——基于“制度-行為”的分析框架
摘要：“責任甩鍋”本質是全面嚴肅問責背景下地方政府為規避風險向基層政府卸責的一種避責策略。立足理性選擇制度主義下“制度-行為”分析框架，基層治理過程中“責任甩鍋”的生成機制由地方政府、基層政府、監督主體作為理性行動者根據現有制度環境給定的激勵約束條件采取不同行為偏好共同導致的結果，即正式制度設計不足的動力機制、非正式制度提供的強化機制、參與主體不同行為偏好的實現機制。對“責任甩鍋”進行有效治理，必須通過完善約束制度設計提高“責任甩鍋”成本，推進激勵制度創新減少“責任甩鍋”機會，加強非正式制度建設遏制“責任甩鍋”動機。
關鍵詞：基層治理；“責任甩鍋”；地方政府；理性選擇制度主義
一、 問題提出
基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。目前，中國正處于世界百年未有之大變局的加速調整期，在世情、國情、黨情、社情發生深刻變化的新形勢下，基層治理面臨前所未有的難題和挑戰，久治不愈的責任層層“甩鍋”現象是當前困擾基層的形式主義問題的典型表現。盡管中央出臺各項政策強調著力解決文山會海反彈回潮和督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題，地方也試圖通過各種規章制度破除形式主義、官僚主義給基層松綁減負帶來的困境，但減負過程依然陷入了與黃宗羲定律相似的“增-減-增”周期加重狀態，減負政策被異化執行為“增負”的實際過程。自上而下的“責任甩鍋”加重了基層工作負擔，增大了基層問責壓力，打擊了基層干部干事創業的熱情和信心，助長了基層痕跡形式主義等不正之風，阻礙了基層的自主性、創新性和服務性，極大地削弱了基層治理效能。習近平強調，“基礎不牢，地動山搖。……要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。 在基層減負背景下，研究基層治理過程中“責任甩鍋”的生成機制，并提出相應治理策略，這對推進國家治理體系和治理能力現代化具有較強的理論價值和現實意義。
本文所探討的“責任甩鍋”主要是指地方政府及其職能部門向基層政府下移式卸責，其實質是全面嚴肅問責背景下的一種避責策略。避責作為國家治理中亟待解決的普遍性問題和關鍵性難題，是經濟學、政治學和管理學的研究熱點，并主要圍繞以下三方面展開了廣泛討論。關于避責行為的產生機理及影響因素，有學者認為外部環境和內在動機刺激了官員的避責動機 ，由于權責失衡、責任體系不完善和官員利己主義傾向 ，基層官員產生行為判斷價值化、行為結構逐利化、行為結果縱容化的深層避責邏輯。關于避責行為的過程特征及影響效應，有學者指出避責策略是政府官員避責行為的具體表現和實際運用 ，以發生時間節點維度劃分為事前避責與事后避責 ；以責任規避的行為方式和態度兩方面劃分為責任下移式積極避責、責任平移式積極避責與消極避責 ；以府際關系的縱橫兩個層面劃分為密切合作的避責聯合體、結構松散的避責聯合體、內部競爭的避責聯合體、臨時拼湊的避責聯合體。 雖然，避責行為從過程導向來看可在某種程度上促進良好改革氛圍的形成，鍛煉官員的應變能力和抗壓能力 ，但從結果導向來看容易造成基層治理資源流失 、容錯糾錯機制低效運轉 、地方應急職能履行及風險防控嚴重受損等負面效應。 關于避責的治理方略及具體路徑，有學者提出進行以責任為核心的體制機制調整 ，合理劃分上下層級官員的權責，建立權責對等、激勵兼容的權責體系。
綜上可知，既有研究明晰了避責行為的形成邏輯與運行機理，梳理了避責行為的具體表現及作用結果，剖析了避責行為的治理策略和治理路徑，為理解和廓清避責問題的迷思提供了重要啟示。然而，既有研究多聚焦于對基層政府及官員避責行為的分析，關于自上而下的“責任甩鍋”避責現象的研究屈指可數，僅有的相關研究多傾向于將權責關系作為既定條件，忽視了行動者與結構雙向互動的動態過程。事實上，“責任甩鍋”是基層治理中各參與主體作為理性行動者根據現有制度環境給定的激勵約束條件采取不同行為偏好導致的結果。那么，基層治理過程中“責任甩鍋”現象為何生成？其背后隱藏何種深層的產生機理？如何破解此類難題使其得到有效治理？鑒于此，本文試圖基于理性選擇制度主義理論構建“制度-行為”分析框架，深入探究基層治理中“責任甩鍋”的生成機制，并提出相應治理策略。
二、 “制度-行為”：基于理性選擇制度主義的分析框架
