基層黨組織是共治格局的引領(lǐng)力量。黨的引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)需要落到治理實(shí)踐中，通過(guò)體制機(jī)制構(gòu)建，將引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)能力，筑牢基層治理的黨建基礎(chǔ)。
治國(guó)安邦，重在基層。黨的十九大提出，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)擺在首位，以黨的建設(shè)貫穿基層治理、保障基層治理、引領(lǐng)基層治理。
為什么要強(qiáng)調(diào)黨建貫穿、保障、引領(lǐng)基層治理?黨建引領(lǐng)的背后，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層治理的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”這段話從國(guó)家高度明確了基層治理的基層定位、戰(zhàn)略地位、發(fā)展方向，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)劃和推動(dòng)，反映的是國(guó)家意志。
從過(guò)去基層社會(huì)的自我治理向國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理轉(zhuǎn)變，是一次根本性轉(zhuǎn)變。“以黨的建設(shè)貫穿基層治理、保障基層治理、引領(lǐng)基層治理”，需要放在重大背景下去認(rèn)識(shí)。國(guó)家對(duì)基層治理為什么會(huì)發(fā)生這樣一個(gè)重大轉(zhuǎn)變?需要回到基層社會(huì)治理的歷史脈絡(luò)中理解。
一、從“統(tǒng)治”到“共治”
新中國(guó)成立以來(lái)的基層社會(huì)治理變遷，經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“共治”的轉(zhuǎn)變。基層是國(guó)家行政組織體系中的概念，指最低層級(jí)。基層社會(huì)指最低層級(jí)政權(quán)組織直接面對(duì)的社會(huì)大眾。基層社會(huì)治理包含兩層含義：基層社會(huì)的自我治理和基層政權(quán)的治理(即國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理)。
1949年以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)治理體系和格局發(fā)生巨大變化的背后，是國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)以及如何發(fā)揮治理作用的問(wèn)題。在人民公社體制階段，國(guó)家確立“統(tǒng)一治理”體制后，政府成為單一治理主體。就基層治理的內(nèi)涵而言，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)基層社會(huì)的治理，但抑制了基層社會(huì)的活力，治理成本較高。
人民公社體制解體后，建立了鄉(xiāng)村自治體系。大的指導(dǎo)思想是國(guó)家向基層社會(huì)放權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)而言，則是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。國(guó)家的“放”和鄉(xiāng)村社會(huì)的“分”，形成了村民自治。在村民自治體系下，政府治理從基層治理中適當(dāng)退出，由村委會(huì)發(fā)揮社會(huì)自我治理的功能，激發(fā)了社會(huì)治理的活力。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，只依靠基層社會(huì)的自我治理已難以承擔(dān)治理任務(wù)。一方面，脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等一系列重大戰(zhàn)略的實(shí)施，體現(xiàn)出國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)。另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生明顯變化，市場(chǎng)化、流動(dòng)性、多元化、個(gè)性化等特征日益突出，出現(xiàn)了利益結(jié)構(gòu)的多元化、資源主體的多樣化和治理內(nèi)容的復(fù)雜化等新情況。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾和大量訴求，而僅靠基層社會(huì)自我治理無(wú)法解決這些問(wèn)題。國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)基層社會(huì)的“共治格局”便應(yīng)運(yùn)而生。
二、基層黨組織的地位和特性
共治格局意味著要發(fā)揮多方治理主體的力量，既體現(xiàn)國(guó)家意志，也體現(xiàn)社會(huì)活力。多個(gè)治理主體之間聚合成相互協(xié)調(diào)的體系，才能推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
然而，包含多個(gè)治理主體、多種治理規(guī)則的共治格局不可能通過(guò)自然聚合自發(fā)形成。需要一個(gè)能夠代表國(guó)家的組織實(shí)體，全面進(jìn)入基層社會(huì)治理中實(shí)行統(tǒng)領(lǐng)性治理。黨組織上可以協(xié)調(diào)政府各部門，下可以協(xié)調(diào)政府和村民自治組織的關(guān)系。只有黨組織才能在基層治理中發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的作用。因此，基層黨組織在基層治理中具有“三性保障”。
先進(jìn)性。“班子強(qiáng)不強(qiáng)，關(guān)鍵要看黨。班子戰(zhàn)斗力，關(guān)鍵看書記。”“先進(jìn)性”有三個(gè)基本要求：具有堅(jiān)定的理想信念;誠(chéng)心誠(chéng)意為人民謀利益;自覺(jué)地在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會(huì)生活中發(fā)揮先鋒模范作用。
群眾性。黨員和黨組織是先進(jìn)性的代表，同時(shí)也是群眾利益的代表者。中國(guó)共產(chǎn)黨代表全體群眾的利益。黨組織本身具有群眾性，是群眾利益的代表。
組織性。政權(quán)組織必須按照權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)和模式來(lái)設(shè)置，具有地域性和邊界性。但黨組織具有全覆蓋性。黨章規(guī)定，三個(gè)正式黨員就可以成立黨支部。現(xiàn)在很多企業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織等都建立了黨的基層組織。黨組織在基層社會(huì)治理體系中，具有樞紐功能，這種樞紐功能決定了可以發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，即“黨領(lǐng)共治”。黨的引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)需要落到治理實(shí)踐中，通過(guò)體制機(jī)制構(gòu)建，將引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)能力，筑牢基層治理的黨建基礎(chǔ)。
三、黨建引領(lǐng)的“五大機(jī)制”
當(dāng)前，全國(guó)各地在堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐中都有一些探索，可以歸納出五種類型：
方向引領(lǐng)機(jī)制——筑牢政治基礎(chǔ)。以治理現(xiàn)代化為戰(zhàn)略方向，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。
組織聯(lián)建機(jī)制——筑牢組織基礎(chǔ)。將黨組織的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，如湖北省嘉魚縣的聯(lián)合黨委、湖北省京山市的區(qū)域治理中心，由治安、法務(wù)、“兩委”后備干部等組成。
服務(wù)凝聚機(jī)制——筑牢民心基礎(chǔ)。政權(quán)是高于社會(huì)的力量，但“黨組織在基層社會(huì)之中，在人民群眾之中”。黨組織以民意需求為導(dǎo)向，關(guān)注當(dāng)下最關(guān)心的問(wèn)題，比如“一老一小”和教育問(wèn)題等。只有將服務(wù)落實(shí)到最細(xì)微、最瑣碎、最日常的群眾日常生活之中，才能獲得民心。
發(fā)展認(rèn)同機(jī)制——筑牢認(rèn)同基礎(chǔ)。在發(fā)展績(jī)效中獲得引領(lǐng)認(rèn)同。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興不僅是國(guó)家關(guān)心的重大政治工程，也是民心工程。
黨群共建機(jī)制——筑牢社會(huì)基礎(chǔ)。發(fā)揮多種主體力量。黨組織通過(guò)與企業(yè)、社會(huì)組織等聯(lián)建、共建，聯(lián)合起基層治理的多元力量。
(作者系華中師范大學(xué)政治學(xué)部、中國(guó)農(nóng)村研究院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中華人民共和國(guó)民政部 網(wǎng)站)
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