摘 要：為解決區域發展不平衡和區域性貧困問題，中國實施了彰顯制度優勢的東西部扶貧協作戰略。脫貧攻堅以來，東西部扶貧協作政策圍繞扶貧主體、扶貧資源以及扶貧領域等多個方面都有了進一步的發展與深化，已經超越扶貧開發工作本身的意義，對整個區域發展產生了積極的溢出效應，標志著中國對區域協調發展規律的認識和運用提升到了新的高度。新時期東西部協作在解決地區間發展不平衡不充分問題、提升區域經濟發展質量和效益、穩步推進鄉村振興戰略中依然會發揮重要的作用，同時還應認識到東西部協作在轉型深化階段還面臨市場機制還不充分、協作項目層次水平低、朝向鄉村振興的創新不足等挑戰。鄉村振興戰略的目標定位為東西部協作發展創新注入了新的動力，具體表現為：創新東西部協作的推進與治理方式，提升協同治理能力；升級協作產業的業態層級，謀劃一些縣級行政區域以上的產業園區等項目；拓展農業產業新業態，打造區域特色產品和服務品牌；從跨區域資源優化配置角度出發，促進西部地區社會事業的發展。
關鍵詞：區域發展；東西部協作；溢出效應；鄉村振興；再定位
區域發展不平衡問題是各國社會經濟發展中普遍存在的發展問題。在以英美為代表的早期的自由主義市場經濟模式下，國家主要通過資金、技術和勞動力等生產要素在地區間的流動實現資源的均等配置，以達到消除地域之間的經濟不平衡的目標，然而僅依靠市場調節為主的經濟手段較難在短期內突破重大發展條件限制的約束，也很難解釋地域之間的差距越來越大這一現象。之后產生的增長極理論、循環累積因果理論等非均衡增長理論都印證了依靠自由主義的市場模式并不能自發地消除地域發展差距，實現市場資源有效配置的目標，反而還會出現發展差距逐漸增大的惡性循環情況。除了市場效率之外，社會效益和環境效益也是經濟發展中的重要影響因素，在此情況下，區域協調發展理論應運而生。區域協調發展以區域經濟協調發展為核心，首先通過緊密合作、合理分工來解決縮小區域經濟發展的差距問題，為其他方面協調發展提供堅實的前提和基礎條件，進而為推進區域之間的優勢互補、協調發展構建相應的制度安排和政策措施，促進政治、文化、社會、生態等方面的綜合平衡發展。
不同地區因資源稟賦、經濟基礎和社會環境等因素造成的發展差距，不可避免地會出現區域發展不平衡不充分的問題。消除區域發展的不平衡、實現區域均衡協調發展，已經成為許多國家經濟干預政策的重要內容之一。美國的西部開發主要是通過立法干預，為土地開發利用、交通運輸、教育、科技、金融、人才等方面的發展營造了良好的法治環境，吸引東部地區等資源涌入西部，西部地區經歷了以農業為主的初步開發、以工業為主的高速發展和以高新技術為主的深度開發三個階段，實現了均衡發展；法國致力于生態與經濟平衡協調發展，主要采取以保護為主的國土整治和環境管理相結合的開發政策，為傳統工業區洛林地區實現由傳統工業向環境工業的轉型創造了條件；德國的區域協調政策突出經濟和經濟發展和分配的平衡，側重于環境保護的目標，聯邦政府向東部實施與經濟發展同步的轉移支付機制，在縮小東西部的綜合發展差距中取得的成效顯著；日本政府根據《國土綜合開發法》先后制定了五次全面綜合開發計劃，采取的具體措施主要包括:法律措施、行政管理措施、財政金融措施、基礎設施建設措施、科教事業措施、特色經濟措施等。在歐洲經濟一體化深化和擴大的進程中，不僅存在成員國之間發展不平衡的矛盾，成員國內部也存在著經濟發展差距，基金和貸款工具是歐盟區域經濟政策的基本特征，具有代表性的結構基金主要用于經濟不發達的成員國進行基礎設施和產業發展，促進了歐洲經濟一體化的快速發展和社會福利水平的整體提升。美國等發達國家的區域協調發展政策和實踐表明，完備的法律保障體系、強有力的協調管理機構和多元化的財政、金融政策工具等措施在提高區域發展協調性和平衡性上取得了顯著的成效，為解決不同經濟發展階段中的區域發展不平衡問題提供了寶貴的經驗。
