——學習《鄉(xiāng)村振興促進法》幾點體會
2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第28次會議，高票表決通過了《鄉(xiāng)村振興促進法》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上、新中國歷史上第一部以鄉(xiāng)村命名的國家法律，并且這部法律在2021年6月1日開始實施。
這部法律頒布以后，我和身邊的同事利用各種不同的機會做了民意調(diào)查，對這部法律本身的反響呈兩極。長期搞“三農(nóng)”工作的，我們感覺到歡欣鼓舞，認為這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政史上，尤其是中華民族偉大復興征程上具有里程碑意義的事，從此以后中國的“三農(nóng)”和鄉(xiāng)村建設有了法律遵循和法制保障。第二個反應，也有人不以為然，認為促進鄉(xiāng)村振興那么大的命題，僅次于中華民族偉大復興，用一部法律來規(guī)范很難。然而我們認為這部法律對我們國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，乃至第二個百年目標的實現(xiàn)，必將產(chǎn)生重大的影響。我們常說：“小治治事，中治治人，大治治制”，這個“制”就是立法律，國家立法促進鄉(xiāng)村振興，足以說明國家對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重視。
促進法是中國特色社會主義法制體系的重要組成部分，是對一些重大問題又一時不可能用具體條文來表述的時候，就采取促進法的方式，推動這項工作往前發(fā)展。我也查了一下，迄今為止包括《鄉(xiāng)村振興促進法》國家一共出臺了8部促進類的法律，包括《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《職業(yè)教育促進法》等等。這些法律從法理的本身來看宣示性要強于約束性，我們知道法律具有約束性，促進類法律是宣示性強于約束性，研究法律文本，在約束性法律文本里面有大量的“應當”“可以”等用詞。“應當”是必須做的，“可以”是有條件做的，你可以做，也可以不做。《鄉(xiāng)村振興促進法》里面更多的是“采取”，如“國家采取”“國家建立”“國家加強”“國家支持”“國家鼓勵”等等平常更多的是政策層面上的一些詞匯。一般性的法律，它都要設置法律責任這個專章，規(guī)定約束力的條款，違背了這些條款要承擔法律責任，但是促進類的法律沒有法律責任這個專章，只有檢查監(jiān)督、觸犯法律規(guī)范怎么樣。比如說政府應當加大對“三農(nóng)”工作的投入，如果政府投入不夠怎么追責沒有明確規(guī)范，政府應該加強對“三農(nóng)”人才培養(yǎng)，這個不好衡量，什么叫作培養(yǎng)了，什么叫作沒培養(yǎng)，沒有客觀的評價標準。因此，這部法律文本里面大多是一些倡導性、鼓勵性、授權(quán)性的條款，沒有設置也不好設置過高的法律責任。因此，很多人感覺看得不過癮。
我的理解，《鄉(xiāng)村促進法》就內(nèi)容來說，實質(zhì)上是一部政策性法律，這也是中國特色，政策就是政策，法律就是法律，這部促進法屬于政策性的法律，它把黨多年來鄉(xiāng)村振興的重大決策部署和有關政策規(guī)定，通過實踐檢驗已經(jīng)成熟的部分提升到法律層面，轉(zhuǎn)化為法律條文，變成國家意志和人民的行動。從這里足以說明黨中央對鄉(xiāng)村振興這一國家戰(zhàn)略的鮮明態(tài)度和堅定決心。國家不可能用一部法律規(guī)范鄉(xiāng)村振興這件事本身的方方面面，但是國家要通過立法的方式來推進鄉(xiāng)村振興，促進這項工作。
大家再認真看一下，實際上《鄉(xiāng)村振興促進法》里面還是有一些約束性的條文，也有若干的地方用了法律規(guī)范的詞匯，就是“應當”，我們學法都知道“應當”是必須做的，這是法律用語。整個法律文本里面用了“應當”這個詞匯大約有10處，都是應當怎么樣，應當怎么樣，“應當”都是必須做的。
例如法律14條土地管理上規(guī)定國家建立農(nóng)用地分類管理制度，嚴格保護耕地、嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。農(nóng)用地里面還分了各種不同用途，比如耕地、園地、林地、水面、村莊、道路等。永久性基本農(nóng)田屬于耕地，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進法》，未經(jīng)批準就不能夠擅自將永久性基本農(nóng)田改成林地或園地。
再比如說第50條里面規(guī)定了縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當優(yōu)化行政區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序地推進村莊建設，嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁農(nóng)民意愿，違反法律程序撤并村莊。撤并村莊，行政管理方便了，但是帶來了兩個問題，一是文化認同，很多人只是把鄉(xiāng)村視為行政管理單元，其實鄉(xiāng)村除了是行政管理單元外，還是文化單元，李姓、張姓的文化認同是有間隙的。比如說新化移了幾代人到益陽和常德，現(xiàn)在連說話還是新化話，不講益陽話、常德話，文化認同很難。二是經(jīng)濟承載功能不同，各個村里面的利益訴求不一樣。
這是我對《鄉(xiāng)村振興促進法》本身的認識，下一步怎么辦？法律公布以后，我想下一步要做三件事。
第一，廣泛深入宣傳好《鄉(xiāng)村振興促進法》。讓各級領導干部乃至廣大農(nóng)民群眾知道《鄉(xiāng)村振興促進法》這部法律的主要內(nèi)容，明確各級組織在推進鄉(xiāng)村振興中承擔什么樣的法律責任。原來有一些單位實施行政管理方面不作為，現(xiàn)在不作為就是法律層面上的不作為，嚴重程度就嚴重得多。因此，要將《鄉(xiāng)村振興促進法》宣傳好。
第二，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進法》制定地方性法規(guī)。要通過各級地方人大、各級地方政府把《鄉(xiāng)村振興促進法》里面一些宣傳式、倡導性、授權(quán)性的條款通過地方立法、地方行政法規(guī)變成約束性強、操作性強、便于考核檢查的地方法規(guī)和行政規(guī)章。比如《鄉(xiāng)村振興促進法》中談到各級人民政府應當怎么樣，看起來只有一句話，地方各級人民政府根據(jù)全國人大制定的法律，把“應該”具體化，各級人民政府應當加強對農(nóng)村人才隊伍建設怎樣，地方政府就要就地方鄉(xiāng)村人才隊伍制定具體措施。有一些內(nèi)容上位法授權(quán)給地方人大，地方人大就促進法中間的、甚至某一個條款可以形成一部地方法規(guī)。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家鼓勵和支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，湖南省人大常委會就可以根據(jù)這一句話出臺關于湖南特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，我到山西去調(diào)研，山西的旱雜糧做得很好，山西省人大出臺了《山西省旱雜糧發(fā)展條例》。
第三，認真貫徹落實《鄉(xiāng)村振興促進法》。對一個民族、一個國家而言，無法可依是不幸的事，但是更為不幸的事是有法不依，無法可依可以激發(fā)一個國家去追求法律建立。有法不依比無法可依更可怕，帶來的后果會更加嚴重。因此，無論對這部法律怎么看，怎么想，既然全國人大作為最高權(quán)力機關已經(jīng)高票通過并且頒布實行之后，我們不要說三道四，不要家常里短，不能說這樣的缺陷，那樣的缺陷，我們的任務就是一條，學習好、傳導好、貫徹好、落實好。從現(xiàn)在做起，從成熟的事情做起，一條條的、一章一章的抓好這部法律的貫徹。
最后，我們相信《鄉(xiāng)村振興促進法》必將成為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施，促進脫貧攻堅成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員，此文系作者在湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院學習《鄉(xiāng)村振興促進法》專家座談會上的專題報告）
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