鄉(xiāng)村振興是事關(guān)現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略，也是實現(xiàn)共同富裕的根本之策。2017年以來，經(jīng)過5年多的積極努力，中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施開局良好，順利完成了第一階段和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018~2022年）》的目標任務(wù)，不僅奠定了鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，守住了保障國家糧食安全和防止發(fā)生規(guī)模性返貧等底線，而且鄉(xiāng)村振興各項工作全面展開。鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理等重點任務(wù)扎實推進，取得了階段性的顯著成效，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下了良好基礎(chǔ)。盡管受到新冠肺炎疫情的影響，2018~ 2022年，全國農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均實際增長仍高達4.3%，農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增長6.1%，比城鎮(zhèn)居民增速高2.0個百分點。到2022年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比下降到2.45，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入相對水平（以全國農(nóng)村居民為100）提升到75.1%，分別比2017年減少0.26和提升5.3個百分點。
這一成效的取得是與國家加大財政、金融等政策支持緊密聯(lián)系在一起的。在財政政策方面，中央提出建立健全鄉(xiāng)村振興財政投入保障制度，各級財政不斷加大資金投入，公共財政以更大力度向“三農(nóng)”傾斜。全國一般公共預(yù)算中農(nóng)林水支出額由2017年的19089億元增加到2022年的22490億元，五年內(nèi)增長了17.8%。從支出規(guī)模看，2022年農(nóng)林水支出僅次于教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康支出；從支出結(jié)構(gòu)看，在2022年農(nóng)林水支出中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村占35.5%，水利和鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉(xiāng)村振興均分別占19.6%，林業(yè)和草原占8.0%，農(nóng)村綜合改革占7.7%，普惠金融發(fā)展支出占3.6%，目標價格補貼占2.4%。在金融政策方面，中央明確把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域，要求健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，縣域新增貸款主要用于支持鄉(xiāng)村振興。各金融機構(gòu)積極服務(wù)鄉(xiāng)村振興，不斷加大對“三農(nóng)”領(lǐng)域的支持力度，全國銀行業(yè)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額持續(xù)增長，由2017年三季度末的30.55萬億元增加到2022年末的49.25萬億元，增長了61.2%，其增速遠高于農(nóng)林水支出的增速。
當前，中國已經(jīng)進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的新階段。全面推進鄉(xiāng)村振興是一項長期的艱巨任務(wù)，也是一個涉及產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興的巨大系統(tǒng)工程，其資金需求量巨大，但有效供給依舊相對不足。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，抗沖擊或風險能力差，投資回報率低，再加上農(nóng)村投資項目單個規(guī)模小，人口居住和產(chǎn)業(yè)布局分散，由此限制了農(nóng)村經(jīng)濟活動的規(guī)模效益發(fā)揮，如果缺乏有效的規(guī)劃引導(dǎo)和政策激勵，在市場逐利性原則驅(qū)動下，社會資本通常難以大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域；另一方面，近年來盡管鄉(xiāng)村振興財政和金融投入快速增長，城市資本下鄉(xiāng)進程也在加快，但至今還沒有形成社會資本大規(guī)模廣泛進入的局面，農(nóng)民參與的主動性也不夠。在中西部一些地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村振興資金投入主要是依靠政府投資，多元化的投入格局遠未形成。因此，要破解鄉(xiāng)村振興中資金有效供給不足的難題，關(guān)鍵是在繼續(xù)加大財政與金融支持的基礎(chǔ)上，著力增強財政政策與金融政策的協(xié)同效應(yīng)，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)和撬動作用，積極引導(dǎo)社會資本大規(guī)模進入。尤其要加快推動城市資本下鄉(xiāng)，全力挖掘農(nóng)民投資潛力，加快構(gòu)建財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的鄉(xiāng)村振興多元化投入機制。
首先，要完善鄉(xiāng)村振興財政投入保障機制。鄉(xiāng)村振興促進法將國家“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度”納入法律文本，規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)相適應(yīng)”。顯然，建立這一財政投入保障制度是中央和地方政府共同的責任，其核心是建立政府財政資金穩(wěn)定增長機制，確保縣級以上政府財政農(nóng)林水支出增長速度高于一般公共預(yù)算支出增速，各地區(qū)土地出讓收益主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，做到取之于農(nóng)、用之于農(nóng)。然而，在全面推進鄉(xiāng)村振興中要做到這一點并不容易。從表1中可以看出，盡管2018~2020年全國一般公共預(yù)算中農(nóng)林水支出增長速度快于一般公共預(yù)算支出增速，一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出比重在逐步提升，但之后受新冠肺炎疫情的影響，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出增速一直低于一般公共預(yù)算支出增速，達不到法律規(guī)定的“投入力度不斷增強”的要求。2022年，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出絕大部分均為地方支出，中央本級支出僅占1.1%左右。因此，除了加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付中農(nóng)林水支出力度，更重要的是確保縣級以上地方政府加大鄉(xiāng)村振興的財政投入，壓實各級地方政府的投入責任。在此基礎(chǔ)上，還要合理界定政府與市場的邊界，明確政府的職責范圍和各級政府之間的分工，充分發(fā)揮有效市場和有為政府的合力作用，而不宜由政府包攬一切，也不宜把鄉(xiāng)村振興單純看成是政府的事情。要看到全面推進鄉(xiāng)村振興同樣需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，需要各主體共同參與和貢獻力量。