為解決我國的區域發展不平衡和區域性貧困問題，早在20世紀70年代，我國針對地區之間發展不平衡問題實施了專項的區域發展政策，即由東部發達省區對口幫扶西部欠發達省區的戰略決策，經歷了從對口幫助/扶到扶貧協作再到東西部協作幾個階段，在社會經濟發展的階段演進中不斷豐富和完善，也在助力解決區域性整體貧困、促進區域協調發展中取得了階段性成效。雖然我國東西部地區經濟規模總量、經濟發展水平、社會發展水平的差距較大，這些都是區域經濟發展不平衡的突出表現，但是東西部雙方存在著密切的聯系，產業發展遵循由生產力水平高的地區向生產力發展水平低的地區梯次推進，東西部的產業結構和分工協作也為東部地區產業轉型升級、西部地區承接東部地區產業轉移提供了新的發展機遇，雙方的生產要素和資源的互為補充，為東西部協作提供了基礎性發展條件。東部地區有較好的經濟社會發展基礎、先進的技術、人才，西部地區具有豐富的自然資源、勞動力和潛力較大的市場，同時對東部的資金、市場、技術、人才有著迫切的需求，充分將各地的資源稟賦轉化成獨有的比較優勢，有利于在各類產業部門之間形成專業的分工協作，在產業合作、勞務協作、消費協作、人才支援、資金支持和社會力量參與協作等方面進行了不同程度的實踐探索，東西部地區的經濟位差和資源互補為開展東西部協作提供了可行性依據。
現階段脫貧攻堅目標任務如期全面完成，東西部扶貧協作進一步升級為東西部協作，協作雙方的關系不斷深化，由最初的“單向依存”向“互惠互利”和“合作共贏”轉變，結對結構由以“硬幫扶”為主轉向“硬幫扶”和“軟扶持”相結合。東西部協作已成為中國特色社會主義治理體系的重要組成部分，是落實國家區域協同發展戰略、解決地區間發展不平衡不充分問題的重要路徑。對新發展階段深化東西協作的內涵、定位和創新進行解釋和探索，既是鞏固拓展脫貧攻堅的現實需要，也為鄉村振興戰略目標下東西部協作的政策走向和實現路徑提供參考。基于此，本文對東西部扶貧協作的基本經驗和發展溢出效應進行解釋性研究，進而提出新的發展環境和發展目標下東西部協作面臨的要求和挑戰，并嘗試對鄉村振興戰略目標下深化東西部協作的創新路徑進行探索性思考。
一、東西部扶貧協作的基本經驗和發展溢出效應的再認識
從貧困的性質、發生機理和貧困地區的運行機制等方面來看，東西部扶貧協作戰略在解決中國區域性貧困問題、減小東西部地區發展差距中發揮了重大的作用。協作雙方圍繞開展產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、攜手奔小康等幾個方面開展幫扶工作，首要解決貧困地區短板和貧困人口生計問題，精準瞄準貧困村和貧困人口，并將扶貧協作中心下移，各地探索了縣縣結對、鎮鄉結對、村村結對、村企結對等幫扶關系。自2016年脫貧攻堅工作開始至2020年底，東部9省市共向西部扶貧協作地區投入財政援助和社會幫扶資金約1005億元，東部地區企業向扶貧協作地區累計投資1萬多億元；東部地區購買土地增減掛鉤結余指標23.39萬畝，籌集資金1619.73億元用于深度貧困地區脫貧攻堅；協作雙方互派干部1.6萬人次，互派教師、醫生等專業技術人才12萬人次，分別是過去20年總數的2倍、7.5倍 。扶貧協作不僅消除了區域整體性貧困問題，各地也積極探索創新了閩寧、浙川、京蒙、蘇陜、粵桂等各具特色的對口幫扶模式，使得協作成效擴散到社會發展、政治認同、民生改善等諸多領域，這不僅體現為一種社會責任，更體現為實現全社會共贏的戰略，對扶貧協作雙方均有正向的溢出效應。
1、隨著資源配置的不斷優化，實現了東西部雙方之間高層次的價值共建
任何制度體系都體現著一定的價值理念和價值取向，而價值的貫徹落實也需要有效的制度保障，兩者統一于社會行動之中。“對口幫扶”體現了中央對地方行為的約束和規范，“定向結對”又體現了協作雙方政府之間的責任和義務，“扶貧協作”通過守望相助進一步筑牢命運共同體意識，激發了更為廣泛的社會責任感和參與熱情，提高了貧困地區和貧困人口自身脫貧的主動性和積極性。與一般意義上區域間的橫向財政轉移支付不同，扶貧協作不僅僅是資金、技術和人才等資源要素傳遞，依托協作伙伴關系搭建起來的協作機制、交流機制、承接協作機制等也蘊含了思想觀念、管理理念、理想信念等價值傳遞，即多元協作主體基于利益共享機制實現了高層次的價值共建，其收益也隨著時間的推移逐漸顯現出來，表現為促進西部貧困人口思想觀念更新，激發貧困地區和貧困人口的內生動力和發展能力，提升西部地區和家庭的可持續發展和生計能力。2020年“新冠肺炎”疫情給我國東部的外向型經濟的生產和需求帶來了負面的沖擊，有組織的勞務輸出服務切實解決了東部企業復工復產、用工短缺的難題。隨之中美關系的加速下滑，很多外向型企業的市場份額縮水嚴重，雙方在經濟、教育、醫療、人才等領域的交流都受到限制，全球宏觀經濟形勢的復雜性和不確定性推動了我國經濟向內需型經濟的發展轉型。在開展東西部扶貧協作過程中，西部地區的發展潛力和資源開發為東部地區提供了新的經濟增長點和投資方向，以區域協作分工的形式突出了東西部雙方的比較優勢，也為西部地區帶來了新的發展機遇。
