一
當前全國各地正在大力培育新型農業經營主體，發展現代農業，甚至出現了農業經營主體唯新了之的情況，忽視了家庭經營尤其是2億多戶小農經營的基礎地位。實際上，2014年中央一號文件已經注意到了這個問題。即使對比一號文件與十八屆三中全會決議，也會發現中央在關于農業經營主體建設上的政策轉向。
相對于十八屆三中全會相關條款，一號文件中有三點值得注意：
一是強調“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”，而不再是三中全會所籠統規定的“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”，這里面多了一個“有條件的農戶”的限定詞。這個限定詞，再加上一號文件第21條最后一句“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”，可以看出，從十八屆三中全會到一號文件出臺，中央鼓勵土地承包經營權流轉的政策就發生了較大幅度的調整。
二是一號文件中規定“探索建立工商農業流轉農業用地風險保障金制度，嚴禁農地非農化”，后面一句雖然只是一個一般性的強調，卻透露出中央對工商資本下鄉圈地非農使用的擔憂。而前面一句也透露出中央對工商資本下鄉務農失敗的擔憂。
三是一號文件中不再有三中全會決議中的“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”一句，而是在導語部分寫道“推進中國特色農業現代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農情，順應時代要求，堅持家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展，傳統精耕細作與現代物質技術裝備相輔相成”，這里面，堅持家庭經營為基礎，與各種經營形式共同發展，與三中全會決議中“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”一句，少了“推進”二字。而且，一號文件中還奇跡般地出現了“傳統精耕細作”一詞，這個“傳統精耕細作”當然是與家庭經營相匹配的。
一號文件在關于“扶持發展新型農業經營主體”部分提到家庭農場，規定“按照自愿原則開展家庭農場登記”，且一號文件中出現“家庭農場”僅此一處，而不是三中全會中“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”。一號文件關于“家庭農場”的說法趨于理性，而“專業大戶”一詞根本就沒有出現。同時，三中全會中多次提到的“工商資本”、“農業企業”、“企業經營”，一號文件中除提到要“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”，和要“鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，推動集群發展，密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系”外，不再提到。且一號文件所提到的新型農業經營主體幾乎都是加上限定詞的提到。也就是說，三中全會鼓勵工商資本下鄉務農的精神，到一號文件中已變得謹慎，不僅沒有了鼓勵，而且多有限定。
二
也就是說，從十八屆三中全會到2014年中央一號文件，中央關于“構建新型農業經營體系”、“發展新型農業經營主體”的表述有了很大的變化，這種變化不只是一號文件細化了十八屆三中全會決議相關條款的規定，而且在政策重點和政策方向上都有比較大的變化，這種變化歸結起來主要表現在兩個方面，第一是更加強調家庭經營的基礎地位，對農戶土地承包經營權流轉的態度更為審慎。第二是對家庭農場、專業大戶、工商企業通過流轉農民土地進入農業變得謹慎且猶豫起來。這其實是一個問題的兩個方面，即在當前及未來一個時期，中國農業主體到底是誰，土地究竟應該要由誰來種，國家政策究竟是要重點鼓勵誰、扶持誰、支持誰和發展誰的問題。
中央為什么會在如此之短的時間內即發生如此巨大的關于誰來種田的政策逆轉？發生這種政策逆轉的原因是基于中國當前的國情農情。
第一，從國情上講，當前中國仍然有近七億人口居住在農村，其中近3億農業勞動力，此外，還有2億多進城務工經商的農民工，其中大部分并未獲得在城市體面安居的穩定就業和有保障收入條件，這些進城農民工還可能要返回農村，且他們的父母、子女大都留守農村。雖然隨著經濟進一步發展，城市進一步擴張，會有越來越多進城農民在城市體面安居下來，但9億農民（包括農民工）進城必是一個長期的過程，不可能一蹴而就。在還有占中國人口總數大約一半的農村人口仍然需要從農業中獲得收入與就業的國情下面，如果通過國家政策甚至財政手段來推進農村土地從農戶手中流轉到專業大戶甚至工商企業，則，仍然留居農村的如此龐大的農民就不僅失去了農業收入，而且失去了農業就業。沒有農業收入與就業，如此巨大的不可能立即體面進城的農村人口將導致嚴重問題。
有一種意見認為，農戶將自己承包地流轉出去，可以得到租金，不也是收入嗎？這種認識存在嚴重問題，第一，土地租金收入低于務農收入。第二，從事農業生產本身是就業的一部分，不從事農業生產，如此龐大農業勞動力做什么？第三，農業生產本身使農民可以保證自給自足，從而可以極大地降低生活消費。
在農村人口基數仍然龐大，農民進城難以體面安居的國情下面，農民不僅要從農業中獲得收入，而且要以農業作為主要就業手段時，推動農村土地流轉的國情條件就不具備，國家在對待土地流轉制度就應慎重。
第二，從農情上看，當前中國農業勞動力的主體是中老年農民，這些中老年農民因為年齡比較大，在城市缺少就業機會，而從事農業生產正好。中老年農業勞動力種地，一定是精耕細作，他們所種土地的糧食一定是極高的單產。就筆者和所在研究中心這些年在全國的調研，中老年農民種田，其糧食單產都是遠遠高于規模經營的。除中老年農民種田以外，農村還有一個數量不大但極其重要的“中農”群體，這個“中農”群體是因為各種原因而無法或不愿離開農村進城的中青年夫妻，這樣的中青年夫妻將進城務工經商農戶流出的耕地流入，形成一定的農地經營規模，他們從農地和副業中可以獲得不低于外出務工收入，他們就可以安心在農村務農。“中農”經濟收入在村莊，社會關系在村莊，收入比較高，家庭生活又完整，這樣的“中農”家庭就成為農村社會結構中的“中堅農民”，他們是村莊公共品的積極建設者，是農業技術的骨干推廣者，是農機的主要使用者，是人情的熱情參與者，是社會秩序的積極維護者。總之，進城農民將他們的承包地流轉給村莊內因種種原因而無法或不能離開村莊的中青年夫妻，從而形成30~50畝規模經營，也就在農村形成了一個崛起的“中農”群體。老人農業+中農，就不僅具有極高的糧食生產能力，具有相當的農技推廣動力，而且使農村社會結構變得穩定有序。
也就是說，無論是從國情還是從農情來看，當前以家庭承包制為基礎的農村基本經營制度仍然具有活力，以小農家庭為基礎的農業仍然具有活力。支持家庭經營，而不是推動土地流轉，至少還應是未來十年甚至二十年農村政策的基本方面。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，中國鄉村發現網轉自： 農民問題研究所 微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