理性選擇制度主義興起于對行為主義和理性選擇理論的批判反思，是新制度主義學派的一大分支。理性選擇制度主義的基本假設前提，即個體理性行為在制度約束欠缺情況下將導致集體行動困境的出現，該理論主要包含新制度主義經濟學中“理性經濟人”、成本收益等內容，并具有以下基本特征：一是以“理性經濟人假設”為邏輯起點。所謂理性經濟人，就是“他們在自己知識的限度內，運用每個單位有價值的產出的最少的稀缺資源投入來達到自己的目的”。因此，理性選擇制度主義下的行為個體包括三方面含義：其一，自利性。以自我為中心是理性經濟人的行動核心，自利偏好的差異性促使不同的行動主體在面對同一目標時呈現出迥異的策略選擇。其二，有限理性。受制于實際中不完全信息，行動主體并非總能通過獲取充分有效的信息去調整和選取更能滿足自身偏好的策略方案，這種信息不對稱使行為主體很難達到選擇最優解的程度，故被視為具有有限理性特征的行為個體。其三，利益最大化原則?！袄硇越洕思僭O”下行為主體總是以追求利益最大化作為其行為動機和最終目的，其會根據成本收益計算分析和比較備選方案的優劣，挑選對自身利益最有利的選項。二是關注制度與行為間的相互形塑。理性選擇制度主義將制度視作約束個體追求福利或效用最大化利益的一系列規則、程序和規范的集合體，分為正式制度和非正式制度、內在制度和外在制度，為個體行為策略的選擇范圍框定最低界限。一方面，制度具有塑造個體行為的功能。制度的適當邏輯性規定了行為主體間利益交換的規則，通過約束和激勵作用影響行動主體的最優決策，降低和減少機會主義和行為的不確定性。另一方面，個體行為反向影響制度的穩定性。制度存續的基礎建立在是否能夠解決集體行動問題，究竟能為行為主體帶來多大利益，當制度設計的預期成本大于個體利益時將面臨被取締或重建的可能性。在極端情況下，即使是等級特別小的制度領袖也能夠使制度發生變遷。
作為一種在新制度主義政治學中居于主導地位的研究范式，理性選擇制度主義將其分析力量建于抽象、簡潔、嚴格的基礎之上，從前提預設、命題分析到經驗應用都勾勒出清晰的線索。當然，該理論范式在發展中也曾遭受一些批評和質疑，主要包括理性選擇制度主義在解釋制度起源和變遷方面存在局限性 ；未能重視文化預期對制度過程所發揮的穩定作用 ；研究取向往往偏愛程式化事實而非具體觀察和詳盡細節?！凹词故亲顕绤柕呐u者也不得不承認，理性選擇理論和有關政治生活的制度視角的結合，能夠為政治生活提供大量的重要見解。特別是，理性選擇理論比其他制度主義更能為個人和制度之間提供一種明晰的分析上的聯系，這種聯系就是制度塑造個體偏好和控制提供給組織成員的激勵”。 理性選擇制度主義通過對制度的研究觀察行為主體背后的行為動機和選擇，在此基礎上設計更完善的制度以激勵和約束行為主體的行為，對分析“責任甩鍋”問題具有重要的啟發意義。首先，理性選擇制度主義最為擅長分析集體行動邏輯，認為理性個體行動會形成集體的非理性，“與其他大多數制度主義不同的是，理性選擇學派假定了一個行為因素——個體效用最大化——的存在，并指出個體效用最大化將導致一些功能失常的行為，例如搭便車和逃避責任”。“責任甩鍋”是基層治理過程中各行動者理性行為的非合作博弈結果，是集體行動邏輯的一種典型表征，以理性選擇制度主義作為核心理論范式分析基層治理中“責任甩鍋”現象具有一定的適切性。其次，富有整體主義色彩的理性選擇制度主義重視以動態視角觀察和解釋政治現象，該理論不僅關注正式制度，同樣重視非正式制度（觀念、文化、意識形態等）對行為主體的影響，奠定了宏觀政治研究的微觀基礎。在“責任甩鍋”現象中，理性行動者們會根據正式制度與非正式制度中對自身有益的內容決定自己的行為偏好；正式制度嚴格限制了行為主體的策略選擇和行動邊界，非正式制度潛移默化地影響行為主體的思想及認知。但囿于現有制度的漏洞和缺陷，未能將形塑不同主體應然行為的功能和效果發揮至最佳，增大了“責任甩鍋”產生的幾率。最后，理性選擇制度主義將制度視為解決既定情境下集體非理性問題的關鍵變量，為破解“責任甩鍋”難題提供了思路。行動者的行為自主性固然有利于克服集體行動的困境，但更多地仰賴制度安排，因為制度是長期迭演博弈所選擇的均衡結果，它是行動個體由不合作走向合作的路徑依賴 ，因此需要通過制度革新對“責任甩鍋”進行治理。