2、產業合作打通了上下游產業鏈，促進傳統產業的優化升級和新業態的轉化培育
產業園區是區域經濟發展、產業結構調整和轉型升級的重要空間聚集形式，是聯結產業協作雙方資源流動、優化資源配置的良好載體。建立東西部產業協作示范園和產業基地，旨在搭建產業園區合作共建機制來實現雙方優勢互補、帶動產業發展，即充分發揮西部地區的區位、資源、勞動力等資源方面優勢，推動東部資金、技術、人才等要素向結對幫扶市縣集聚，加快了農產品、資金、技術、信息等要素的融合速度，使得生產要素在向生產率更高的部門轉移的過程中實現了資源高質量配置的合理性和有效性。與此同時，在產業協作過程中，推動貧困地區由單一種養環節向生產、流通、銷售渠道等全產業鏈條轉變，進而提升農業全產業價值鏈的附加值，使得貧困地區農產品的產量和質量也大大提高。部分貧困地區產業結構的產業發展重心逐漸由第一產業向第二、三產業梯度轉移，二三產業在產業結構中所占的比重逐漸增加，一二三產融合發展形成的產業集聚效應也會推動城鎮化的建設和發展，并帶動了縣域經濟的發展，西部地區的產業布局得到優化。此外，產業結構的優化升級帶來的勞動力市場需求加大，促使更多的農村勞動力實現非農就業，工業和服務業的快速發展為農業產業轉型升級奠定了基礎，科學種養技術的傳遞也使得生產組織方式由粗放、傳統小農生產方式向現代農業轉型和升級，同時也培育壯大了具有一定帶貧規模的種養大戶、合作社等新型農業經營主體，促進了西部農村地區小農戶和現代農業有機銜接，由土地流轉租金、務工收入薪金、入股分紅股金、集體收益金所組成的利益聯結模式使得貧困地區的發展基礎更加穩固、貧困人口的收入更加穩定、脫貧成果成效更可持續。
3、東西部協作機制趨于常態化和規范化，搭建了東西部區域協同發展平臺
東西部扶貧協作是在中央政府與地方政府的互動作用中開展進行的，中央政府的行動策略以及政府之間的互動關系影響著扶貧協作工作的成效。東西部扶貧協作戰略實施以來，通過簽署協議、領導互訪推動，援受雙方建立起一套制度化和規范化的議事和決策制度，與之對應的合作機制和協作平臺、和諧的政府關系以及良好的社會環境和市場環境也都搭建形成，區際關系協作過程中的契約化保障了東西部地區協作的穩定性和可持續性。雙方突破空間限制圍繞協作任務建立起來的產業承接轉移平臺、勞務協作平臺、人才技術支持平臺和營銷平臺等橫向聯動協作平臺，實現了從過去協作雙方單向地依賴政府來落實推動協作項目，轉向協助政府完成發展要素的資源優化配置，推動協作雙方的土地、人才、技術、數據、信息等要素實現自由流動與高效匯集，充分提高了跨區域協作治理的成效，協作雙方的目標偏好、價值差異和行動取向的異質性大大下降，常態化和規范化的協作機制最大限度地破除了集體行動的困境，為區域經濟健康發展提供良好的制度環境，也為下一步雙方進行深入交流與協作提供了有利的條件。
4、助推城鄉融合發展，潛移默化地激發了農村居民的消費潛力
脫貧攻堅以來，扶貧協作項目重點圍繞產業合作、基礎設施建設、社會事業發展、勞務協作和人才培訓幾個方面重點謀劃實施。雙方在協作過程中形成了產業、資金、信息、技術、人才等資源的充分流動、配置、溢出和擴散，引導了公共服務和基礎設施、社會事業和資源要素向西部地區農村覆蓋、延伸和流動，例如基礎設施投資既改善了區域基礎設施條件，如道路交通、物流體系、電網升級的建設項目增強了扶貧產業發展的配套能力，同時以縣域、鄉鎮交通樞紐為核心的區域性物流體系建設也為農村居民提供了充足的物品供給服務，有效撬動了城鄉內需和消費潛力。教育、醫療、養老等跨區域公共服務資源的均衡配置和統籌協作，為提高農村公共服務和社會事業有效供給的數量、質量和有效性創造了有利條件，逐漸破除了城鄉一體和均等化的公共服務體系建設的障礙性因素。勞務協作致力于促進勞動力轉移到東部發達地區就業和促進就近勞動力向非農部門轉移，既增加了農村低收入人口的非農收入，也為農村居民的消費結構升級提供了物質保障。近年來，貧困地區人均農村居民消費支出增速加快，2019年的消費結構中生存型消費中的食品支出的比重為31.2% （恩格爾系數），接近全國農村平均水平，醫療保健、教育文化娛樂等發展改善型消費支出增長較為迅速，反映出這些地區農民消費水平和消費質量的提升。
