在邁入全面建設社會主義現代化國家新征程的前15年，鄉村發展能否跟得上國家現代化進程至關重要。在這個階段，城鄉關系將發生更加深刻的轉型，鄉村的功能作用、產業形態、人口結構、村莊布局等將發生更加深刻的調整。保障這種轉型和調整順利進行，需要對未來15年的鄉村振興路徑進行勾勒，以提高農業農村現代化建設的效率。需要順應農業農村發展的結構性、趨勢性變化，充分發揮工業化城鎮化深入發展產生的輻射作用，充分利用社會主要矛盾變化為彰顯農業多種功能和鄉村多元價值帶來的歷史機遇，充分遵循城鎮化和鄉村發展規律，以瞄準城鄉市場需求為基礎，以促進農業提檔升級、發展鄉村“三新”經濟和提升鄉村生活品質為抓手，實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。
圍繞城鄉居民新需求 釋放農業多種功能和鄉村多元價值
瞄準城鄉居民對休閑觀光、鄉土文化、生態環境等的新需求，促進鄉村經濟多元化，以新產業新業態新商業模式挖掘農業的多種功能、釋放鄉村的多元價值。
促進鄉村一二三產業融合發展。這是人多地少國家延長農業產業鏈、提高農業就業增收密度的重要出路，也是滿足城鄉居民新需求、拓展農業新功能的重要途徑。一方面，應注重促進農業與農產品加工業的融合發展，提高農產品加工轉化率。農產品加工業應盡量布局在農產品產區，把加工增值留在當地。對直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，應布局在農產品生產基地周邊。對具有較大規模要求的農產品加工業，應布局在縣城或有條件的鄉鎮。另一方面，應注重促進農業與第三產業的融合發展，提高農業價值創造和就業吸納能力。積極發展觀光采摘、農耕文化體驗、垂釣、市民菜園等建立在農業生產基礎上的新型服務業，促進產區變景區、產品變禮品、農房變客房，使農民的剩余勞動時間得到充分利用。無論是與第二產業融合，還是與第三產業融合，抑或三次產業融合，出發點是使農民有機會獲得農業生產之外的全產業鏈增值收益，立足點是以農業生產為基礎拓展其價值鏈，保障農民獲益是融合發展的根本，建立契約型或產權型利益聯結機制是融合發展的關鍵。
促進鄉村休閑、居住和創業功能的釋放。從促進休閑功能的釋放來看，應鼓勵有條件的地區利用良好生態、傳統習俗、民族風情等特色資源，發展農家樂、民宿美食、戶外探險等新產業。從促進居住功能的釋放來看，應鼓勵城市周邊鄉村利用集體土地建設面向在城市就業的年輕人的租賃住房，鼓勵生態環境良好、交通便利的鄉村利用閑置農房或宅基地發展面向城市老齡人口的健康養老產業。從促進創業功能的釋放來看，應依托鄉村低密度、低成本優勢，有選擇地承接城市無污染生產環節的轉移，借助鄉村田園生態、恬靜宜人的環境吸引城市創新、創意、創業等人才進駐發展科技、文化等服務業。釋放休閑、居住、創業等新功能，對經營理念、市場渠道、資金投入等有較高要求，有必要引入外來資本和經營團隊，但要處理好與當地農民的利益關系。應通過資源變股權、資金變股金、農民變股東等方式，保障當地農民對鄉村土地、生態、文化等資源的占有權和收益權。
促進鄉村生態價值的充分實現。應利用市場和政府兩只手，打通鄉村綠水青山向金山銀山轉化的通道。一方面，應充分利用生態資源發展鄉村經濟。扶持發展兼有觀賞價值與產品產出的油菜、向日葵、蓮藕等產品生產，以花為媒舉辦旅游節事、促進農旅融合。支持有條件的地區發展森林康養、郊野公園等生態旅游產業。加大對生態良好地區農產品的宣傳力度，提高這些地區農產品的生態溢價。另一方面，應加大對鄉村地區生態效應的補償力度。自上而下加大對各地生態保護和建設的縱向補償，鞏固和拓展退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養還灘成果，逐步提高森林生態效應補償標準。鼓勵經濟發達地區對水田實行濕地生態效應補償，遏制水田面積下滑勢頭。探索建立受益地區對保護地區的橫向補償機制，促進生態共同體建設。
為農業農村發展注入新動能 構建“人、地、錢”政策保障體系
促進鄉村振興，關鍵在于針對工業化城鎮化進程中導致鄉村衰退的主要因素，注入對沖和反制力量。為此，需要徹底打破城鄉二元體制壁壘、疏通城鄉大循環的堵點，促進以“人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉之間自由流動、平等交換和均衡配置。
建立優化鄉村人力資本、鼓勵各類人才入鄉留鄉的政策體系。應加強鄉村發展“帶頭人”隊伍培養，從各領域遴選鄉村發展需要的人才，在鄉村實際工作中挖掘本地人才。完善農民職業技能培訓制度，逐步建立起職業農民認證體系。吸引外出農民工、大學生等返鄉、入鄉創業，支持各地因地制宜建設農民創業園、農業創客空間、農村電商孵化園等各類創新創業平臺，為創業者提供綜合配套服務。鼓勵專業人才為農服務，完善專業人才職稱評定制度，將農村基層工作成績作為城市科技工作者、教師、醫生職稱評定的加分項，讓到農村基層工作的專業人才獲得更多的職稱晉升機會。
