黨的二十大報告強調，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。耕地是保障國家糧食安全戰略實施的前提和基礎，保護耕地必須以保護其基本生產功能為根本，并基于耕地的公共屬性進行公共政策干預，即實施用途管制。這種干預，既要遵循客觀規律，又要以公共需求為前提。
1、以政策干預保護耕地生產功能
耕地作為農業生產的基本要素，生產的是包括糧食、蔬菜、經濟作物在內的人類生存所必需的基本農產品，生產功能是其基本功能。但農業在市場經濟體系中又處于比較劣勢地位，行業比較利益低下，無法完全靠市場競爭實現供求平衡。因此，對于耕地等農地制度的設計必須有利于保護其生產功能的發揮。具體做法包括：采取嚴格的規劃管制規定土地用途，以保持足夠的土地用于農業生產；采取稅收優惠予以扶持與鼓勵，主要是免征農業用地的不動產稅或財產稅等；直接給予財政補貼，通常作為特殊措施而非經常性措施來采用；對農地經營規模、交易主體采取一定的制約措施。
我國人多地少，耕地資源總體不足，糧食安全壓力大，長期以來對耕地采取嚴格的保護措施，包括對農用地尤其是耕地實施土地用途轉用審批，實施耕地占補平衡、進出平衡，以及基本農田保護制度等。
耕地保護實踐中，實際上存在兩方面主體。一個主體是耕地的所有者及使用者。他們是耕地耕種與經營使用的利益相關者。通行的做法是，一方面采取規劃和用途管制制度，嚴格限制耕地轉為非農利用；另一方面采取適度的政策補貼、稅收優惠等措施予以激勵。
另一個主體是地方政府。由于農業產業產值較低，市、縣級地方政府在發展目標驅使下，客觀上缺乏保護耕地的主動性與積極性。因此，國家將保護耕地的主體責任落在包括省級政府在內的各級地方政府身上，明確按行政轄區行使耕地保護責任制。中央政府通過下發耕地保護指標分解、農用地轉為建設用地指標分解，建立耕地保護主體責任、督察與監察體制等方式，保障地方政府落實耕地保護責任。
耕地保護實際是利用制度或政策，確保一定面積的耕地用于農業生產，尤其是糧食生產。在這一過程中，中央政府要在保持合理土地利用結構的前提下，保護農業生產的耕地需求，以保障糧食安全、農業穩定生產。正是這種外部性結果，決定了耕地保護的困難與復雜，在農業比較利益較低的情況下，保持耕地用于農業生產的投入與產出不相匹配，保護耕地更多要依靠政府政策干預。
因此，實施耕地占補平衡、進出平衡政策，是保障耕地公共屬性的內在要求，也是保障國家糧食安全的重要舉措。
2、區分情況治理耕地“非糧化”
長期以來，我國始終堅守耕地保護的基本國策不動搖，堅持耕地占補平衡，遏制耕地“非農化”，對守住18億畝耕地紅線起到了重要作用。然而，近年來隨著城鄉統籌發展、農村產業結構轉型的現實需求，耕地“非糧化”利用現象日益突出。
為了保障國家糧食生產的絕對安全，使保護耕地的成果能夠真正落到保障糧食安全上，國家提出實施耕地進出平衡政策，合理控制重點耕地資源主要用于糧食生產，有效防止農用地內部結構調整造成的耕地流失。耕地進出平衡與占補平衡政策相配套，實現制止耕地“非農化”，嚴格管控耕地“非糧化”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創新。
正因為對耕地實施特殊保護是土地公共屬性的內在要求，基層政府在實施耕地占補平衡、進出平衡政策過程中，應正確理解和準確把握耕地保護政策的目標，按照目標導向，正確選擇并合理采取有效措施。
在政策執行遇到不同情況時，地方政府要區別對待，防止簡單粗暴、“一刀切”。國家對于耕地“非糧化”治理，明確提出針對將耕地轉為其他類型農用地的，應區分情況，積極穩妥處理。所謂區分不同情況，既要區分不同區域的資源稟賦條件，如平原區、糧食主產區與山區、耕地零散分布區等，又要區分導致“非糧化”的原因以及結果等。此外，還應區別非糧種植對糧食生產、糧食安全的沖擊程度等。總之，區分不同情況，采取適應的措施對癥下藥，才能真正達到治理效果。
3、堅守底線思維兼顧不同需求
守住18億畝耕地紅線是保障國家糧食安全的底線。同時，耕地作為農村及農業生產的基礎資源，是實現鄉村振興的根本。耕地利用方式、利用行為等，直接影響農民增收及農村發展，而保護農民利益、促進鄉村振興也是政府部門必須堅守的底線。耕地利用屬于以發揮自然力為基礎的土地利用方式，不同類型農用地對自然力的利用與保護存在較大差異。因此，耕地保護措施還涉及保障生態安全、保護生態環境的底線。
可見，耕地保護必須兼顧不同底線的基本要求，全面堅守底線意識，以執政為民、構建良好公共秩序為基本原則，準確把握不同政策之間的銜接與協調。
在國家層面，要將耕地保護作為長期戰略，保持政策的穩定性，提升規劃的科學性，積極探索引導種植糧食作物的合理經濟預期與經濟補貼相結合，保障種糧的經濟合理性。
（作者系中國農業大學土地科學與技術學院教授、副院長，中國鄉村發現網轉自：土地觀察 微信公眾號）
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