5、增強了政治認同和民族團結，有利于推進區域經濟跨越式發展和國家長治久安
東西部扶貧協作是中國扶貧工作的一項重要的制度安排，對扶貧工作發揮了積極的作用。從協作治理體系來看，東西部扶貧協作和對口幫扶實際上是建構規范化、制度化的中央與地方關系的具體表現，既是中央與地方關系的調節工具，又是地方政府間橫向關系協調的手段,同時東西部扶貧協作和對口幫扶也是調節群體關系、增進行業關系、融合民族關系、發展城鄉關系和平衡區域關系的黏合劑，對促進政治穩定、民族團結、邊疆鞏固和區域協調發展起到了重要作用。閩寧對口扶貧協作23年來，福建省在資金、產業、人才、科技等方面給予寧夏大力支持和幫助，把比較優勢互補對接作為新增長極的目標進行優化分解，促進了經濟要素的合理流動和有效整合，推進閩寧經濟社會的融合發展，形成了閩寧兩省區攜手共進、合作共贏的良好局面。東西部扶貧協作作為一項區域協調發展戰略，致力于持續解決區域發展不平衡不充分的問題，既提升了跨區域的資源配置空間和能力,也為區域經濟優勢融入新發展格局創造了一定的基礎和條件，是實現新時代區域高質量發展目標的迫切需要，對助推國家治理體系和治理能力現代化有著極為重要的現實意義。
二、鄉村振興目標下東西部協作面臨的新要求和新挑戰
盡管脫貧攻堅也包括貧困地區區域性發展的一些任務，應該看到脫貧攻堅任務總體上是對貧困戶貧困村的生計改善和支持。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。鄉村振興主要解決的是城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題，即提高區域整體的發展水平，這就要求農業結構進一步優化調整、農民就業質量顯著提高、城鄉基本公共服務均等化持續推進、美麗宜居鄉村基本實現，鄉村振興戰略的內容更全面、目標要求更高，新時期對強化東西部經濟協作和區域協同發展提出了新的要求。“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期，區域協作治理、縮小區域之間發展不平衡、不充分成為新發展階段區域融合發展戰略的工作重點，迫切需要以高質量東西部產業協作銜接鄉村振興。與此同時，在新階段新形勢下，東西部協作也面臨轉型創新的挑戰。
1、全面實施鄉村振興戰略對東西部協作的內在要求
在經濟全球化的新變局下，若要素的區際流動受到限制，那么只要滿足區域內要素自由流動和區際產品自由貿易的條件，仍然可以促進區域均衡增長目標的實現。“雙循環”新發展格局的提出為鄉村振興背景下東西部協作的實施帶來了諸多機遇，鄉村振興是推動我國經濟內循環發展的重要力量，內循環也是實現鄉村振興的有力保障。內循環中的“循環”隱含著區域共同的含義，指跨區域之間不同層級、不同行業主體參與的區域經濟形態，旨在實現跨區域的供給體系與需求結構的有效適配。結對協作的東部省份作為區域增長極的引領和推進作用也逐漸凸顯，尤其對新時期暢通內循環新發展格局的形成具有重要意義。“雙循環”新發展格局的底層邏輯是市場機制，建立全國統一大市場是市場機制在資源配置中起決定性作用的基礎，即商品跨區域生產供應、流通消費和營銷渠道的建立更多地依托國內市場。深化東西部協作堅持以新的市場理性為基本邏輯，即實現跨區域的供給與需求結構的有效匹配，達致要素和商品市場的動態均衡。產業鏈和供應鏈是“內循環”核心，也是連接雙循環的紐帶，因此，提高產業鏈和供應鏈的匹配度則是推動經濟內循環相互促進的關鍵環節。區域資源配置能力由資源配置規模、配置強度、配置結構以及配置效果等組成，除去資本因素、產業結構等方面的不平衡以外，影響區域資源配置的一個突出要素在于信息不對稱和不完全，這是造成東西部地區不能實現資源雙向循環的重要原因。區域協調發展是一項系統性工程，推動協作雙方的土地、人才、技術、數據、信息等要素實現合理整合、有效配置和優化利用，需要按照市場規律和運行規則來構建企業長期參與機制，暢通要素與商品在東西部市場的有序流動的渠道，進一步推動區域產業結構升級和產業協同合作，同時各級政府和有關部門有責任和義務為區域產業轉移發揮引導、協調和推動作用，與對口協作地區通過建立資源、初級產品、人才、技術、項目等方面相互協作的長效互補型關系，進一步擴大產品的生產和流通規模，通過建立產業協作的供應機制助推協作產業的合作升級，推動東西部協作雙方實現持續共贏發展的目標。