摘要:農業農村現代化進程不僅改變著鄉村生產方式和生活方式，也改變了鄉村治理基礎。適應農業農村現代化需要，鄉村治理主體由小農戶發展為各類新型經營主體以及新村民，鄉村治理內容也相應涵蓋產業振興、耕地保護與管理、農民增收、提高農民組織程度、發展集體經濟、鄉村文化建設、完善基礎設施和公共服務、提升村容村貌、建設和美鄉村等方面。鄉村治理要更多關注新型城鄉關系，建立新型農民組織和引進新的治理理念，在充分尊重鄉村價值和傳統治理資源基礎上實現鄉村治理現代化。
關鍵詞:鄉村治理 老齡化 鄉村新業態 新型經營主體
一、鄉村生產生活方式的變化及其對鄉村治理的影響
1、鄉村老齡化呼喚新型經營主體
根據2020年度國家老齡事業發展公報，2020年我國農村60歲及以上人口數已經占到農村總人口數的23.81%。在年輕人涌入城鎮打工的情況下，鄉村人口老齡化現象日趨嚴重，在筆者調查的一些鄉村中，農業生產者中已經幾乎找不到60歲以下的勞動力。鄉村人口老齡化帶來直接后果之一就是農業科技的采用、土地合理利用受到影響和制約，丘陵、山地的耕地撂荒現象日益突出。針對這樣的現象，解決“未來誰種地”問題就成為鄉村治理的重要內容。
培育新型農業經營主體是解決“未來誰種地”問題的最迫切需要。產業振興是鄉村振興的重中之重，促進鄉村產業興旺是鄉村治理最重要目的之一。新型經營主體主要是指家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等。鄉村治理要把優化新型經營主體培育環境作為重點工作，特別是要把完善穩定承包關系基礎上的鄉村土地流轉與土地退出機制、形成適度規模經營作為重點，解決農業生產配套用地問題，針對新型經營主體具體需要建設農田基礎設施，組織有效的教育培訓，實施精準政策支持，等等。沒有新型經營主體參與，現代農業就不可能形成，鄉村治理就失去了其基礎和意義。
2、鄉村新業態為年輕人創造就業空間
鄉村可持續發展，沒有年輕人參與是不可能實現的。吸引年輕人返鄉就業創業，就要創造出適合年輕人就業的新業態。年輕人通常不會像老一代農民那樣選擇從事面朝黃土背朝天的繁重勞動，他們更青睞新技術、新領域。
近些年來，年輕人返鄉創業內容主要集中在四個領域：一是無人機經營與操作。《中國數字鄉村發展報告（2022年）》顯示，2021年全國植保無人機保有量12.1萬架、年作業10.7億畝次。無人機噴藥不僅提高了配藥效率、節省農藥，而且把農民從繁重且有危害的噴藥勞動中解放出來，因此受到農業生產者的歡迎。無人機經營與操作的主體主要是年輕人。二是土地托管。一些農戶特別是兼業農戶，常年在外打工，家里的幾畝地又不愿意放棄，大都只管種和收，疏于田間管理，影響農業生產。因此農業生產托管組織應運而生。托管組織受托耕種農戶的土地，覆蓋種子、肥料、植保、灌溉、機耕、機播、機收各環節，實行一條龍服務，把小農戶納入現代農業體系之中，同時實現了規模化、機械化和專業化服務，為年輕人提供廣闊的就業空間。三是直播帶貨。近年來，網紅經濟在鄉村盛行，一些年輕人利用新媒體傳播優勢，充分發揮自己特長，傳播鄉村文化，宣傳當地特產，促進當地農產品銷售，涌現出一批帶動農民增收致富典型，甚至發展為當地的龍頭企業。四是發展民宿旅游。民宿旅游業依托特色資源，集地方民居、特色農業、手工業、鄉村文化、地方生活于一體，在很多地方成為實現產業融合的有效途徑，也是受年輕人青睞的新業態，創造出新的就業空間。
針對鄉村新業態的形成和需要，鄉村治理必須打破傳統以小農戶為基礎的治理方式，根據變化的治理資源更新鄉村治理理念，為鄉村新型經營主體和新產業新業態提供服務。例如，民宿旅游業需要停車場和鄉村整體環境提升；土地托管需要配套的農機停放空間；直播帶貨需要通暢的網絡和完善的物流以及倉儲條件；等等。村莊經濟發展和鄉村精英群體的形成，共同賦予鄉村治理新動力。鄉村有效治理的實現，除了必要的物質基礎，還需要包括法律法規、政策制度、文化理念、認知意識等更深層次變革。只有破除制約鄉村發展的體制機制障礙，為新型經營主體、新產業新業態的發展提供良好的環境，和美鄉村建設目標才能實現。