本文提出的“制度-行為”分析框架構建于理性選擇制度主義的基本假設之上，用以解釋制度框架下各行為主體如何通過具體的行為方式致使基層治理過程中“責任甩鍋”現象的生成。其中，制度框架下的制度安排由正式制度與非正式制度構成，正式制度指與國家權力或某個組織相連的一系列被確定的行為規范，由行為人所在的組織進行監督和用強制力保證實施，如各種成文的法律法規、政策規章等；非正式制度指人們在長期的社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定俗成、共同恪守的行為準則，包括價值信念、文化傳統、風俗習慣等。正式制度與非正式制度為基層治理中的各行為主體提供了不同的選擇空間，進而引發地方政府“趨利避害”的行為偏好、基層政府“迎合服從”的行為偏好、監督主體“明哲保身”的行為偏好，最終致使“責任甩鍋”現象生成。
三、 “制度-行為”視角下“責任甩鍋”的生成機制
根據前文構建的“制度-行為”分析框架，我們認為，基層治理過程中“責任甩鍋”的生成機制主要包括正式制度設計不足的動力機制、非正式制度提供的強化機制以及參與主體不同行為偏好的實現機制。
（一） 動力機制：正式制度設計的不足為“責任甩鍋”提供潛在可能
約束制度的異化。問責制作為一種針對行政權力進行監督和責任追究的約束型制度，是構建責任政府的制度保障。相較于西方以選舉為核心的問責路徑，我國人民主權是通過人民代表大會制度而實現，更強調權力代理方對權力委托方的利益維護和忠誠，理論上我國的問責路徑主要體現為一種對權力運行全過程進行監督的制度安排。隨著全面從嚴治黨向縱深推進，我國形成了以黨內問責為主導、以監察問責為中心、以行政問責為配合的一體化問責體系 ，一定程度上修正了過去單一行政主體問責局限于行政首長問責而不問黨委領導的狀況。但實踐先于理論的特點決定了我國問責制度尚處于不成熟階段，其本身存在的缺陷在實踐層面表現出較為明顯的局限性，主要表現在因黨內問責、監察問責和行政問責制度銜接不暢造成的問責泛化、軟化、虛化等不良現象。具體而言，盡管《中國共產黨問責條例》和《中華人民共和國監察法》中明確規定各級黨組織和“關鍵少數”的黨政領導干部為主要問責對象，然現行的一些行政問責規章、規定依然將一般干部列入問責范圍，有關規定不一致。按照權責一致原則，不同問責對象所對應的問責標準和情形應當加以區分，黨政領導干部和一般干部在承擔責任的種類、性質、范圍、大小等方面存在較大差異。然而，問責對象的不精準進一步模糊了問責標準與問責情形的界定，出了問題要追究責任時，具體應當由誰擔責，邊界不甚明朗。況且，不同層級的職位或部門在權責分配上又存在較大彈性，層級越高的職位和部門為自己預留的權責選擇空間越大，給想要逃避責任的組織成員提供了便利，使得部分涉事干部會本能地將責任推卸給下級，容易滋生以問責下級代替問責上級，以問責一般干部代替問責領導干部等現象。中南某省環保督察發現某縣部分企業存在環境污染問題，事后，企業所在地兩名村干部被問責，而縣環保局工作人員卻“毫發無損”。調研中，不少基層同志反映：鄉鎮對很多工作沒有審批權、執法權，事前無法參與，事后卻要替一些領導干部背鍋。一些地方甚至將問責制度簡單粗暴化為規制性懲處工具，問責力度不精準、缺乏溫度，導致干部群體局部恐慌，異化了問責制度提升政府執行力、促進干部擔當有為的目的和意義。
激勵制度的扭曲。激勵制度設計的初衷是通過滿足干部的正當需求來調動其朝著組織既定目標努力的積極性，防止自由裁量權演變成合法傷害權，實現政府官員個人利益與組織目標的激勵共融。就目前而言，中央對地方政府的激勵方式主要來自以官員晉升制度為主的政治激勵和以稅收分成制度為主的經濟激勵，前者成為調動地方政府積極性的重要杠桿，后者成為調動地方政府促進經濟發展的積極性的重要來源。不可否認，兩種激勵制度在推動地方政府官員擔當作為方面發揮了一定功效，但隨著壓力型體制向全面問責體制轉變，激勵制度的遵從成本與遵從收益之間的變量關系發生對調，激勵內容的單一化和激勵標準的統一化難以適應從層層加碼到層層問責壓實轉變的需要，由此帶來激勵制度扭曲的負面效應。以官員晉升制度觀之，職級職務晉升對處在壓力型體制下的政府官員具有較強的正向激勵效應，因為以經濟增長、財政收入、安全維穩等為核心的考核硬性指標與官員晉升機會直接掛鉤。進入全面從嚴治黨時代后，績效考核的“一票否決”范圍擴散至多個領域，增大了干部被問責的壓力和風險，此時無論對處于職業生涯上升期還是末期的部分干部而言，晉升制度都呈激勵邊際遞減效應。以稅收分成制度觀之，作為政府間財政關系的重要內容和財政激勵的重要載體，稅收分成制深刻影響著地方政府行為。