建立高質量的現代供應鏈體系是基本前提，消費市場活力和居民有效需求則是內循環有效運行的重要條件。2021年中央一號文件中提出，迫切需要補齊農業農村短板弱項，推動城鄉協調發展；構建新發展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉經濟循環。2020年中國人均國內生產總值72447元，已連續兩年超過1萬美元，但全國居民人均消費支出占GDP的比重僅為29.28%，其中城鎮居民和農村居民的消費支出分別占GDP比重為37.28%和18.93%，人均消費支出占GDP比重的情況反映了投資與消費之間的結構性矛盾，尤其是農村消費市場面臨著有效需求不足的問題，抑制了農村市場空間和消費結構的拓展和升級。要加強西部地區縣域內物流體系、信息網絡等新型公共基礎設施和配套服務建設，進一步激發農村居民的消費需求和消費動力。東西部協作作為一項重要的制度性安排，是黨中央著眼推動區域協調發展、促進共同富裕做出的重大決策。共同富裕視角下的均衡發展觀是以彌合協作雙方資金、技術、資源、市場、人才等要素之間的鴻溝為基礎，實現區域間經濟相對均衡協調發展。這對東西部協作的發展目標也提出了更高的要求，即充分發揮東西部地區各自的比較優勢，東部通過雙向協作的方式將資金、產業、技術、人才、信息等要素有效投入西部地區，在互動合作過程中雙方的優勢資源和發展要素實現有效組合、配置和優化，越來越突出協作主體多元性、協作領域廣泛性、協作方式靈活性、協作過程的持續性和協作成果共贏性等特點。
2、鄉村振興目標下深化東西部協作面臨的挑戰
（1）情感因素較多，行政色彩濃，市場機制不足。在政策執行中，對口協作表現出以情感聯結和歷史結對驅動下的政治任務層層推進，政府行政干預是促進協作深化發展的必要因素，自發性的要素流動和市場機制不足導致協作雙方協調發展的縱深性不夠。作為項目資金的財政資金由東部省份從當地財政直接撥付至結對地區政府，通常遵循“堅持資金跟著項目走”的原則，東西部協作考核突出目標和結果導向，表現為以“硬約束”的方式激勵先進、鞭策后進，在一定程度上提高了協作省份深入開展工作的效率，但是考核指標體系中涉及產業發展的指標，比如落地投產企業個數，實際到位投資額等指標過于強調絕對數量和增長，重視產業項目審批、開工、進展、竣工的時間進度，忽視企業投資所遵循的市場規律以及投資周期性，由此導致地方為引入企業而進行硬性的“拉郎配”，加之對縣域地區發展條件的充分性和全面性考慮不足，因而影響投資項目效果和可持續性，高質量發展核心指標和反映年度重點任務指標上缺乏相應的權重側重。
（2）囿于行政層次，項目水平低、可持續性不足。東西部產業協作項目總體囿于縣-縣結對的行政邊界，不能體現資源的最佳配置，區域布局有待優化。西部地區作為產業轉移的承接地并不是盲目的，需要具備符合經濟發展規律的條件性因素。產業集聚能夠增強產業綜合競爭優勢，首先得益于空間上的規模效應和溢出效應，這也是降低交易成本和提高生產效率的基本前提。然而，點對點式的協作關系使得產業呈離散發展趨勢，難以形成特色產業鏈條和產業集群，如此狀態下區域經濟發展的貢獻率難以形成影響較大的乘數效應，進而削弱政策本身的有效性。脫貧攻堅期間東部省份向西部結對幫扶省份投入大量幫扶資金助力脫貧，特別是在產業協作領域形成不同類型的項目和資產，這些項目后續銜接和管理問題仍需要持續關注。一方面，新階段在結對幫扶關系調整后，已經在西部省份落地的項目和企業存在與新結對幫扶關系形成之后如何進行銜接的問題，包括與新的協作組織領導小組重新建立聯系的過程，也包括現有產業項目經營與新協作框架的融入問題；另一方面，已經完成協作使命在新時期不再繼續協作幫扶關系的東西部省（市、州）也存在已建成產業項目后續發展和經營問題，特別是那些在脫貧攻堅期間強壓力下所建成的項目，這些項目后續的產業發展狀況和運營情況都需要繼續關注。
