黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。耕地是保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，保護(hù)耕地必須以保護(hù)其基本生產(chǎn)功能為根本，并基于耕地的公共屬性進(jìn)行公共政策干預(yù)，即實(shí)施用途管制。這種干預(yù)，既要遵循客觀規(guī)律，又要以公共需求為前提。
1、以政策干預(yù)保護(hù)耕地生產(chǎn)功能
耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，生產(chǎn)的是包括糧食、蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物在內(nèi)的人類生存所必需的基本農(nóng)產(chǎn)品，生產(chǎn)功能是其基本功能。但農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中又處于比較劣勢(shì)地位，行業(yè)比較利益低下，無(wú)法完全靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)供求平衡。因此，對(duì)于耕地等農(nóng)地制度的設(shè)計(jì)必須有利于保護(hù)其生產(chǎn)功能的發(fā)揮。具體做法包括：采取嚴(yán)格的規(guī)劃管制規(guī)定土地用途，以保持足夠的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；采取稅收優(yōu)惠予以扶持與鼓勵(lì)，主要是免征農(nóng)業(yè)用地的不動(dòng)產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅等；直接給予財(cái)政補(bǔ)貼，通常作為特殊措施而非經(jīng)常性措施來(lái)采用；對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、交易主體采取一定的制約措施。
我國(guó)人多地少，耕地資源總體不足，糧食安全壓力大，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)耕地采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，包括對(duì)農(nóng)用地尤其是耕地實(shí)施土地用途轉(zhuǎn)用審批，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡，以及基本農(nóng)田保護(hù)制度等。
耕地保護(hù)實(shí)踐中，實(shí)際上存在兩方面主體。一個(gè)主體是耕地的所有者及使用者。他們是耕地耕種與經(jīng)營(yíng)使用的利益相關(guān)者。通行的做法是，一方面采取規(guī)劃和用途管制制度，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用；另一方面采取適度的政策補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施予以激勵(lì)。
另一個(gè)主體是地方政府。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較低，市、縣級(jí)地方政府在發(fā)展目標(biāo)驅(qū)使下，客觀上缺乏保護(hù)耕地的主動(dòng)性與積極性。因此，國(guó)家將保護(hù)耕地的主體責(zé)任落在包括省級(jí)政府在內(nèi)的各級(jí)地方政府身上，明確按行政轄區(qū)行使耕地保護(hù)責(zé)任制。中央政府通過(guò)下發(fā)耕地保護(hù)指標(biāo)分解、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)分解，建立耕地保護(hù)主體責(zé)任、督察與監(jiān)察體制等方式，保障地方政府落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。
耕地保護(hù)實(shí)際是利用制度或政策，確保一定面積的耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是糧食生產(chǎn)。在這一過(guò)程中，中央政府要在保持合理土地利用結(jié)構(gòu)的前提下，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地需求，以保障糧食安全、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)。正是這種外部性結(jié)果，決定了耕地保護(hù)的困難與復(fù)雜，在農(nóng)業(yè)比較利益較低的情況下，保持耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入與產(chǎn)出不相匹配，保護(hù)耕地更多要依靠政府政策干預(yù)。
因此，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡政策，是保障耕地公共屬性的內(nèi)在要求，也是保障國(guó)家糧食安全的重要舉措。
2、區(qū)分情況治理耕地“非糧化”
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)守耕地保護(hù)的基本國(guó)策不動(dòng)搖，堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡，遏制耕地“非農(nóng)化”，對(duì)守住18億畝耕地紅線起到了重要作用。然而，近年來(lái)隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求，耕地“非糧化”利用現(xiàn)象日益突出。
為了保障國(guó)家糧食生產(chǎn)的絕對(duì)安全，使保護(hù)耕地的成果能夠真正落到保障糧食安全上，國(guó)家提出實(shí)施耕地進(jìn)出平衡政策，合理控制重點(diǎn)耕地資源主要用于糧食生產(chǎn)，有效防止農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地流失。耕地進(jìn)出平衡與占補(bǔ)平衡政策相配套，實(shí)現(xiàn)制止耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，是保障國(guó)家糧食安全的重要舉措，也是完善國(guó)家耕地保護(hù)政策的制度創(chuàng)新。
正因?yàn)閷?duì)耕地實(shí)施特殊保護(hù)是土地公共屬性的內(nèi)在要求，基層政府在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡政策過(guò)程中，應(yīng)正確理解和準(zhǔn)確把握耕地保護(hù)政策的目標(biāo)，按照目標(biāo)導(dǎo)向，正確選擇并合理采取有效措施。
在政策執(zhí)行遇到不同情況時(shí)，地方政府要區(qū)別對(duì)待，防止簡(jiǎn)單粗暴、“一刀切”。國(guó)家對(duì)于耕地“非糧化”治理，明確提出針對(duì)將耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地的，應(yīng)區(qū)分情況，積極穩(wěn)妥處理。所謂區(qū)分不同情況，既要區(qū)分不同區(qū)域的資源稟賦條件，如平原區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與山區(qū)、耕地零散分布區(qū)等，又要區(qū)分導(dǎo)致“非糧化”的原因以及結(jié)果等。此外，還應(yīng)區(qū)別非糧種植對(duì)糧食生產(chǎn)、糧食安全的沖擊程度等。總之，區(qū)分不同情況，采取適應(yīng)的措施對(duì)癥下藥，才能真正達(dá)到治理效果。
3、堅(jiān)守底線思維兼顧不同需求
守住18億畝耕地紅線是保障國(guó)家糧食安全的底線。同時(shí)，耕地作為農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)資源，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本。耕地利用方式、利用行為等，直接影響農(nóng)民增收及農(nóng)村發(fā)展，而保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興也是政府部門(mén)必須堅(jiān)守的底線。耕地利用屬于以發(fā)揮自然力為基礎(chǔ)的土地利用方式，不同類型農(nóng)用地對(duì)自然力的利用與保護(hù)存在較大差異。因此，耕地保護(hù)措施還涉及保障生態(tài)安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的底線。
可見(jiàn)，耕地保護(hù)必須兼顧不同底線的基本要求，全面堅(jiān)守底線意識(shí)，以執(zhí)政為民、構(gòu)建良好公共秩序?yàn)榛驹瓌t，準(zhǔn)確把握不同政策之間的銜接與協(xié)調(diào)。
在國(guó)家層面，要將耕地保護(hù)作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略，保持政策的穩(wěn)定性，提升規(guī)劃的科學(xué)性，積極探索引導(dǎo)種植糧食作物的合理經(jīng)濟(jì)預(yù)期與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼相結(jié)合，保障種糧的經(jīng)濟(jì)合理性。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地觀察 微信公眾號(hào)）
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