新中國成立初期，高度集中、統一管理的“大鍋飯”財政制度是紓解中國百廢待興、資金短缺之道，當時剩余控制權幾乎全部掌握在中央手中，地方政府決策的獨立性和自主性受到嚴重限制。改革開放之后，中國開始實行財政包干制，地方政府獲得了較多的決策權和大量的財政剩余索取權，在一定程度上調動了其干事創業的積極性。然而，由于缺乏相應的監管，“亂收費、亂攤派、亂罰款”現象和官員腐敗行為層出不窮，中央財政也出現了嚴重的赤字危機。為解決財政包干制弊端帶來的上述問題，中央于1994年起推行按稅種劃分央地收入的分稅制，地方政府通過企業留利獲取預算外資金的渠道被堵塞，特別是在黨的十八大之后，新預算法確立了政府全口徑預算原則，由地方政府掌控的預算外收入及債務均被納入預算管理范疇，預算管理的逐步公開透明化壓縮了地方政府的剩余索取權空間，地方政府及干部被追責的可能性增大，部分地方政府及干部干事創業熱情下降，“甩鍋”等決策避責行為開始在地方滋生并出現蔓延之勢。盡管，國務院發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出“誰的財政事權誰的支出責任”這個原則，旨在防止上級政府事后轉移支出責任的情況。然而，行政發包制下上下級不對稱性權力、下級承包方的“無限責任”、上級發包方的可置信承諾問題并未因為預算外收入的消失而消失。這種給定“官大一級壓死人”的典型事實，在實際過程中如何真正防止此類情況發生，還有待于相關制度的完善.據了解，對私挖濫采的打擊整治本是國土局的職責范圍，但某地方國土局只負責出具一紙《處罰決定書》，具體執行取締則由鄉鎮政府來實施。但問題在于，鄉鎮經費主要靠縣財政撥款，撥款并不包括執法成本支出，鄉鎮在執行時，需雇用鏟車、卡車、挖機等器械，雇用專業人員協助以及購買炸礦所需的炸藥，這些費用都要鄉鎮政府自己想辦法開支。
（二） 強化機制：非正式制度進一步弱化和破解正式制度的剛性約束
利己思想觀念的局限。理性選擇制度主義認為觀念對人的行為引導是決定制度演進方向的一種基本力量。在基層治理中，各參與主體扮演的角色和所應承擔的責任義務不盡相同，思想觀念決定了正式制度對不同行為個體產生的作用和效應也良莠不齊。理想狀態下的多方參與主體應在正式制度的框架下按照各自角色設定表現出符合公共利益的行為，“在商品經濟時期和市場經濟條件下，由于一切都‘以物的依賴為基礎’（馬克思語）、一切都可能被物化，這就決定了在這一時期，人們對物的依賴、對利的向往常常高于對人的依賴和對德的向往，因而這使人們在價值選擇和行為方式上容易采取重利輕義、先利后義”。在理性選擇制度主義視角下，處于公共領域中的行政人員多多少少都與他人和社會存在一定利益關系，其生存與發展有賴于這些利益關系的穩定和平衡，這決定了他們在行政價值判斷和行為選擇上具有明顯的理性經濟人傾向。通常情況下，行政人員履行公共行政責任和塑造健康德性的行為存在一定成本，以上行為在實現過程中必然會付出一定代價，甚至犧牲自身利益和現實幸福。此時，其在多種行為備選方案中會全盤比較和考慮行為的投入及產出是否與行為結果帶來的最終效益成正比，只有當他確保個人獲利幾率大于虧損幾率時才可能選擇這一行為方式，而對那些與自身利益無關、不能帶來最大利益的行為方式則排斥于自己應擔當的責任之外?，F實中，關于扶貧、維穩、環保的責任壓力和風險大于財政、教育、衛生等，公共行政人員對前者履職盡責所帶來的個人收益概率小于后者、虧損概率大于后者，受制于局限的自利思想，在面對上級下達的任務時地方政府更傾向于將扶貧、維穩、環保等事項甩鍋給基層政府。例如，某縣有兩條高速穿境而過，當年在優先保障高速重點工程建設的同時，也遺留了民房震裂、水渠修復、排水淹田等一百多條群眾訴求問題，而當年的“高速協調組”作為臨時機構早已解散。鄉鎮黨委書記帶著群眾意見，多次前往位于市里的高速公司尋求解決，但位卑言輕，無人搭理。返回縣里，請求縣領導出面協調。副縣長現場辦公，得出的結論是事實不清、職責不清，請鄉鎮政府調查清楚后再說。這就意味著把皮球踢給了鄉鎮。該鄉鎮黨委書記直言，“復雜的、難辦的事，縣里就推到鄉鎮”。