（3）脫貧攻堅期的慣性大，朝向鄉村振興的創新不足。從協作資金的分布來看，協作資金中用于產業發展項目的資金占比相對較高，但缺乏對標桿性協作項目的謀劃和創新。西部省份在安排協作資金時普遍按照6∶4或者7∶3的比例進行分配，也就是60%或者70%的資金用于鞏固拓展脫貧攻堅成果，40%或者30%的資金用于鄉村振興，這兩部分交叉重合的內容就是產業協作，一般來看各地也同時要求協作資金用于產業合作項目的部分不低于60%或者70%。從實際執行看，產業合作資金項目投入占比一般在60%~80%。從協作資金的流向看，為鞏固脫貧攻堅成果，資金也強調對重點幫扶縣的傾斜，但總體上看這些地區由于受自然資源稟賦及社會經濟發展條件的約束，發展產業并不具有優勢。特別是在脫貧攻堅期間為幫助西部地區實現打贏脫貧攻堅戰的目標，東部幫扶西部地區實施了大量的“短平快”項目，產業鏈條較短，發展基礎也很薄弱。受工作慣性的影響，銜接階段協作雙方在產業協作領域仍然停留在傳統的、初級的加工制造業或者種植業領域，較少涉及新的、區域性的、高級業態的產業協作，產業的投資效益和業態層級需要進一步提升。
三、鄉村振興目標下東西部協作的發展創新
鄉村振興是國家現代化進程中的一個中長期的全國性的綜合戰略，其根本目的是實現改革發展成果由廣大人民群眾共享，東西部協作要堅持長遠規劃與當前發展相統一的原則，是一項超越鞏固脫貧成果過渡期的中長期戰略，需要做長遠謀劃。在全面建成小康社會、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的歷史節點，堅持高質量發展理念，對標國家在鄉村振興目標下區域協調發展的部署和安排。雖然當前農村脫貧人口的溫飽問題已基本解決，但是由于西部脫貧地區剛剛完成脫貧攻堅任務，一些地區脫貧農戶的基本生產生活條件還沒有質的改變，脫貧地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面銜接推進鄉村振興新階段，應做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接工作，迫切需要以高質量東西部扶貧協作對接鄉村振興，要強化東西部協作和區域協同發展，充分發揮東西部地區各自的比較優勢，將區域協作治理、縮小區域之間發展不平衡、不充分作為新發展階段區域融合發展戰略的工作重點。隨著結對關系調整完善，協作思路和方法也要發生轉換，從解決“兩不愁三保障”轉向推動鄉村全面振興、從突出到人到戶轉向推動區域發展、從以政府投入為主轉向政府和市場的有機結合，在新的發展階段接續發揮東西部協作制度優勢，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興。
1、創新東西部協作的推進與治理方式，提升區域協同治理能力
形成長期有效的協作關系要充分發揮中央與地方區域性協調機制作用，強化地方主體責任，通過構建長效的東西部協作機制，為形成推進東西部協作的長效性制度安排和繼續深化東西部協作提供制度保障。全方位多層次的協作治理體系是開展東西協作的制度保障，例如歐盟在促進區域協調發展中，建立了超國家、國家、地方等多個層次的區域協調體系，同時也下設了區域政策事務部。要充分發揮我國堅持“全國一盤棋”的社會主義制度優勢，促進區域經濟社會協調發展。推動東西部協作的實現載體由五級政府主導向市場、事業單位、民營企業和社會團體等多元主體進行延伸，把新發展理念貫穿到東西部協作的各個領域，建立多層次、網格化的區域合作機制，落實行政、經濟、民生、生態等領域的具體任務分解，實現雙方優勢互補、經濟互惠、互利共贏。為打破地域、條塊和層級的壁壘，協作雙方的對口單位可以通過建立非建制性聯合黨組織以強化幫扶的組織體系，探索建立跨行業、跨領域、跨層級黨建聯合體，將黨建與協作中的產業合作、勞務協作、社會幫扶等重點工作任務同步延伸、深度融合，從而增強西部地區農村的基層黨建的能力和水平。西部欠發達地區的很多產業仍處于起步和培育市場階段，產品銷路還不穩定、產業抗風險能力較弱、帶動脫貧戶穩定增收的效果有待進一步加強。通過行業協會、龍頭企業、科研院校緊密合作，充分發揮各自的信息優勢、組織優勢、人才和技術等優勢，組建穩定可持續的“合作協作聯合體”，以實現農業產業鏈中多種要素的深度融合，充分實現跨區域的資源最優配置。一些西部欠發達地區處于生態環境脆弱、敏感和重點保護區，縣域經濟發展的空間受到限制，目前來看生態資源的修復和國家財政轉移支付的力度雖起到一定的作用，但由于自身發展能力有限，離實現經濟的高質量發展還有一定的距離；探索建立生態保護地與受益地之間、資源輸出地與輸入地之間常態化的區際利益補償機制尤為重要。
