按語：土地是農民賴以生存的根本，農村土地問題是我國經濟和社會發展的重大問題，也是解決“三農”問題的關鍵所在。近年來，國家大力推進農村土地制度改革，從2018年修改《農村土地承包法》，到2019年修改《土地管理法》，再到2020年《民法典》頒布，國家希望通過不斷完善法律制度以更好地保護農民的土地權益。同時，農村土地問題也一直是法學學者們所關注的焦點，他們的學術研究為立法的完善貢獻著力量。
2018年年底修正通過的《農村土地承包法》確立了“第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年”原則，然而這一原則究竟應當如何落實，理論界和實務界還有很多分歧和爭議，而且這種分歧和爭議在“承包地三十年不動”規則落實過程中就廣泛存在。就“土地承包關系穩定并長久不變”領域相關爭議的解決來說，簡單地依照樸素的正義感或公平觀進行抽象的理論分析是不妥當的，我們需要深入中國農民生活和農業發展的真實場景來思考相關問題，并結合我國的改革和發展要求，探究《農村土地承包法》相關規則合理的制度落實方式和路徑。
作為人類生存、生活和生產的空間，土地資源在任何時代都是極端重要的。也正因如此，這個領域的紛爭從來都是綿延不絕的，本文所要討論的土地承包經營權制度就是其中的典型。
雖然2017年通過的十九大報告提出了“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期之后土地承包經營權再延長三十年”的主張，而且2018年年底修正通過的《農村土地承包法》以法律的形式確認了這一政策主張，但無論是在理論上，還是在實踐中，這一制度安排都存在各種不同的看法和意見。本文旨在梳理該領域的相關爭議，然后結合我國的改革和發展要求，來分析《農村土地承包法》相關規則的制度落實問題。
1.“土地承包關系穩定并長久不變”面臨的挑戰與爭議
我國現行的土地承包經營權制度，發端于20世紀70年代末的包產到戶、包產到組、家庭聯產承包等改革探索。到20世紀80年代的中期，相關改革開始定型并統一被命名為“以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制”。
基于這種制度安排，1984年中共中央“一號文件”提出了“土地承包期一般應在十五年以上”的改革目標。1997年8月，在第一輪土地承包即將到期之前，中共中央辦公廳和國務院辦公廳再次發出通知，要求“土地承包期限再延長30年，在第一輪土地承包的基礎上進行的……要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內平均承包”。
2002年，中辦和國辦的上述政策主張獲得了全國人大常委會的支持，當年8月通過的《農村土地承包法》第20條和第27條規定，“第二輪耕地承包期為三十年”,“承包期內，發包方不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業農村、林業和草原等主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定”。
上述這些規則被人們形象地稱為“大穩定，小調整”。其中，所謂“大穩定”，又被稱為“增人不增地、減人不減地”規則。
關于上述規則在承包地領域的實施效果，近些年來，經濟學家和社會學家做了大量的社會調查。調查結果發現，隨著時間的推移和人口的變化，全國各區域都不同程度地出現了戶籍在農村但沒有承包地的農民。比如，杜吟棠2007年在江蘇、甘肅兩省的調查發現，無地人口達到農村人口總數的19.37%，缺地農戶達到農戶總數的46.69%。龔為綱團隊2009年的調查結果顯示，西南地區是土地嚴格不能調動的區域，同時人口呈現高速自然增長，因而有68%的調查對象反映自家有人沒有分到土地。中部地區的湖北，也有接近60%的調查對象反應有人沒有分到土地。而在最早探索實踐“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣，到2010年，無地人口占總人口的25%。