建立與人口和資本流動相適應的土地資源配置政策體系。在堅持農村土地集體所有制的基礎上有效盤活土地資源是推動鄉村振興的關鍵。應順應人口和資本在城鄉之間的流動趨勢，深化農村土地產權制度改革，以擴大土地產權結構對非本集體成員的開放性為核心，以空間功能布局優化和土地整合效率提升為方向，為鄉村振興提供土地資源保障。在承包地方面，應完善“三權分置”辦法，按照“促進利用、防止撂荒”的原則，引導農村土地承包權和經營權有序流轉，鼓勵集體內部成員之間為消除土地細碎化而開展土地承包權互換或經營權流轉，鼓勵離農成員將剩余承包期內的土地經營權一次性流轉給其他經營主體，注重對經營權的保護、調動新型經營主體長期投資的積極性。在宅基地方面，應針對外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來的非本集體成員缺乏順暢的進入通道等突出矛盾，按照“三權分置、差別賦權，立足存量、先房后地，保障居住、拒絕投機”的思路深化改革，在落實集體所有權、保障成員使用權的基礎上，著力放活宅基地的流轉使用權，著力提高存量農房和宅基地的利用率、優先擴大現有農民住房財產權對外流轉的空間，在滿足非本集體成員居住需求的同時，防止資本圈地和游資炒作。在農村集體建設用地方面，應拓展入市范圍，在做好村莊建設規劃的基礎上，把村莊廢棄土地、閑置農村學校等公益性建設用地調整為經營性建設用地后允許其入市。在土地利用規劃和管理制度方面，應以鄉鎮或村為單位開展全域土地綜合整治，優化生產、生活、生態空間布局，將農村建設用地存量整理和增減掛鉤節約出來的建設用地指標優先用于支持農村建設項目，根據休閑、觀光、養老等產業分散布局的實際需要，探索點狀供地、混合用地等新機制。
建立體現農業農村優先發展原則的資金保障政策體系。合理劃分政府和市場在鄉村產業發展、基礎設施和生態建設等領域的邊界，該由政府承擔的，應通過調整公共資源分配結構加大對農業農村的投入力度，該由市場承擔的，應調動農民和其他市場主體對農業農村的投入積極性。應強化財政資金投入的先導作用，嚴格落實《農業法》對農業投入的要求和《農業技術推廣法》對提高農業技術推廣投入的規定，將城鄉基本公共服務投入水平的均衡化、城鄉基本社會保障標準一體化作為對各級政府的考核指標，落實提高土地出讓收入用于支持農業農村發展比例的規定，將新增耕地指標和建設用地增減掛鉤節余指標交易收益全部劃入農業農村支出預算專項，支持省級政府發行鄉村振興專項債。強化金融資源回流農村的激勵約束機制，落實涉農貸款業務差異化監管制度，適度下調農戶和農村經營主體貸款、農村資產抵押貸款的風險權重，建立涉農信貸保險制度，拓展對農村金融機構涉農信貸的稅收優惠，促進縣域金融機構對農信貸投放。
健全鄉村治理體制機制 探索自治、法治、德治實現形式
農村現代化既包括“物”的現代化，也包括“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。隨著時代的發展，鄉村治理體制會面臨很多新情況。應順應鄉村治理主體和客體的深刻變化，以改革創新的思路，進一步健全鄉村治理體制機制。
在自治方面，應與時俱進地調整完善村級自治組織的基本功能和實現形式。一方面，應合理設置自治半徑。隨著農民與國家關系的深刻調整，村級自治組織作為國家代理人承擔的職責在發生變化，將更多地在分發各類農業補貼、協助開展社會救助等方面發揮作用。隨著農民與村落共同體關系的深刻調整，村級自治組織將更多地在管理集體資金資產資源、開展村莊建設等方面發揮作用。順應這些變化趨勢，應根據“組間差最大化、組內差最小化”的聚類原則，合理設置自治半徑，推動鄉村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數、減輕農民負擔而擴大行政村規模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開展自治，有利于尋找最大公約數、降低協調成本。另一方面，應充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會這一法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，應充分發揮其作用。對新的治理主體，包括告老還鄉的干部、教師、工商人士等新鄉賢，也應注重發揮其在鄉村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村中越來越多的集體經濟組織成員不在本村常住，人口凈流入村中越來越多的常住人口不是本村集體經濟組織成員，集體經濟組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過深化農村集體產權制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠看，集體經濟組織承擔的很多公共產品供給職能，應該剝離出來交給政府；集體經濟組織承擔的很多村民自治功能，也應該剝離出來交給村民自治組織。在這樣“兩個剝離”以后，集體經濟組織本身就變為一個純粹的市場主體。
在法治方面，應樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提，是要有良法可依?，F行《村民委員會組織法》《農業法》《農村土地承包法》《農民專業合作社法》《土地管理法》等涉農法律都需要根據時代發展不斷修改完善。改進鄉村治理，還有新的法律空白需要填補，包括《鄉村振興促進法》《農村集體經濟組織法》等。應加大農村普法宣傳力度，引導農民尊法、守法、用法，逐步養成用法律手段維護自身權益、處理矛盾糾紛的習慣。
在德治方面，應強化道德教化作用。引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。
自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步減少，鄉村的村落共同體與城市的社區共同體在基本職能和運行機制上應逐步趨同。
(作者系《中國鄉村發現》學術委員；國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員。中國鄉村發現網轉自：鄉村新時代 微信公眾號）
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