其次，進一步加大金融支持力度。長期以來，農(nóng)村居民儲蓄存款資金通過銀行系統(tǒng)大量流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，既造成一些縣域資金大量外流，也加劇了農(nóng)村貸款難問題。尤其在中西部一些欠發(fā)達縣域，至今仍存在存款大于貸款的“存貸差”現(xiàn)象。當然，造成這種情況的原因是多方面的，除了重城輕鄉(xiāng)的傳統(tǒng)觀念和銀行商業(yè)化改革帶來的向中心城市收縮之外，縣域建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后帶來的資金有效需求不足也是重要原因。因此，在全面推進鄉(xiāng)村振興視域下，要確保金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。有效破解農(nóng)村貸款難問題，需要多管齊下，實行組合式政策，既要引導(dǎo)縣域金融機構(gòu)將吸收的存款主要用于當?shù)兀攸c支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)，又要強化農(nóng)戶信用體系建設(shè)，完善農(nóng)戶貸款風險補償機制，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，提高金融服務(wù)“三農(nóng)”能力。需要指出的是，在許多縣域，目前已經(jīng)不存在存款大于貸款的“存貸差”現(xiàn)象，但這并不意味著農(nóng)村貸款難的問題已經(jīng)得到有效解決，大量金融資金主要投向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和新型主體，而小農(nóng)戶的金融需求被忽視。這樣就需要將財政政策與金融政策有機結(jié)合，通過財政補助、補償、貼息、獎補、再貸款再貼現(xiàn)、差別化存款準備金、差異化金融監(jiān)管和考核評估等政策，推動金融機構(gòu)增加鄉(xiāng)村振興相關(guān)領(lǐng)域貸款投放，并大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，對小農(nóng)戶貸款給予特別關(guān)注。
再次，積極引導(dǎo)社會資本投入。全面推進鄉(xiāng)村振興無疑需要有大量的資金投入，單純依靠政府的財政資金只能是杯水車薪，必須充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，積極引導(dǎo)金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，大力發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，并采取購買服務(wù)、項目融資等方式，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理水平和能力。一方面，要消除對城市資本下鄉(xiāng)的認識誤區(qū)，破除資本下鄉(xiāng)的各種障礙，積極引導(dǎo)城市各類資本尤其是民間資本參與鄉(xiāng)村振興。要看到，資本是資金、人才、技術(shù)、品牌、營銷渠道等的綜合體，城市資本下鄉(xiāng)不只是帶來資金，還會帶來技術(shù)、人才、品牌、管理經(jīng)驗和營銷渠道等。對于城市資本下鄉(xiāng)，既要在政策上給予相應(yīng)的激勵和支持，又要加強對下鄉(xiāng)資本的全過程監(jiān)管，嚴格土地用途管制，明確禁止和限制的領(lǐng)域，防止其侵害農(nóng)民利益。特別是，要探索建立更加緊密的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益聯(lián)結(jié)機制，鼓勵工商資本與村集體、合作社和小農(nóng)戶形成利益共同體，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值的收益。另一方面，要積極引導(dǎo)國有企業(yè)發(fā)揮資金、技術(shù)、人才和品牌優(yōu)勢，采取多種形式參與鄉(xiāng)村振興，全方位開展與農(nóng)村集體經(jīng)濟深度合作，鼓勵城市國有產(chǎn)業(yè)園區(qū)與農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)對接，積極探索合作發(fā)展的新模式。
最后，鼓勵和動員農(nóng)民積極參與。當前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，一些地方不同程度地存在“政府在做、農(nóng)民在看”的現(xiàn)象，廣大農(nóng)民的積極性和主動性遠沒有被調(diào)動起來。就全國而言，近年來農(nóng)戶投資甚至呈現(xiàn)出下降的趨勢。2019~2021年，全國農(nóng)村農(nóng)戶投資下降了17%，其中2019年下降6.4%，2020年下降11.0%，2021年下降0.3%，而這三年間全社會固定資產(chǎn)投資增長了13.0%，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長了31.0%。之所以會出現(xiàn)這種情況，除了受到新冠肺炎疫情的影響，一個重要原因是農(nóng)戶在農(nóng)村投資需求不足。據(jù)中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，在回答問題的3824個農(nóng)戶中，有69.3%的農(nóng)戶表示沒有信貸需求。隨著土地流轉(zhuǎn)和社會化服務(wù)的推廣，以及農(nóng)民家庭更多到城鎮(zhèn)購房等，這些都在一定程度上降低了一般農(nóng)戶在農(nóng)村的投資需求。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的最重要的主體。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，全面調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。沒有農(nóng)民的廣泛參與，就不可能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。為此，要采取積極有效的政策措施，鼓勵農(nóng)民在農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)，并將刺激農(nóng)戶投資放在更加重要的位置。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《金融評論》2023年第3期）
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