3、鄉村現代生活呼喚鄉村服務現代化
鄉村現代生活的主要特征，是現代生活設施全面覆蓋，現代生活方式全面普及，現代科技廣泛應用，現代生活理念被普遍接受。就目前而言，村民最關心的生活需求有以下內容。首先，改善住房條件。在發達地區，平房改樓房已經十分普遍，新民居建設不僅需要完善的上下水設施，還對抗震、保溫、防水技術提出新要求，已經不能靠傳統的鄰里互助方式完成，而是需要專業建筑隊伍。其次，完善的基礎設施。道路不僅要村村通，而且通往每一戶的巷道也要硬化和美化；自來水要入戶并且全天候保障供水，這樣才能滿足農民改變生活方式的需求；電力改造和網絡進村入戶也是現代生活不可或缺的基礎條件。其三，鄉村公共服務的完善和水平的提高。包括開辦一站式政務服務窗口，方便村民辦事；開辦小超市、購物店，方便村民購物、快遞進村；創辦老年驛站，開展助老服務；等等。
鄉村現代生活要求鄉村治理不斷更新治理內容和方式，如完善鄉村物業管理、豐富老年服務、發展鄉村文化事業、移風易俗、殯葬改革、鄉村風貌提升、垃圾收集與處理、衛生與防疫等，都是鄉村現代生活對鄉村治理提出的新需求。值得注意的是，鄉村生活現代化，不是去鄉村化的過程，不能想當然地模仿、照搬城市做法。例如有些地方限制農民燒柴做飯，強制用煤氣，不僅增加了農民的生活成本，也增加了生活風險；有的地方盲目搞拆村上樓，嚴重影響農民生計，削弱了鄉村生產條件。鄉村治理者需要充分認識鄉村生活的意義和價值，在尊重鄉村規律和村民生活需求基礎上實現鄉村服務現代化。
二、當前鄉村治理滯后的幾點表現
隨著鄉村經濟社會的發展，生產生活方式的變遷，鄉村治理基礎發生了變化，鄉村治理手段和理念也必須適應鄉村發展趨勢，為農業和農村現代化提供服務。而現實情況是，鄉村治理滯后于鄉村發展需求，甚至對宜居宜業和美鄉村建設形成阻礙，突出表現在以下三個方面。
1、缺乏組織農民的有效手段
傳統村落共同體解體，新的組織未能形成，鄉村形成了組織真空。新型經營主體以及鄉村新業態的形成，激發了農民對組織化的需求。比如家庭農場主希望通過加入合作組織，得到生產服務和降低購銷成本；民宿經營者需要通過組織系統解決用工、采購等難題。但現實生活中，鄉村治理大都沒有關注此類群體，甚至把他們排除在鄉村治理主體之外，采取任其自生自滅態度。主要原因在于，一些鄉村基層治理者對農民組織的認識還停留在小規模的單一種養行業，認為農民缺乏合作愿望，建立在此基礎上的合作社規模小、風險大、無利可圖，而未能發現特色產業及其價值，不善于整合鄉村資源發展融合產業。同時，由于鄉村治理者對農民合作組織與農村雙層經營體制關系不清楚，對農民、村集體的財產權界定不清晰，且缺乏實現產業升級或產業鏈延伸的能力，因此，不少鄉村把興趣點放在引進大企業、大公司，認為把土地資源交給企業，坐地收租可以省心、省力。這種行為往往導致兩種結果，一種結果是外來企業依托鄉村資源、資產，獲取最大化利潤，卻深層次傷害農民的利益；另一結果是工商資本無力經營農業，在經營不善時一走了之，制造了規模化荒地。不論哪種結果，都與提高農民的組織化程度相悖，而治理者找不到組織農民的有效途徑或不愿意組織農民是其重要根源。
2、缺乏教育農民的機制
文化建設與教育農民是實現鄉村有效治理的重要途徑。在傳統鄉村，農民教化是通過風俗習慣以及熟人社會的示范、監督和輿論約束實現的。今天，在城鎮化沖擊下，年輕人外出，傳統鄉村文化衰落。鄉村建房、婚喪嫁娶依賴鄰里互助的文化傳統被專業的社會化服務所取代，農業生產中的互助被雇工取代，或自家能干多少就干多少。鄉村共同體日趨離散化、碎片化，使鄉村失去共同體固有的溫情和關懷。群體的示范與監督功能也隨著年輕人外出而失去了影響和教化對象。由于缺乏必要的約束手段，農民各行其是、各自為政，為了自己利益損害群體利益、最終也使自己利益受損的現象十分普遍。例如，筆者調研中發現，某戶不讓村里占用自己承包地修路，結果自家車也進不了村；一些村民用自來水澆菜地，導致地勢高的農戶沒有自來水供應，發生矛盾，結果導致村里只能采取限時供水，使所有村民利益受損。