傳統官僚文化的障礙。新制度主義理論認為，文化觀念力量對組織及個人的行為發展具有指導作用，引導組織及成員在從事公共行政活動中將其轉化為具體行為表現。盡管當下各個領域充斥著對官僚體制低下的行政效率和缺乏人性化的管理等缺陷的批評，但不得不承認的是官僚體制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。中國官僚制產生于特定的歷史條件，其存在之長、成熟程度之高，為中華帝國的數千年延續提供了穩定的組織基礎，這一歷史遺產在當代中國仍然隨處可見。 這就表明，無論是現行組織形式還是行政成員思維及行為方式都將被打上鮮明的傳統官僚文化烙印，在我國官僚制還未得到充分完善優化的情況下，傳統官僚文化的固有缺陷將表現為組織層級間職責范圍界定模糊、權力過于集中等問題，嚴重阻礙公共行政人員的責任行為。受“官本位”與“唯上”官僚文化的影響，部分干部將爭取更高的官級和獲取更多的特權奉為圭臬，在工作中遇到困難時第一反應不是如何承擔責任解決問題，而是通過甩鍋的方式規避晉升中可能出現的責任風險，將皮球踢給基層。在嚴格的層級節制體系下，基層養成了遵循組織權威的習慣，即必須服從上級的指示并對其負責，進一步縱容和默許了“責任甩鍋”的非正當性。
當代行政習俗的慣性。行政習俗指處于一定社會歷史中的行政主體在長期共同的行政生活中逐漸積累起來并為大多數人廣為接受的具有普遍意義的習慣和風俗，具有經常性和穩定性的特征。值得注意的是，行政習俗雖然未經正式制度接納和認可且有些甚至還可能存在相悖的情況，但其在國家治理中所釋放出的靈活性卻在某種程度上緩和了可信性承諾與實際治理效能之間的矛盾。不同區域間經濟、文化和風土人情有明顯的多樣性和不平衡性，各地治理能力也相去甚遠，導致了一統的政策制定和地方性有效治理間的適配性較弱 ，許多問題和沖突并非總訴諸于正式制度，而是通過政府及其行政人員互動建立起來的行政習俗得以處理。這就解釋了為何行政習俗會“野火燒不盡，春風吹又生”般廣泛存在于政府過程的各個領域、環節和時段，并影響政府及其行政人員的行為決策判斷。觀察“責任甩鍋”現象不難發現，各級政府間的行為邏輯似乎都逃不開變通、共謀等行政習俗帶來的慣性模式。學界廣為熟知和廣泛討論的“層層加碼”是典型的政府變通行為，此舉最初的出發點是地方政府根據自己對當地情況的判斷，因地制宜地落實和完成上級任務及目標舉措。該行為合理正?；那疤崾菍蛹壪鄬^高的政府所分解的“碼”需在下一級所能承受范圍內，實際卻是某些地方政府及其行政人員將“碼”的含義曲解為包括自身義務在內的所有責任，這給某些干部提供了“責任甩鍋”的借口。
（三） 實現機制：參與主體的不同行為偏好使“責任甩鍋”得以形成
地方政府“趨利避害”的行為偏好。基于理性經濟人假設，在正式制度與非正式制度框架內活動的地方政府，本性就是追求自身利益最大化，而相較于履責而言，甩鍋是一種收益較高且成本較低的選擇，就某種角度而言，甩鍋這種“避害”行為不但規避了履責可能帶來的風險，有時甚至可能成為地方政府向更高級政府邀功的手段。即使甩鍋行為暴露，地方政府所支付的受罰成本也遠不及“錯誤”的履職結果帶來的受罰成本高。從“趨利”層面來看，理想狀態下的政府及其職能部門存在的意義應當是維護并保障公眾利益，干部的本質應當是為人民排憂解難的公仆。這就意味著責任是政府的基礎，權力是政府履行責任的工具。但作為理性經濟人，“政府官員對利益的謀求就轉變為對權力的追逐，政府處于不斷擴張權力的沖動之中；同時，政府往往只爭取謀利而推諉責任，把權力主要作為謀取私利的手段”。干部的社會地位和待遇水平與手中握有的權力大小密不可分，部分思想覺悟落后的干部奉行權力本位思想，顛覆了責任和權力之間的關系，將獲取更高權力作為自己追求的價值目標。當前干部被提拔任用的主要依據來自對干部的考核評價，若工作結果出現問題勢必成為其晉升途中的絆腳石，基于這種考慮，部分干部會遵循“不出事邏輯”而展開甩鍋行為。一些地方政府會通過考核監督的方式下壓任務，以此證明自己對待工作認真負責，同時把責任留給基層，出了問題也有追責基層的依據。上述情形在現實中并不罕見。某鄉鎮就曾在一年中與上級有關部門簽訂具有“一票否決”性質的責任狀達六十多份，從森林防火到義務教育、道路安全等，幾乎涵蓋經濟社會生活各個方面。據蘇北某鄉鎮一位基層干部反映，他所在的鄉鎮有八萬多人口，企業也較為密集，但負責全鎮企業安全生產檢查和食品藥品監管的安監所只有7名臨時工，“這么點人承擔日常分內的監管責任就已捉襟見肘，現在上面還經常搞一些所謂的‘百日行動’‘專項整治’，動輒需要全力配合，人手就更加緊張了”。