筆者在調(diào)研中，經(jīng)常聽(tīng)到基層干部抱怨說(shuō)，“群眾的素質(zhì)變差了”。一些地方在為農(nóng)民辦理公益事業(yè)的過(guò)程中，存在“政府干、農(nóng)民看”的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)一些村民故意阻撓，造成國(guó)家投錢(qián)為農(nóng)民辦實(shí)事卻辦不好的問(wèn)題。
基層工作不好做是實(shí)情。基層干部所感嘆的群眾素質(zhì)問(wèn)題，從道德角度去理解顯然是沒(méi)有抓住要害。群眾素質(zhì)狀態(tài)實(shí)際反映的是基層“德治”問(wèn)題。需要反思的是，為何在政府資源投入越來(lái)越多、國(guó)家政策越來(lái)越好的背景下，一些地方卻出現(xiàn)群眾對(duì)基層公共事業(yè)關(guān)心度、配合度和參與度變低的情況？中央提出鄉(xiāng)村治理要做好“三治”融合，“德治”從個(gè)體角度看是要提升農(nóng)民的道德觀念，從根本上講是如何組織群眾的問(wèn)題。
基層工作必須要?jiǎng)訂T廣大群眾的參與，而任何時(shí)候、任何場(chǎng)合群眾的意見(jiàn)都不可能天然統(tǒng)一。俗語(yǔ)說(shuō)，“人上一百、形形色色”，指的是每個(gè)人的利益訴求、脾氣秉性及看問(wèn)題角度都不相同。基層工作不是群眾先具備了極高素質(zhì)，然后等著政策去實(shí)施。在任何一項(xiàng)工作中，群眾都存在積極分子、中間分子和消極分子。基層工作的關(guān)鍵是依靠和團(tuán)結(jié)積極分子、動(dòng)員中間分子并說(shuō)服少數(shù)消極分子。所以說(shuō)，基層工作表面上看是做具體工作和完成具體的事情，其背后需要做大量人的工作。將人的工作放在具體工作前頭就是群眾路線。
當(dāng)前一些基層工作出現(xiàn)群眾參與度低的問(wèn)題，與工作方法有關(guān)。以鄉(xiāng)村治理為例。傳統(tǒng)時(shí)期，村莊屬于社會(huì)共同體，熟人社會(huì)具有一套內(nèi)生規(guī)則，村莊輿論區(qū)分、識(shí)別和約束每個(gè)人，村民形成“不走極端”的行為理性，村莊公共秩序得以達(dá)成。新中國(guó)成立之后，黨的群眾路線貫徹到基層，群眾成為社會(huì)建設(shè)和維護(hù)基層秩序的主體，高度組織化的群眾體現(xiàn)出極高的政治素質(zhì)。改革開(kāi)放后，農(nóng)村探索出村民自治這套體制，將相當(dāng)一部分基層事務(wù)交由群眾自己完成，農(nóng)民按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則開(kāi)展自治活動(dòng)，農(nóng)民在自我管理、自我服務(wù)中形成村莊共識(shí)和地方性規(guī)范，農(nóng)民通過(guò)自我管理完成了“自我教育”。這些不同時(shí)期的基層治理都遵循一點(diǎn)，那就是農(nóng)民屬于維護(hù)秩序的主體，農(nóng)民以“組織化”的方式來(lái)解決自己的事情。
當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出國(guó)家化的趨勢(shì)。與歷史上的任何一個(gè)時(shí)期相比，今天的農(nóng)民政策都是最好的。國(guó)家每年向農(nóng)村投入數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的資金，開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到強(qiáng)國(guó)家時(shí)代。
伴隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)，國(guó)家對(duì)基層的管理越來(lái)越規(guī)范，鄉(xiāng)村干部和基層組織作為國(guó)家“代理人”的角色越來(lái)越凸顯。在監(jiān)管很?chē)?yán)、問(wèn)責(zé)很多的背景下，基層干部向上負(fù)責(zé)、向考核負(fù)責(zé)、向制度負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)村工作的規(guī)范化程度在提高，與此同時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題是基層干部做人的工作的空間下降。每個(gè)農(nóng)民直接與國(guó)家接觸，鄉(xiāng)村干部對(duì)分散群眾的組織能力降低。也就是說(shuō)，群眾越來(lái)越以具有高度權(quán)利意識(shí)的個(gè)體形態(tài)存在，對(duì)村莊、村民小組、物業(yè)小區(qū)等一類(lèi)公共治理單元的責(zé)任意識(shí)并未同步提升，存在在基層公益事業(yè)上“只講權(quán)利不講義務(wù)”的問(wèn)題。
離開(kāi)群眾的積極參與，基層治理很難搞好。提升群眾素質(zhì)、激發(fā)群眾積極參與基層公共事業(yè)，需從改進(jìn)“德治”入手。其中，第一步是認(rèn)識(shí)到“德治”的根本是要組織群眾，群眾只有被組織起來(lái)才能集體行動(dòng)、具有建設(shè)性力量，才能形成“少數(shù)服從多數(shù)”的公共秩序規(guī)則。群眾路線的精髓在于通過(guò)特定的組織方式去解決“一盤(pán)散沙”問(wèn)題。當(dāng)前推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，需重視群眾路線。
塑造“德治”的第二步是利用公共服務(wù)供給來(lái)激活群眾參與。國(guó)家向農(nóng)村輸入資源構(gòu)成鄉(xiāng)村善治的前提條件。建議在國(guó)家投入農(nóng)村的資源中專(zhuān)門(mén)切出一塊作為村莊公共治理的“活錢(qián)”，主要用于“戶外村內(nèi)”小型公共物品供給。國(guó)家投錢(qián)，農(nóng)民自主決定使用方式和建設(shè)方式，鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)會(huì)討論、爭(zhēng)論和辯論，在公開(kāi)辯論中達(dá)成規(guī)則，利用村莊規(guī)則約束村民，最后形成積極分子主導(dǎo)、多數(shù)群眾被動(dòng)員和少數(shù)人被說(shuō)服教育的村莊公共治理秩序。農(nóng)民以組織化的形態(tài)來(lái)承接國(guó)家資源輸入，不僅能提升國(guó)家的治理效能，還能塑造基層治理的主體性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與基層治理的相互促進(jìn)。
（作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：環(huán)球網(wǎng)）
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