面對此類問題，一些鄉村治理者找不到解決問題的辦法，于是就采用各種限制措施。限制用電、限制用水、制約了民宿發展；限制改造老房子，加劇鄉村破敗；限制農民養殖，致使種養結合有機循環文化被破壞，同時增加了村里垃圾處理負擔；限制農業生產配套用地，結果制約了融合產業的發展。
當把限制農民行為當成為鄉村治理的手段時，農民的積極性就被扼殺，在減少了管理者“麻煩”的同時，也讓鄉村發展失去了動力或活力。
3、忽視農民主體地位
在鄉村建設過程中，一些基層治理者往往認為農民保守、落后、參與能力不足。于是，把注意力轉移到公司和各類專業機構，凡事都愿意與公司、企業合作，農民被邊緣化。比如，在發展現代農業時，他們看不到小農戶與現代農業的關系，不懂得如何把小農戶納入現代化農業體系，而是片面認為小農戶搞不了現代農業，進而依賴企業解決農業生產問題，采用各種手段讓農民把承包地流轉給企業，搞所謂規模經營。在筆者調研的某村，修建道路、登山步道、口袋公園等過程，都要通過招投標由企業來施工，甚至植樹造林也要求有“資質”。農民憤憤不平地講：“過去義務造林，都是農民上山栽樹，如今有了經費，農民反到沒有栽樹資質了，要由企業承擔。企業又不會種樹，還是要雇用農民上山種樹。”
除了鄉村建設工程排斥農民，在村務管理、發展決策等方面農民的知情權、參與權也被忽視和排斥。其結果是引發諸如干群矛盾、企業與農民矛盾等問題。村民之間的合作被破壞，人們彼此信任感降低，同時誘發出一系列被稱為“弱者武器”的消極行為，例如一些村莊各種形式的盜搶使承包大戶苦不堪言，各種破壞行為使基礎設施維護、公益事業發展步履艱難。
三、當代鄉村治理新路徑
有效的鄉村治理是鄉村振興的保障，鄉村秩序供給是村民發展產業、追求幸福生活的基本需要。人們都希望生活在一個安定有序、和諧優美的社會環境中，建設宜居宜業和美鄉村的主體應當是村民自己。隨著鄉村的日漸開放，各種經濟組織、社會組織、企業也會參與到鄉村治理之中，但村民主體地位必須得到尊重。因此，如何激發村民參與鄉村治理的自覺性、主動性和積極性，就成為鄉村治理必須解決的前提。
1、培育新型經營主體，激活鄉村治理內生動力
新型經營主體是有文化、懂技術、會經營的新型農民群體，他們有進取精神、開拓精神和參與村務的意愿與能力，是未來鄉村治理的主要依靠力量。家庭農場是擴大版的農戶，是適度規模經營的典型形式。家庭農場克服了小農戶的弊端，激發出了科技需求和組織需求，他們關心鄉村發展，有參與村級事務的需求和積極性，是現代農業的基本經營單位和鄉村治理的主要依靠力量。家庭農場存在的問題要通過更高級的組織形式來解決，這就是合作社。合作社是把家庭農場和農戶組織起來的有效組織形式，被認為是鞏固和完善農村雙層經營體制的重要途徑[1]，也是賦予雙層經營新內涵的重要體現。合作社理念不僅可以嵌入鄉村正式制度，其民主管理、民主決策、民主監督的特質，也可以激發出非正式制度，形成鄉村治理合力。農業社會化組織是適應農戶經營需要發展起來的服務機構，承擔著為農戶、家庭農場提供生產服務的任務，是把小農戶納入現代農業體系的有效組織形式。
新型經營主體不會自動產生，需要特定的環境條件和政策支持。首先是人從哪里來，培養當地人才是基礎。正在從事農業生產的大戶、專業戶、致富帶頭人，是最容易轉化為新型經營主體的群體，是留得住、用得上的鄉土人才。其次要解決“土地從哪里來”的問題，適度規模經營的實現需要穩定的土地承包關系、順暢的土地流轉和土地退出機制。因此，要扎實做好承包期再延長30年的各項工作，確保大多數農戶原有承包權保持穩定、順利延包。特別是做好已經具備一定規模的承包大戶的延包工作，給農民吃“定心丸”，這對避免急功近利的短期行為十分重要。對合作社的發展，可以建設以村為單位，集購銷服務、生產服務、生活服務于一體的綜合合作組織，向全體村民開放。這既符合中國傳統文化特點，又與中國特色行政管理體制相吻合。更為重要的是，家庭農場與合作社是現代鄉村治理得以實現的微觀基礎，不斷提供鄉村治理的新需求和新動力，形成對共有資源的依賴，為鄉村共治提供條件。
