摘要:2020年打贏脫貧攻堅戰后，鞏固拓展脫貧攻堅成果、探索緩解相對貧困長效機制是“十四五”時期極為重要且緊迫的任務。在此關鍵時期，牢牢把握鞏固拓展脫貧成果的戰略重點，理清扶貧長效機制的工作思路，積極探索建立扶貧長效機制，實現脫貧成果的常態化和持續化尤為重要。建立扶貧長效機制需要注重減貧戰略和工作體系的平穩轉型，穩定實現七個轉變。
關鍵詞:扶貧長效機制 貧困治理 相對貧困
2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。截至2019年底，全國已有90%以上的貧困縣摘帽，95%的貧困人口脫貧，近一億人口擺脫了貧困，經過2020年這一年的努力，絕對貧困問題將得到歷史性解決。同時2020年之后，伴隨農村絕對貧困的全面消除，中國貧困狀況將發生重大變化。2019年黨的十九屆四中全會明確指出“建立解決相對貧困的長效機制”，2020年《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出“扶貧工作重心轉向解決相對貧困”“研究建立解決相對貧困的長效機制”，標志著解決“相對貧困”會成為未來扶貧工作的核心內容。在2020年后建立扶貧長效機制的過程中，要重視以下七個轉變。
扶貧思路要從“消除絕對貧困”轉變為“緩解相對貧困”
“相對貧困”在我國扶貧工作中是個新概念。改革開放以來，我國度量扶貧成果的標尺都是絕對貧困，即關注絕對貧困群體自身的增收問題，而相對貧困并沒有引起足夠的重視。隨著經濟發展，在消除絕對貧困的同時，收入差距和地區發展差距開始拉大，相對貧困問題顯現出來。相對貧困與發展差距在概念和內涵上有天然聯系，緩解相對貧困的戰略決定了扶貧目標不再單純地局限在貧困人口的增收上，更要關注收入分配和地區發展差距問題。因此，下一階段的扶貧工作思路要實現從解決絕對貧困到緩解相對貧困，縮小地區發展差距，縮小居民收入差距的轉變，著重思考如何保障相對貧困群體和低收入人群跟上現代化發展的步伐、共同分享社會經濟發展的成果。
工作機制要從“集中式作戰”轉變為“常態化推進”
從消除絕對貧困向緩解相對貧困過渡，需要在減貧工作上做好建立常態化工作機制的準備。扶貧工作機制需要做出以下幾個方面的調整：一是要在“十四五”時期繼續鞏固脫貧成果，減少脫貧人口返貧的風險，杜絕脫貧人口再次跌入絕對貧困的“陷阱”；二是要建立與解決相對貧困長效機制相適應的組織領導、工作機構、部門聯動工作體系；三是要建立健全低收入家庭增收的長效機制，充分發揮政府引導作用和市場主導作用；四是要健全社會幫扶機制，深化開展社會慈善捐贈和社會幫扶工作；五是要探索東西部協作機制，強調“先富幫后富”的社會責任；六是要推進制度保障與開發式扶貧相結合的聯動機制，明確兜底保障和扶貧開發之間的區別與聯系。
戰略重心要從“脫貧攻堅主體戰役”轉變為“與鄉村振興相配合”
2020年，關系到扶貧和“三農”發展的關鍵詞有三個：打贏脫貧攻堅戰、扶貧長效機制和鄉村振興。從三者的關系上看，從消除貧困到鄉村振興，不能簡單認為是扶貧工作重心的轉移。恰恰相反，黨中央及時提出“建立解決相對貧困的長效機制”和“加強解決相對貧困問題頂層設計，納入實施鄉村振興戰略統籌安排”的要求，標志著農村扶貧工作即將步入新的階段。構建“解決相對貧困”與“鄉村振興”相互配合的貧困治理新體系，要更加關注包容性發展和高質量發展，突出強調以鄉村振興戰略帶動相對貧困緩解的作用，將緩解相對貧困納入實施鄉村振興戰略統籌安排。
減貧目標要從實現“物質扶貧”轉變為形成“多元扶貧”
根據諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所提出的能力理論，擺脫貧困的核心是個體的能力培養和機會的起點公平。緩解相對貧困實質上是在社會發展進程中充分賦予個體公平的社會環境和均等的發展機會。“后2020”時期，減貧目標要從解決單一的物質貧困轉為全面關注民生發展的多維需求，更加關注相對貧困的多元性、動態性、綜合性、發展性特征，要逐步將權利、能力、文化等社會及文化要素納入相對貧困識別和治理的體系當中。其中，要將縮小收入差距和公共服務的差異作為緩解相對貧困的工作重點，在經濟發展和社會發展的一系列政策中確保低收入群體社會保障體系的建立與完善。
扶貧手段要從“精準到戶”轉變為“階梯型救助”體系
