鎮、全國特色景觀旅游名鎮、省級以上特色小城鎮，或具有省級以上森林公園、國家公園的鄉鎮。該類型鄉鎮應加強對山水格局、文物古跡、傳統村落、少數民族村寨、傳統建筑、農業遺跡、灌溉工程遺產等自然文化資源的保護利用。
8.生態涵養型。主要是指位于省級以上重點生態功能區，生態敏感度較高的鄉鎮，以及資源枯竭后需生態修復的鄉鎮。該類型鄉鎮應著重做好自然資源和生態環境保護修復，引導工礦廢棄地復墾和礦山生態修復，增加生態資源總量，保障生態安全。
9.沿邊發展型。主要指位于國界和各省之間相接壤的，位于主要交通要道、口岸的，在商貿物流上有一定窗口功能特色的，形成與臨省協調發展的鎮鄉。
10. 鄉村服務型。主要指空心率達50%以上，鎮區人口在5千人以下，鎮區發展以服務于周邊鄉村為主，外出務工人員多的鎮鄉。鄉村服務鎮鄉應考慮提升鄉鎮的服務功能。集約利用土地，有序開展農村宅基地以及其他低效閑置建設用地整理。
11. 空心撤并型。主要是指資源稟賦不足，區位條件較差的，鎮區人口在2千人以下、或全鎮人口在6千人以下，人口流失特別嚴重，鎮區人口不足30%的，以及因重大項目建設需要合并的鎮鄉。撤并型鎮鄉應不單獨編制鄉鎮國土空間總體規劃。
小城鎮發展未來呈兩極分化趨勢，城郊融合型、大型城鎮型、工貿帶動型等鄉鎮將持續發展；農業主導類，生態涵養類等將萎縮乃至消亡。
七、謹防傳統鄉鎮規劃編制誤區
鄉鎮規劃不同于城市規劃。國土空間規劃不同于城鄉規劃。新形勢下，鄉鎮的國土空間規劃更要謹防傳統規劃編制誤區。
1.鎮鄉分別編規劃。鄉鎮單獨編規劃很難找準定位、效率低、花費也很大，應該全縣統一編規劃，縣領導和鄉鎮領導統一謀劃和定位。
2.編制主體是鄉鎮。應該由縣自然資源局與鎮鄉共同作為這次編制的主體。自古皇權止于縣，規劃是再分配資源的行政權力，鄉鎮可以參與，可以提出要求。
3.構建鄉鎮國土空間結構，劃定鎮鄉四線管控?？h級國土空間規劃已經劃定了三區三線，鎮鄉需要的是具體的落實相關的要求紅線和指標。鄉鎮的國土空間規劃要有一定的彈性，農村的管理沒那么精細，經濟發展也沒那么門檻高，要留出彈性和空間。
4.鎮鄉分開編。傳統的鎮與鄉的規劃標準是不一樣的，未來鄉鎮政區普遍發展衰減，從國土空間規劃更注重全域，更注重資源保護，生態環境和農業發展的考慮，所以不宜把鎮鄉分開編制。
5.鎮區要強調功能分區。一個鄉鎮大部分在鎮區6000人口，一平方公里左右，在城市就是一個小區，是一個最好的混合布局單元。鄉鎮的布局應該順其自然，沿干道布局，尊重土地的產權。
6.強調綠化率。小城鎮周邊往往都是自然山水，田園風光。不用再刻意把大城市的綠化率在小城鎮強調了。
7.公共服務設施基礎設施指標分設。把城市的一些建設指標分設延伸到小城鎮是不適宜的，應該根據小城鎮小而綜的實際情況應該引導綜合設置。
8.成果面面俱到。很多地方的鄉鎮國土空間規劃要求幾十張圖之多。現在小城鎮的情況很多像八九十年代縣一級的城鄉規劃，建議采用六圖兩書為宜。一定要在鎮里面主要的地方做好永久公示。
作者簡介：方明，住房城鄉建設部歷史文化保護與傳承專家委會委員、社區建設專家委員會委員，中國城市科學規劃設計研究院院長，教授級高級規劃師。
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