2、尊重鄉村發展規律，發現鄉村價值
傳統鄉村具有豐富的治理資源，既有包括信仰、價值觀、道德輿論以及情感在內的文化資源，又有基于血緣、地緣、業緣關系的行為規范體系，在鄉村形成各類民間組織資源。前者如尊老愛幼、上慈下孝、長幼有序、孝悌倫理等道德秩序，以及敬畏神靈的民間信仰，還有家庭和睦、鄰里互助、誠實守信、勤儉持家等優秀品質，廣泛存在于傳統節日、習俗、鄉土文化藝術以及人們的生活方式之中。后者不僅指傳統的宗教組織、宗族組織，也包括鄉村教育組織和文化組織，如各類協會、地方劇團、民間文藝團體，紅白理事會等。這些資源在維系鄉村秩序、村落凝聚力與認同感，塑造村民特定價值觀念，協調村民之間關系，約束和規范村民行為等方面曾發揮重要作用。隨著鄉村文化衰落，鄉村教化價值降低，一些習俗隨著生產生活方式的變化逐漸消失。但我們必須看到鄉村豐富治理資源的重要意義，善于發現鄉村價值，傳承優秀傳統文化，挖掘鄉村多元價值，使之服務于鄉村振興實踐。
鄉村的多元價值還體現在鄉村的生產與資源綜合利用，優秀文化傳承與情感滿足，低碳生活與可持續發展，人與自然的和諧與新能源的利用，社會教化與文化多樣性保護等方面。只要鄉村空間結構沒有被破壞，鄉村文化基因就不會消失，在尊重鄉村特點和規律的基礎上實施鄉村治理，往往會收到事半功倍效果。例如，通過評選模范家庭樹立新風尚，通過評選好媳婦、好公婆，用身邊的好人好事教育身邊的人，以此推動和諧家風、良好村風建設。鄉村建設實踐中，遵循傳統生態智慧，廁所革命、垃圾分類、鄉村環境改善就很容易得到解決；尊重鄉村特點，衛生防疫、低成本生活就容易實現；尊重鄉村文化，鄉村人際關系就會變得和諧，村民幸福感和獲得感就更容易獲得。
3、構建新型城鄉關系，為鄉村注入活力
鄉村治理既不能拋棄傳統，也不能拒絕現代，而是要在尊重傳統基礎上實現治理的現代化。其中構建新型城鄉關系至關重要。經常有人提出這樣的問題：城鎮化和鄉村振興能兼得嗎？事實上，只有充分的城鎮化，才能為鄉村提供更大發展空間。過去我們總強調農民收入難以提高是因為人多地少，如今城鎮化使得一部分人離開鄉村變成城市居民，鄉村人口減少了，人均資源增加了，不是一直以來人們所期望的事嗎？通過完善土地流轉或退出機制，為愿意留鄉和返鄉的新型經營主體創造適度規模經營的條件，是鄉村振興的基礎和前提。
暢通城鄉要素雙向流動渠道，特別是鼓勵人才向鄉村流動，可以為鄉村發展注入新活力。2022年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，幫助他們解決后顧之憂，讓其留得下、能創業。”這是鄉村振興的重要基礎。
應該看到，近些年涌現出很多因能人回鄉而改變鄉村面貌的典型，充分表明人才下鄉是鄉村治理不可忽視的力量。無論是新型經營主體培育，還是鄉村服務發展，人才是最基礎的要素。即使離開鄉村的人們，也大都保留著對家鄉的情感和為家鄉做貢獻的自覺意識。退休的干部、回鄉的知識分子、返鄉的企業家，這個被稱為“新鄉賢”的群體，他們或有知識、有技術，或有資金、有社會關系，是村里有聲望和有影響力的人，容易獲得村民的推崇和認可。他們在組織農民、帶頭示范、推廣新技術方面，在協調村民關系、維護鄉村秩序、激活村民內生動力、調動村民積極性、推動村民參與村級治理等方面，都可以發揮獨特作用，被認為是鄉村治理中的重要資源。因此，構建新型城鄉關系，創新人才向鄉村的流動機制，是克服鄉村治理觀念缺失、社會組織培育不足和治理人才缺乏的有效途徑，是推進鄉村有效治理的必然路徑。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國農業大學教授、現任中國農業大學農民問題研究所所長；中國鄉村發現網轉自：《國家治理》2023年6月上）
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