在脫貧攻堅時期，國家采用非常規作戰手段，通過建檔立卡識別貧困戶，并創造性地以“五個一批” 實現“精準到人”“精準到戶”的幫扶方式。緩解相對貧困時代也要建立貧困人群監測機制，但考慮到相對貧困人群更大，不宜簡單采用“精準到人”的一對一扶貧政策，重點要放在全面激發相對貧困人口的內生發展動力上。因而，應該進一步區分開對相對貧困群體的不同扶持方式，需要兜底的人群一定要得到及時、充分的救助，對有自身發展能力的人群要提供發展機會。總之，兜底的歸兜底，發展的歸發展。具體來講，扶貧手段要從“精準到戶”向“階梯型救助”轉變。建議將相對貧困群體細分為“救助戶”“脆弱戶”和“監測戶”，并將扶貧開發工作的重點轉至后兩類群體上。其中，對“救助戶”可按照低保標準識別，采取制度化的兜底保障措施；對“脆弱戶”的幫扶，要科學研究其結構性特征和致貧原因，選擇合適有效的方式；對“監測戶”則要以監測為主，輔以收入分配政策和公共政策，讓大多數低收入群體能夠從初次分配和再分配政策中受益。
扶貧陣地要從“農村貧困”轉向“城鄉并舉”
《國家人口發展規劃（2016—2030年）》明確指出，要實現“由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變”。同時，基于相對貧困概念，可以說，貧困不再局限于農村范圍，而是涵蓋城鄉的整個社會。現階段，我國城鎮內部差距水平在高位徘徊，伴隨城鎮化水平提高，農村勞動力持續轉移，城鎮新型貧困問題日漸滋長。另外，我國經濟增速有所放緩，產業結構調整、國際貿易格局變化等均給城鎮社會經濟發展和穩定帶來了新的沖擊，城鎮相對貧困問題不容忽視。因此，在緩解相對貧困時代，扶貧陣地從農村地區擴展至城市地區是一種歷史的必然，建立城鄉統籌的扶貧制度和政策體系也將是一種時代的要求。
貧困標準要從“絕對線”轉變為“相對線”
上世紀80年代以來，我國一直以絕對標準界定貧困和識別貧困人口。2020年后，在邁向緩解相對貧困的發展階段中，貧困標準需要順勢調整。參照國際經驗，本文建議采用居民收入中位數的一定比例作為相對貧困線。在相對貧困標準設定上，考慮到貧困線的轉變幅度不宜過大，基于權衡扶貧范圍與扶貧力度的綜合考量，建議采用居民收入中位數的40%作為相對貧困標準。這一標準約相當于農村現行絕對貧困線的1.6-1.7倍。鑒于現階段城鄉居民收入差距較大，建議分別設置城鄉相對貧困線。為了便于對扶貧成效進行觀測和評估，建議在一定周期內（如五年），保持相對貧困線不變（每年只根據物價指數調整，不基于收入分布重新測算）。
構建新型貧困治理體系
結合上述幾個轉變，對建設緩解相對貧困的新型貧困治理體系提出以下建議：
首先，要將“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果，作為開啟治理相對貧困的前提和基礎。具體要做到鞏固貧困人口“兩不愁三保障”的保障水平，實現脫貧人口穩定脫貧不返貧，不產生新的絕對貧困人口，補齊欠發達地區基礎設施和公共服務的短板。其次，要明確不同部門的職能任務。要進一步區分不同部門在扶貧任務下的職責并細化任務分工。例如，扶貧辦可聯合人社、教育、公安、財政、住建、交通、民政等部門構建扶貧工作小組聯合協作。第三，實現特惠政策普惠化。可以考慮將脫貧攻堅期的一些惠貧政策，逐步轉向適用于更多農村群體的普惠型政策。第四，普惠政策特惠化。綜合考慮貧困人群的特殊性，在部分普惠政策中增補“面向深度貧困地區和貧困人群優先傾斜”的補充條款。第五，要以統籌發展的思路解決相對貧困問題。相關建議包括，持續推進城鄉公共服務均等化，完善相對貧困區域的社會保障制度，尤其是完善相對貧困地區的社會保障制度，逐步提高農村養老、醫療、教育等領域的保障水平。第六，重視防范因突發事件而致貧的風險，防止脫貧人口再返貧。如新冠肺炎疫情導致許多自營勞動者出現虧損的問題，使其陷入短期貧困。應對類似突發經濟風險的主要措施是完善的保險政策，應進一步完善補償措施。第七，參考脫貧攻堅期“建檔立卡”做法，借助城鄉人口信息登記記錄，建立健全相對貧困監測和返貧預警工作機制。
本文系國家社會科學基金青年項目“現階段我國城鄉相對貧困標準制定研究”（項目批準號：20CSH062）階段性研究成果
本文作者分別為浙江大學文科資深教授、北京師范大學中國收入分配研究院執行院長，北京師范大學經濟與資源管理研究院講師、中國扶貧研究院研究員；
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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