從“避害”層面來看，處于全面從嚴治黨背景下的地方政府及其職能部門所面臨的問責風險加大，特別是新修訂的《問責條例》從原有的6種問責情形擴至11種，其中增加了履行管理、監督職責不力和涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為等，更加突出了問責的全面性。當然，問責情形擴增并非地方政府責任甩鍋最根本和最直接的原因，關鍵問題在于缺乏精準性的問責制度與當前激勵干部擔當作為的相關制度間存在明顯的不協調，剩余索取權建設方面存在缺口，使得地方政府及其行政人員的履職期望收益和履職所付代價出現比例失衡。特別是對處在各層級金字塔頂端的領導干部而言，其作為行政首長對本級的組織決策負有總的政治責任，一旦組織中出現問題，對政府責任的追究最終都會涉及對政府各級領導干部的追究。況且，一般情況下會出現做的越多出錯概率越大的洗碗效應，導致部分地方政府及職能部門通過甩鍋的方式尋求“減壓”。
基層政府“迎合服從”的行為偏好。學術界對基層政府避責形式主義的研究可謂汗牛充棟，并多以屬地管理、權責失衡等方面為其“正名”。然而，在實際經驗中可以觀察到一個有趣的現象，即盡管基層政府與地方政府間存在明顯的權責不對等情況，給基層政府帶來不小的考核壓力，但基層政府仍能在巨大壓力下保持社會總體上的穩定。辯證地看，如果基層政府被動回應社會治理的需求，那么在高壓推動下，這種被動壓力也會在一定程度上轉為主動適應。 這意味著基層政府會通過各種正式或非正式的手段和技術去完成上級派發的壓力型任務。在行政權分配方面，上級地方政府掌握大部分的剩余控制權，并以正式權威的方式使基層政府服從和執行下達指令任務，因此基層政府并不具備向地方政府討價還價的充足空間，而出于對“服從”還是“抵抗”兩種行為結果的利弊權衡，基層政府普遍會偏好于收益更大的“迎合服從”行為方式。一方面，在中國的國家治理體系中，上級政府往往保留目標設定權與檢查驗收權，下級政府則往往擁有資源配置權，進而形成一種行政發包式的治理模式。 作為官僚體制中最底層的基層政府及其行政人員，在面臨等級森嚴的科層制中特有的晉升激勵和尚未成熟完善的問責制度時，不得不迎合上級政府的意圖而較好地完成分派下來的任務，竭盡所能實現上級政府設定的預期目標。一些鄉鎮干部表示取消全縣成績排名，一旦排在倒數幾位，會被認為能力不行、沒本事。于是，即便不堪重負，也要繼續承擔一些本不該承擔的職責，以及由此產生的負擔。另一方面，在官僚制中普遍存在下級服從上級的文化與心理。從理性選擇制度主義角度來看，對處于相對弱勢地位的組織和個人而言，服從是一種理性選擇，不僅能夠避免遭受打擊，同時也能幫助其追求自身利益最大化。某鄉鎮黨委書記曾透露，在認領的42份《責任書》《任務告知書》中屬于鄉鎮職責范圍內的有20項，剩余部分都是各單位和部門“下放”的任務。但該鄉鎮黨委書記并不愿將其梳理匯總的24項甩到基層的非本職工作清單公開，“鄉鎮在最基層，哪個部門也不敢得罪。一旦公開，不僅科級局長們會有意見，縣里、市里的領導都會對我有意見”。由此可見，即便上級與下級之間不可避免地存在矛盾和沖突，除非涉及特殊且重大利益問題時，下級一般不會采取正面激烈方式和上級對抗。
監督主體“明哲保身”的行為偏好。在“責任甩鍋”生成過程中，第三類主要行動者是監督主體。目前，我國對公共行政人員的行為約束主要依靠問責制度，因此具有問責義務的監督主體，其監督意愿和監督能力在很大程度上影響著地方政府干部的行為策略選擇。事實證明，主觀因素在很大程度上決定了監督實效，積極性較高的監督主體即便在外部客觀環境不甚理想的條件下依然能夠對公共行政人員予以強有力監督，反之，縱使監督方式、監督手段和監督措施便捷可行，也不能使公共行政人員的不良行為得到有效懲治和處罰。現實表明，本身具備有限理性行動者特征的部分監督主體會根據對現有制度的收益判斷和計算在采取監督或者不監督中而選擇后者，這種“明哲保身”的行為偏好無疑加劇了部分地方干部“責任甩鍋”行為滋生蔓延的可能。一方面，專業監管部門對政府及其干部不規范行政行為的監督和處罰需要耗費大量時間成本和經濟成本，“甩鍋”行為的隱蔽性和模糊性又使監管結果存在不確定性。部分將監管部門當作任職過渡的干部出于自身利益最大化角度考慮，在沒有充分激勵條件可以彌補因監督帶來的社會關系損失的情況下，并不愿意破壞已積累的人脈影響其繼續升遷。而對于部分職業生涯接近尾聲的干部而言，既不愿勞煩傷神，也不愿得罪人，因此更傾向于以“溫和”的方式處理一些非原則性問題。另一方面，社會公眾問責依然是異體問責工作中的短板。