農民如何面對這種“人地不均”現狀呢？
有調查結果稱，對承包期內“不得調地”政策持支持、反對、中立態度的農戶分別占63.7%、11.6%、24.7%。另外一些調查結果則稱，對承包期內“不得調地”政策持支持、反對、中立態度的農戶分別占32.1%、62.7%、5.2%。在最早實行“增人不增地、減人不減地”政策的貴州湄潭，有93%的被調查者同意按人口進行土地再分配，89%和90%的人認為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應該分得土地，54%的人認為逝者的土地應交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人繼承。還有調查稱，80%以上的農村居民支持承包期內“不得調地”政策，但二輪承包到期后要求土地調整的壓力非常大。
這些調查結果和結論雖然差異甚大，但都具有一定的可信度，畢竟不僅中國的東中西部存在發展階段、資源稟賦、風土人情等方面的差異，而且幾乎每個村莊內部的農民也都會因為存在利益的分化、發展機會的不均衡以及由此產生的觀念差異，對這個問題產生完全不同的看法。甚至在極端的情況下，同一個農民會因為情勢的變化而在這個問題上出現態度和觀點的變化。
面對這種紛繁復雜的局面，理論界也形成了兩種不同的觀點。第一種觀點可以稱為“穩定承包權+完善配套制度說”。這種觀點認為，中國不可能回到“人人有份”的集體土地制度。解決目前承包地領域相關問題的方案不應當是廢除“增人不增地、減人不減地”規則，而應當是固化集體組織的成員資格，人口與土地關系長期固定，然后通過完善城鄉公共服務一體化（比如，解決好農村溢出人口在城鎮的落地、落戶問題、建立農村社保和養老制度等），進行“土地所有權—土地承包經營權—土地經營權”三權分置改革等配套制度，解決農民權利的保護，農地撂荒以及農業健康發展等問題。
另外一些學者則認為，應當尊重農民樸素的公平觀，支持基層群眾自治組織動用《村民委員會組織法》建立的“民主多數決”機制，按照人口的變動對土地承包經營權進行“三年一小調、五年一大調”，從而解決農業人口變化與集體土地占有不均之間的矛盾。就具體制度落實而言，這種可以稱為“行政調整說”的觀點內部又存在一些差別。有人主張，無須等到第二輪承包合同到期，當下就應當廢除農村土地承包法所建立的“三十年不動”規則，至于“耕地承包期屆滿后再延長三十年”規則更不應當建立。還有人主張，當前可以繼續執行“三十年不動”規則，但第二輪承包合同到期后，不能“原地原人再延長三十年”，而應當根據人口的變化來重新分配土地承包經營權。
還有一種觀點認為，究竟是執行“三十年不動”規則，還是對承包地進行“三年一小調、五年一大調”，應當充分尊重農民集體的自主決策權和農民集體作為土地所有權主體的地位和意志，而不能以法律和政策的形式代替集體做出決定，因為唯有如此，才能順應“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的要求。這種可以稱為“集體民主自決說”的觀點，貌似是前兩種觀點的折中，但實際上與溫和型的“行政調整說”并沒有本質區別，因為它們都反對“土地承包關系穩定并長久不變”這一原則，都認為應當尊重農民樸素的公平觀和正義感，并允許通過村內的“民主多數決”機制來調整土地。
在之前的文章中，筆者曾經從法律規范角度，將上述實踐難題和理論爭議的癥結總結為“土地承包經營權究竟應當作為一項財產權還是一項類似社會保障的制度看待的差異”，并提出“重建土地財產權是中國改革開放四十余年的基本經驗，應當將土地承包經營權作為一項穩定、長期的財產權進行建構和發展”這一結論，但并沒有系統回應“行政調整說”和“集體民主自決說”所提出的“部分農民樸素的正義感和公平觀”這一問題。本文擬通過分析土地承包經營權對于農民的意義，直面并系統回應這一問題，并在此基礎上討論該領域的改革目標和改革路徑。