2、升級協作產業的業態層級，謀劃一些縣級行政區域以上的產業園區等標桿項目
全面推進鄉村振興階段應適當拓展東西部協作的幫扶范圍，不僅將資金和資源覆蓋到重點幫扶縣和縣域層級，也要輻射拓展到其他縣區，特別是需要打破行政區劃壁壘。首先，在東西部省際協作框架內，跳出行政區劃謀劃東西部產業協作的幫扶范圍，可以幾個重點縣攻堅一些產業園區項目，優化東西部產業協作項目的區域布局。在考慮區域內資源稟賦和產業發展基礎條件上，合理安排資金投入產出比，提高協作資金投入效益。其次，站在區域發展的角度統籌謀劃東西部協作產業布局，設立標志性東西部協作產業園區項目，將東部地區的發展理念、經驗、技術輸送到西部地區，在產業高質量發展中起到引領作用。再次，創新資金使用機制，撬動社會資本投入。東西部協作計劃內資金投入每年相對較為固定，資金額度也較為有限，想要帶動西部地區的發展，切實改變西部地區面貌，還需要引入社會、企業資本。因此，可以嘗試創新資金使用方式，做好風險評估工作，對接有實力、有技術、有資源的龍頭企業，以協作資金撬動企業、社會資金投入，從而形成產業發展的強勁動力。此外，也可以圍繞提升地區資源配置效率探索一些靈活性的發展模式，新業態興起也激發了區域發展的新動能，新型跨區域經濟合作模式開始出現，比如打破行政區劃為界限的飛地經濟則是主動突破瓶頸、補齊區域均衡發展短板的創舉。積極推進飛地園區土地總體利用規劃、勞動與社會保障、基礎設施及公共配套項目建設等，協調和降低園區運行的市場監督、環境保護、土地開發等協作成本，并將發達城市的城市發展理念、先進技術和管理經驗等資源優勢注入西部欠發達地區，為協作雙方謀求長期的、潛在的發展收益。
3、以第一產業為基礎向二三產業和新業態拓展，打造區域特色產品和服務品牌
作為橫向財政轉移支付的東西部協作，結對協作的東部省份通過向西部省份財力無償轉移和資源再配置，起到一定程度的橫向財政均衡的區域協調效應，脫貧攻堅期間扶貧協作有效補償了西部貧困地區政府的資金不足的問題，產生了僅次于中央財政專項扶貧資金的減貧成效。除了公共財政資金的橫向轉移支付外，來自不同行業的人才、產品技術、管理經驗等方面的資源要轉移也呈現出多樣化的特征，建設持續穩定發展的全產業鏈是提升欠發達地區內生能力的關鍵。特色而豐富的區域資源為品牌的培育和建設提供了肥沃的土壤，然而區域公用品牌的價值不僅僅體現在發展規模上，還包括技術能力、專業服務、地域文化等品質要素。區域品牌具有區域性、非排他性和外部性的特點，品牌的高附加價值帶來的市場的影響力、知名度和認可度對穩定收益、擴大生產、產業升級都起到積極的促進作用。因此，需要在做大做強傳統制造業基礎上，結合結對兩地特色產業優勢，將鄉村初級產品深加工等方式逐步壯大二三產業，以全過程的產業鏈條提升西部地區自身的承接能力和特色資源要素稟賦的塑造水平。在助推鄉村振興高質量發展新階段，聯合打造東西部特色產品和服務對提高市場的競爭力和規模效益有積極的促進作用。例如高質量的職業技能就是好的就業“金名片”，也是打造勞務品牌的充要條件。培育有規模的勞務品牌，實施“定制化”培訓項目，以培訓需求為導向，分類實施技能培訓、農村實用技術培訓、民族手工藝培訓等項目，以增強就業與培訓的協同性和針對性，從而借助品牌效應帶動有組織勞務輸出數量，發展本地勞務品牌，帶動更多人實現轉移就業。山東省和甘肅省新簽訂的《2021年魯甘勞務協作落實協議》中標志著“魯甘人力”勞務品牌的誕生，也是迄今為止我國首個東西部勞務協作品牌。
4、創新勞務協作，在提升西部人力資本質量的同時也為人才從東部回流創造條件
人才是支撐鄉村振興戰略的重要保障，勞務協作是人力資本提升的重要路徑，積極引導人力資源中介機構與企業、行業商會在勞務合作、就業培訓、勞動保障服務等方面的有效對接。提升脫貧人群和脫貧村的能力, 同樣是實現脫貧地區可持續發展和鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要內容。人力資源的塑造和培養是一個階段性的過程，西部地區的人力資源基礎還不穩固。一方面，需要繼續加強跨省務工人員技能培訓和勞務協作組織化水平，穩定西部務工人員增收，靈活就業幫扶運用考核標準，兼顧東部西部企業的用工需求，支持就近就地就業的產業協作。