政府及其干部作為權力代理方，主要服務于社會各個領域和階層的公眾，這部分群體是政府效率高低和政策執行落實情況好壞感受最直觀的檢驗者，因此社會公眾是問責發起的重要來源。近幾年，隨著信訪、舉報渠道的拓寬擴展，公眾的人民當家作主意識、維權意識、監督意識等都得到了很大提升，但囿于問責制度設計的缺陷等多方面因素，社會公眾對地方政府及其行政人員的監督還未達到理想效果。目前，地方政府行政的信息披露有限，其作為信息優勢方出于現實和理性考慮會千方百計過濾及隱瞞掉對自身不利的信息，造成處于信息劣勢方的社會公眾無法獲取有效足夠的信息對地方政府實行監督問責。此外，部分群眾害怕監督舉報后會遭受打擊報復等風險，因此，當地方政府“責任甩鍋”導致其利益的受損未達到其可接受損失的臨界值時，社會公眾一般不會啟用自己的監督權，這從側面助推了地方政府的投機心態。
四、 “制度-行為”視角下“責任甩鍋”的治理策略
“責任甩鍋”是制約基層治理有序和高效的障礙性因素?！柏熑嗡﹀仭毙袨榧哟罅嘶鶎迂摀?，挫傷了基層干部的工作積極性，若不加以有效治理，則會削弱基層整體治理效能，容易引發基層治理信任危機。從“制度-行為”視角出發，有效治理“責任甩鍋”行為必須在優化現有基層治理制度框架的基礎上，進一步完善約束制度設計，推進激勵制度創新，加強非正式制度建設。
（一） 完善約束制度設計，提高“責任甩鍋”成本
理性選擇制度主義認為，約束制度旨在合理有效規制行動者采取機會主義和逆向行為選擇。問責制是針對行政權力進行監督和責任追究的一種約束制度，不僅為責任政府提供了制度基礎，而且適應了我國政府不斷強調公共行政法治化建設的需要，從制度層面回應了國內逐漸興起的以公民參與為主體、以媒體介入為特點的社會問責和各類安全、衛生等突發事件所帶來的責任追究的政治訴求，從而為責任政府建設提供了制度保障。 47 目前，我國的問責制度仍處于探索階段，相關內容設計較為模糊、籠統，精準性和科學性的缺失使部分地方干部鉆制度漏洞的空子而進行“責任甩鍋”，容易造成基層的局部空轉而削弱基層治理效能。因此，必須對問責制進行進一步完善，通過明確責任主體、拓寬責任范圍、規范問責程度等內容，增加地方政府及其行政人員“責任甩鍋”的預期成本，使其“不敢甩、不能甩、不想甩”。
一是明確責任主體。所謂責任主體，即因違反相關制度規定而必須承擔相應責任的行政人員。具體到制度設計上，應當厘清職責下沉內容，細化及盡可能量化各橫向部門和縱向部門之間的權責分工，嚴格遵守并落實“誰主管，誰負責”原則，根據不同崗位、不同工作性質和內容等設計一份責任說明書，確保責任具體到人。例如，湖南省為解決“職責不清、權責不明”等問題出臺“1+5”文件，省政務局牽頭制定鄉鎮權力清單、責任清單、明確鄉鎮權責事項116項 48 ；河南濮陽為了捋順權責關系，制定了檢查考核“十不得”負面清單，明確哪些工作由市縣部門完成，哪些工作該基層做，哪些工作可以上下銜接，哪些工作不能轉嫁到基層。 49 此外，由于責任本身具有較高復雜性和較強關聯性，對于上級和下級責任不能以完全割裂的眼光加以審視，在制度設計方面應強調責任主體的協同一體化，避免問責輕重有失偏頗。
二是拓寬問責范圍。此處強調的拓展問責范圍并不是將責任內容簡單增量，而是樹立底線問責思維，避免將細枝末節的過失納入問責范圍，切實做到該問必問、問則精準。 50 一方面，在問責制度設計上力求保證多方位和多角度，不能僅局限于問題發生的表面，應當拓寬行政問責內容的范圍，將道德素質等范疇納入具體問責中，清晰界定履職不力、失責失職的內涵及具體表現，提高問責的適用性、科學性和可操作性。另一方面，相關監督部門不作為的情形也應納入問責內容，對監督部門對非積極履行職責的行政人員不予追究或不按照相關規定程序進行追究的失責行為，應當明晰和明確各監督部門的職責權限及其工作人員的監管職責；根據不同監督機關的特點建立特色責任追究機制；通過監督機關的自我監督、上級監督、同級黨委監督、社會公眾監督，形成內外互動、上下聯動的監督機制。