2.土地承包權對于農民的意義
關于土地之于農民的意義，常見的說法是“土地是農民的命根子”。雖然這種說法的準切內涵并不明晰，但其總體的意思是“土地對于農民是極端重要的”。在論及土地承包經營權領域的改革和制度完善時，人們也常常不假思索地將這種說法作為討論的前提。然而，如果重視我國農民的生活狀況和收入來源的話，這一流傳甚廣的說法可能需要重新評估，因為農用地和農業產出給農民帶來的經濟收入其實是非常有限的，甚至會導致農民經濟和生活的破產。
比如，根據毛澤東1926年在湖南湘潭西鄉所做的調查發現，一個正值壯年的勤敏佃農，以一所茅屋為住宅，父母俱亡，僅一妻一子，妻替他煮飯喂豬，子年十二三歲，替他看牛。耕種十五畝田，一年共計只能獲得315元7角2分收入，其中，每畝年獲谷（稻）四石，十五畝，共獲六十石，產出之收入為240元，但因為要向地主繳納四十二石（十分之七）地租（價值）168元，因此其實際收入僅為147元7角2分。而該佃農所在家庭當年在米面油鹽茶、人情往來、種子化肥牛力等生活和生產領域的支出為167元3角6分5厘5。年終收支相抵，該家庭的經濟收入非但沒有盈余，反而虧損19元6角4分5厘5。而在同一時期的浙江，收支有余家庭僅占總數的14.1%，收支相抵者亦只有26.4%,收支不敷者竟高達59.5%。地主的收入要優越一些，但食物支出占地主生活總支出的比例亦高達70%，并不比自耕農、半自耕農和佃農優越許多。
而農民之所以還能忍受這種入不敷出的生活，主要是因為每年盡其勤力所獲之副業以與生活相掙扎。一旦副業收入不佳，或者遇到天災，又或者人畜生病，這樣困苦的生活都難以為繼了。在這種情況下，除了在饑餓中等待死亡或者變成兵匪游民發動農民起義外，中國的農民并沒有更好的選擇。
為什么中國農民在20世紀的前半葉居然貧苦到吃不飽飯的程度呢？帝國主義的經濟侵略、軍閥混戰、人口激增、高利借貸、賦稅過重、農民受教育程度低、土地分配不均及地租過高、交通不便等原因是人們經常提及的。這些原因無疑都非常重要，但除了這些因素外，“農用地本身產出作物的經濟價值不高（種地不賺錢）”這一因素是不能被忽視的，因為在農業生產技術發生根本性變革之前，一塊土地所能產出的農作物產量基本是穩定的，而農作物作為人類生活的必需品，其價格并不可能大幅度提高。
因此，如果某個農民希望純粹依靠農業勞動來獲得富裕，基本上是不可行的。就像費孝通在1936年所指出的那樣，中國農村的基本問題，簡單地說，就是農民的收入降低到了不足以維持最低限度生活水平所需的程度。中國農村真正的問題是人民的饑餓問題。采取土地改革、減收地租、平均地權等措施，對于解決人民的饑餓問題是必要的，但這些措施并不能最終解決中國的土地問題，因為最終解決中國土地問題的辦法在于發展現代工商業來增加農民的收入，而不在其他方面。
20世紀后半葉的中國印證了費孝通的判斷。雖然新中國通過土地革命幫助貧苦農民獲得均等的土地所有權（后轉化為集體土地使用權），但直到改革開放之初，我國農民的經濟貧困依然是普遍的現象。以費孝通所調查的開弦弓村為例，該村在“1978年前，人均收入長期徘徊在110元上下。1976年，紅衛、立新兩個大隊的透支戶有104戶，占這兩個大隊家庭的23.6%”。李昌平2000年寫給時任總理朱镕基的公開信中也提到，“農民種地畝產1000斤谷子（0.4元/斤），僅僅只能保本（不算勞動負擔），80%的農民虧本”。
之所以引用如此之多的數據來揭示一個人所共知的事實，既不是為了否定新中國土地革命的重要性（相反，中國共產黨在20世紀中期所領導的土地革命對于中國擺脫四分五裂的狀態乃至最后之獨立和發展，產生了決定性的作用），也不是為了否定中國農民的收入和生活水平不斷提高的社會現實，而是為了論證“僅僅無償分配一塊承包地，并不能解決農民的富裕”這一問題。為了更加清晰地說明這一問題，再以2020年的情況為例說明。