另一方面，要進一步增強勞務協作的針對性和精準性，建立專人聯系服務機制，負責低脫貧勞動力信息收集，并對脫貧勞動力的動態信息進行追蹤。為進一步提升勞動力就業質量和就業的穩定性，創新探索產教融合、校企合作、訂單式人才培養模式，一些東部省份根據西部地區勞動力市場發展的需求，積極推進“政府+社會組織+企業+學校”的多方職業教育幫扶模式，推動兩地職業技術院校聯合辦學招生，實現東部教育資源與西部生源的優勢互補，通過“訂單式”培訓等方式開展勞務精準對接，提高了西部地區勞動力的就業技能和自主創業能力，也破解了東部地區高職院校生源不足的難題。此外，返鄉青年這一群體也是西部經濟社會發展的重要人才，協作雙方政府和相關部門可以充分聯合社會力量為返鄉創業青年爭取更多資源支持，推進西部地區在承接東部產業轉移中實現技術進步和產業結構升級，進一步提高西部地區產業就業的競爭優勢，為人才回流營造有力的發展條件和創業環境。
5、從跨區域資源優化配置角度出發，促進西部地區社會事業的發展
脫貧攻堅期間，從東西部扶貧協作項目投入情況來看，產業發展項目的資金投入最多，在助推產業扶貧提質增效中發揮了重要的作用，然而社會事業項目投資的占比較低，區域間的公共服務資源配置還不平衡。需要進一步廣泛動員全社會力量，推動區縣（市）間、鄉鎮（街道）間、村（社區）間結對幫扶，繼續加大對社會事業的投入力度，為協作雙方的大中企業、科研院校、社會組織、民主黨派組織等調研對接、訪學交流、人才培訓創造良好的條件，拓展教育、醫療、文化、養老等社會性事業協作幫扶，共同推動搭建豐富多樣的區域協調發展平臺，以突出具體協作領域的功能性和專業化特征。現階段首先要夯實當前的脫貧攻堅成果，持續提升教育醫療等基本公共服務的供給水平和質量，進一步滿足人民群眾多樣化的生活需求。統一建立基本區域間公共服務資源的對接平臺，探索建立“長期+短期”各類資源支持和“線上+線下”專業人才培訓的長效化機制，如教育幫扶中注重提升學校學科建設、辦學理念和教師隊伍水平，如在提升醫療技術、加強科室建設、規范醫院管理等方面深化醫療協作。鄉村振興戰略目標下，要從全國區域經濟發展格局的視角出發，有效整合并充分利用不同主體所掌握的資源，做好跨區域資源優化配置與專業化分工協作，進一步提升資源配置的效率和效果。
四、結 語
東西部扶貧協作是在中國特色的政治制度框架下發展起來的一種區域貧困的治理模式，在解決中國區域性貧困問題、加快推進西部貧困地區脫貧進程中取得的成績有目共睹，雙方基于信任和承諾建立起來的優勢互補、互利互惠的工作機制，進一步夯實了推動區域協調發展的制度基礎。“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期，應做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接工作，需要圍繞高質量發展的目標深化東西部協作。廣義的對口協作是指在市場經濟下，實現人口、土地、資金、技術等各類生產要素合理流動和高效集聚，破除區域資源流動的障礙，增強跨區域協作的協調性、聯動性、整體性。狹義的對口協作是指在鄉村振興戰略目標下，將東西部協作的具體任務與鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的工作目標有機銜接、緊密融合，進一步推動東西部協作的發展創新。在雙循環新發展環境和共同富裕的發展目標下，東西部協作是推進中國區域協調發展的重要手段，在實現高質量發展中的創新空間較大。與此同時，現階段也要看到不同區域因自然資源稟賦、產業經濟狀況、基礎設施和公共服務狀況等發展基礎不同，存在不同方面和程度的發展位差，除了量化細致的任務清單和考核指標之外，可以通過設置創新項或加分項來為協作雙方創新協作工具、探索協作模式和完善協作機制提供更大的空間和自由度。
（作者左停系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國農業大學人文與發展學院教授、國家鄉村振興研究院副院長，作者劉文婧系中國農業大學人文與發展學院博士研究生，作者于樂榮系中國農業大學人文與發展學院教授；中國鄉村發現網轉自：華中農業大學學報（社會科學版）2022年第5期）
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