2020年11月初，河南安陽瓦店鄉一農民老關在李克強總理調研時稱其“種地每畝收入1700元”，在網絡上很多人質疑老關的這一匯報有夸大產量和收入造假的成分。不過，即使這一數據真實可靠，最多也就像老關所承認的那樣，“俺家現在兩口人，耕種6畝地，還有1畝多土地流轉出去，今年小麥打了1200多斤，玉米1300多斤，每畝能收1700多元，一年收入1萬多元，夠吃喝了”。由此觀之，即使像老關這樣農業經驗豐富、愿意在農地上辛苦勞作的農民，一年收入僅1萬多元，一旦遇到天災，或者疾病，又或者農產品價格下跌，那么他的生活就可能會出現入不敷出的情況。
持有“行政調整說”和“集體民主自決說”的人可能會反駁說：其一，他們從來沒有主張過“承包地能讓農民富裕”，而只是主張“承包地屬于農民基本的社會保障”。其二，第二輪土地承包過程中沒有無償分配到承包地的農民，今天如果希望從事農業生產，需要付出有償購買土地經營權的對價（每畝100—800元不等）才能獲得相應的承包地，這是不公平的。另外，承包地之于農民的意義，不僅是農業生產所帶來的農業經濟收入，土地開發權的經濟價值更為重要。如果不給予這些農民無償分配承包地，那么當規劃變更之后，政府征收土地或集體經營性建設用地入市時，他們就無法獲得征地補償款或集體經營性建設用地入市的價金，這會進一步加劇農民內部的不公平。
這些反駁理由貌似很有說服力，但實際上是不能成立的。理由有三：
首先，所謂“社會保障制度”，是指“以國家或政府為主體，通過國民收入的再分配對公民在喪失勞動能力以及其他原因導致生活困難時給予物質幫助，以保障其基本生活”的制度。依靠農民辛苦勞作，并要求大自然給予風調雨順方面的支持，社會和市場給予種子、化肥、農藥和農產品市場價格平穩保障的承包地制度，無論從何種角度進行分析，都不能（也不應）被視為社會保障制度的組成部分。
其次，如果將第二輪土地承包視為“土地承包經營權的初始界定”，那么基于“土地承包關系穩定并長久不變”原則而建立的“土地承包經營權三十年不動”和“原地原人再延長三十年”規則，并不違反公平和正義，因為第二輪土地承包時，每個農戶分配到的土地基本上是等質等量的。至于第二輪土地承包實施之后，不同農戶內部因為人口變化而導致的土地占有不均，這是一個正常的自然和社會現象。
在市場經濟條件下，應當在農戶家庭層面通過建立和完善承包地的繼承制度來解決這一自然和社會現象所產生的土地問題，而不應當在集體層面通過基層政治和行政力量來進行解決，因為現有的農村土地承包法和民法典都已經確認，土地承包經營權屬于一項穩定的財產權（物權），而財產權作為公民、法人和其他組織的基本權利是不能通過“多數決”這種政治方式無償剝奪的。
當然，為了緩解本區域無地農民的樸素公平觀和正義感的焦慮，國家法可以要求現有的土地承包經營權人在流轉其土地經營權后，將其獲得的土地經營權流轉對價按照一定比例繳納給集體經濟組織，從而一方面落實集體土地所有權，另一方面為集體經濟組織向本區域內無地農民進行慈善、幫扶、職業培訓提供部分經濟來源。
最后，有人可能會對“第二輪土地承包屬于土地承包經營權的初始界定”提出質疑，認為這個前提過于武斷。但事實上，如果我們要建立的一個穩定的財產權制度，那么就必須解決“產權初始界定”這一問題。相比其他時間節點的選擇來說，將第二輪土地承包作為土地承包經營權的初始界定，更具有合理性，因為，早在2008年時，時任國家主席胡錦濤就代表國家向農民和社會宣布“不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”。而且在此之后，執政黨的政策和國家的法律反復強調和延續了這一改革思路，因此包括農民在內的社會各界，對于“土地承包經營權三十年不動”和“原地原人再延長三十年”規則，應當已經建立了穩定的預期，沒有必要也不應當改變這一預期。
當然，由于全國各地的情況差異很大，1998年以來很多地方已經依照“民主多數決”對第二輪土地承包結果進行了調整。在這種情況下，“一刀切”式的依照第二輪土地承包結果作為土地承包經營權初始界定，可能不具有可操作性，在這種情況下，依2014年以來農業部門在全國推行的農村承包地確權登記頒證結果作為土地承包經營權初始界定的依據，應該是比較妥當的。
如果上述分析可以成立的話，那么許多社會調查所發現的“第二輪承包至今，我國農村中出現了大量戶籍在農村但沒有承包地的農民”這一社會現象，雖然在一定程度上反映了我國的社會現實，但解決這些社會現實問題的方法和路徑，并不在于通過基層群眾自治組織的“多數決”來不斷調整承包地，而在于突破“在鄉村內部實現均貧富”這一陳舊的思維框架，在城鄉融合、農業現代化和國家治理體系和治理能力現代化的背景下，通過合理的制度安排引導各類農民增加新的勞動和工作技能，擺脫思想和經濟上的貧困狀態。
3.不同承包經營權制度安排的成本分析
西諺有云“條條道路通羅馬”，但要順利到達羅馬，選擇不同的道路，成本是各不相同的。就像周其仁曾經指出的那樣：“任何體制，必要也罷，應該也罷，好與不好也罷，一概不可能免費運行……好的東西，要是耗費的運行成本過大，甚至大過其帶來的收益，再好也要收場。”
本文所要討論的土地承包經營權制度改革問題，也不例外。在堅持土地承包經營權三十年不動的基礎上再將該項權利延長三十年，同時輔之以“承包地三權分置”改革，具有“成本低，收益高”的制度優勢，因為其不但可以解決農用地撂荒、承包地細碎化問題，而且可以解決我國農業規模化經營受限，大型農業機械乃至更多的綠色農業、科技農業技術使用率不高，以及由此產生的農產品價格和品質國際競爭力不強等問題。
相反，如果法律和政策只是為了滿足部分農民樸素的公平觀和正義感，卻忽視了中國社會發展的方向（特別是讓市場在資源配置中起決定性作用的發展方向）以及相關改革措施的體系銜接和統籌推進問題，那么如下制度實施的信息、組織、監督和工作成本以及相關利益方的機會成本，是高昂且難以避免的。
首先，從農業發展成本來看，如果農戶承包經營權無法實現長期不變，那么“承包地三權分置”改革是無法推進的，因為土地經營權建立在土地承包經營權基礎之上，一旦土地承包經營權的權利狀態處在不穩定狀態之中，那么市場就會對土地經營權存有疑慮，進而會影響市場主體對農業的投資，中國農業的現代化也可能因此受阻。
其次，從制度實施成本來看，中共中央2014年提出了“力爭用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證”的工作目標。到2020年11月，這一項工作已經基本完成，全國農村承包地確權登記頒證超過96%，2億農戶領到了土地承包經營權證。如果第二輪承包期限屆滿后，再根據農業人口的變化將這些承包經營權廢除，然后對承包地重新測繪、分配、確權、頒證，那么整個社會就必須承受由此產生的各項制度成本。請注意，除了政府需要使用公共資金承擔上述成本外，這里的制度實施成本還包括村莊內部為了“重新分配”承包地而付出的社會穩定成本。因為無論是對于農民，還是對于村莊的管理者以及政府主管部門來說，如何分配土地從來都是“既費腦，又傷心”的。
最后，從農民的機會成本來看，給予第二輪承包過程中沒有無償分配到承包地的農民以承包地，并不能解決他們的富裕乃至生存問題，反而會將他們束縛在土地上。因為按照“行政調整說”，不僅去世的原集體成員的承包地應當被收回，而且因為工作和生活狀態發生變化的集體成員的承包地也應當被收回。
如此一來，所有農民（包括這些沒有無償分配到承包地的農民在內），都需要面對“到城市工作還是固守在土地上的痛苦抉擇”，而這種抉擇本是可以避免的。事實上，從我國目前的發展階段和情況來看，之所以有一部分農民會基于樸素的公平觀和正義感要求調整土地，主要不是因為他們希望擁有一塊土地來從事農業生產，而是因為他們沒有接受到良好的現代教育和勞動技能培訓，也沒有享受到與城市居民均等的公共服務和社會保障制度，因此無法完全適應現代產業發展的要求。然而，就像劉鶴所指出的那樣：“最重要的是使得勞動者具備適應市場競爭和全球環境變化的能力和韌性。……改變落后的習慣，加強教育和提高教育質量，是減少貧困和提高中等收入者比重的根本出路。”
應當看到，與四十年前乃至數千年前的中國相比，今日之中國通過大力發展工業化、城市化、信息化等方式已經找到了“民富國強”的路徑，當下中國社會在經濟領域最大的特點在于，其已經不再是一個缺乏就業機會因而需要大量人力資源投入才能維系生存的農業國，而是逐步發展和演變為一個城鄉資源互通的開放社會和一個可以提供大量多元就業崗位和收入渠道的工業國。在這種情況下，只要我國保持政治的穩定，生活其中的多數農民完全可以通過教育水平和勞動技能的提高獲得穩定的收入，因此也沒有必要再使用“通過政治和行政手段無償分配土地來解決貧困和饑餓”這種來自農業社會的制度。
4.“土地承包關系穩定并長久不變”的制度落實
從制度落實層面看，2018年《農村土地承包法》修正后新增的“耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長”規定，確實只建立承包地改革的基本框架，沒有建立具體且明確的規則，因此給社會各界帶來了一些思想上的困惑。
然而，自2019年以來，最高決策機關在此領域的態度和立場已經十分明確。比如，中共中央、國務院在2019年專門指出，實行“長久不變”有利于鞏固和完善農村基本經營制度，有利于促進中國特色現代農業發展，有利于推動實施鄉村振興戰略，有利于保持農村社會和諧穩定。為此，必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。
農業農村部也表示，中共中央和國務院的這一意見，是關于農村土地政策的重大宣示，明確了保持土地承包關系長期穩定的基本原則，真正讓農民吃上“定心丸”。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。如果出現大規模調地情況，要堅決叫停。這些政策的出臺表明，決策機關已經毫無保留地支持了“穩定承包權+完善配套制度說”。
從本文的分析來看，這種制度落實和實施路徑是科學合理的，應當得到社會各界支持。當然，從法治建設的角度來看，還有很多的配套性制度需要加強供給。
首先，“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則”應當通過行政法規、地方性法規或部門規章的方式加以落實，而不宜僅僅停留在政策宣示層面。
其次，應當按照中共中央、國務院2016年12月26日在《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出的“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系”改革目標，探索剝離村黨支部委員會和村民自治委員會（兩委）對集體資產經營管理的職能的具體路徑，并按照上述改革思路盡快完成農村集體經濟組織法的立法工作，剝離《村委會組織法》第24條對于村民會議或村民代表會議“討論和決定土地承包經營方案”的授權，在集體經濟組織內部建立真正的基于產權制度和要素市場化配置為核心的土地承包經營權制度。
再次，可制定行政法規、地方性法規或部門規章，對民法典和農村土地承包法建立的“土地經營權”制度進行細化，在集體與承包地農戶之間合理分配土地經營權流轉后收益，并對集體收益部分的用途做出明確的規定。
復次，應當明確通過立法解釋或司法解釋等方式將《民法典》第124條所規定的“自然人合法的私有財產，可以依法繼承”，解釋為“土地承包經營權屬于自然人合法的私有財產，可以依法繼承”。
最后也是最為重要的方面是，國家應當盡快完善社會保障制度，建立可以覆蓋全體農民的養老和醫療保險制度。
（作者系蘇州大學王健法學院教授、江蘇高校區域法治發展協同創新中心研究人員，中國鄉村發現網轉自：《中國法律評論》2021年第1期）
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