三是規范問責程序。問責程序的制度設計關系到問責制度中實體權力能否有效實現。異體問責在近幾年越來越受重視，許多地方的行政問責制度中都涵蓋了普通群眾、新聞媒體等體制外問責發起主體，然而這部分群體雖然擁有問責實體權卻缺乏相應的問責發起程序，因此必須發揮信息技術賦能優勢拓寬異體問責渠道。近幾年，各級地方政府開始積極主動地借助數字技術加強對干部履職行為的監督管理，為我們提供了有益參考。例如，南通市崇川區虹橋街道堅持深度、廣度并重，全方位收集部門履職信息數據，在部門內部，注重收集自評報告、年度工作要點、業務管理制度、重點工作任務完成情況、與其他部門職責分工等反映履職情況的基礎信息；在部門外部，注重收集年度考核結果、審計情況、網絡輿情、信訪平臺、“12345”熱線等方面的印證信息。將收集到的信息按部門建檔成冊，形成部門履職信息數據庫，同時強化數據分析，第一時間發現并督促整改職責履行不到位、內部協作機制不健全等問題，倒逼部門補齊履職短板。 51 重慶市紀委監委自2019年起開發“交互式”數字監督模型，分三步打造全市信息化監督平臺。在此基礎上，致力打通“孤島式”監督數據壁壘，統籌全維度智慧監督合力。探索構建監督數據共享體系，把分散在不同單位、部門，相對孤立、離散化的各類監督數據信息匯集起來，實現監督數據信息的共享利用。 52
（二） 推進激勵制度創新，減少“責任甩鍋”機會
從現實經驗來看，選擇公共利益還是私人利益很大程度上取決于地方干部對外部制度環境壓力強度的感知與認知。剛性的約束制度壓縮了地方政府及其行政人員“責任甩鍋”的生存空間，但一味鞭策有時反而打擊干部干事創業熱情，必須輔以配套的激勵制度調適消極效應與積極效應二者之間的張力。目前，我國在干部激勵與約束制度設計方面未能做到深度有效融合，尚未實現對地方政府激勵與約束的平衡。必須在創新激勵制度過程中探尋地方政府及其行政人員成本與收益之間的最優點，遵循期望收益略高于期望成本的制度設計原則。強度過低的激勵不足以激發干部責任行政的內生動力，強度過高的激勵可能以犧牲消耗大量治理成本和資源為置換條件，而適中的壓力對政府及其行政人員的行為又有著較為顯著的促進作用，只有在激勵制度設計方面總體上保持期望收益稍大于期望成本，才能在不損耗浪費行政資源和成本的前提下減少地方政府“責任甩鍋”的機會。
政治激勵方面，要突出干部的心理保障，注重在合理需求的保健要素基礎上，擴大基層干部的激勵性要素。首先，以鮮明合理的選人用人導向為前提，突出干部選拔的實績標準。遵循崗位與才能相匹配的原則，多方調研和收集意見來檢驗干部平時的履職情況，充分尊重干部職業預期，根據處理事務風險級別的高度設計不同梯度的晉升激勵方式，對能很好應對化解高風險事件的干部采取破格提拔；綜合采取調離、改任非領導職務、免職、降職等方式，對不適宜、不適應崗位的干部按照規定履行調整程序，確保優者上、庸者下、劣者汰。其次，有效完善干部的常規性激勵，特別要注重榮譽、嘉獎等心理和精神層面的激勵。除了頒發證書和獎章外，還應該擴大干部在組織內部和外部的影響力。在組織內部可以將模范典型案例匯編成冊，樹立工作表現突出干部的榜樣作用；在組織外部通過報紙、雜志、媒體、公眾號、互聯網等方式宣傳其優秀工作事跡，提升他們的社會認知度和認可度。再次，增強干部干事創業的安全感，完善健全行政救濟制度及容錯糾錯制度。為避免問責過急過激導致結果失真失誤，可設立問責冷靜期；對于影響期滿、表現好的被問責干部，符合有關條件的，可適當松綁使用；盡早出臺有關容錯糾錯政策性意見和指導性文本，嚴格界定區分錯誤和失誤的邊界內涵等。
財政激勵方面，應合理界定劃分中央政府與地方政府的事權和財權。具體而言，地方政府的事權范圍與中央政府有所不同，涉及的主要事務包括：負責區域性的經濟結構調整、經濟環境改善、中觀目標的調控；負責教育、科學研究、衛生以及地區性基礎設施項目的建設等地方性公益事業；負責地方行政管理、法制建設、維護地方社會治安。在此基礎上，要調整各級政府稅收征收權范圍，確保其有足夠的財政資源支持工作事務順利完成，實現地方政府財政的均衡增長。此外，通過完善和豐富財政轉移支付方式彌補地方政府間經濟發展實力不平衡現象，可采取財政獎勵與地方財政收入增收額掛鉤的激勵性財政轉移支付；與地區稅收能力呈反比、與地區財政支出呈正比的一般性轉移支付。
（三） 加強非正式制度建設，遏制“責任甩鍋”動機
非正式制度從價值信念、文化傳統、道德倫理等方面潛移默化人的行為偏好和選擇。雖然正式制度以“硬約束”的形式限制地方政府及其行政人員的行為方式，但非正式制度若沒有提供良好的“軟約束”氛圍，隨著正式制度不斷深入發展和健全完善，行為主體只會采取更隱蔽復雜的行為策略擺脫正式制度帶來的壓力和束縛。理性選擇制度主義認為制度與行為可以做到相互轉換，這意味著正式制度是否能發揮其應然價值與行為主體接受程度具有密不可分的關系，非正式制度對行為主體的判斷又產生重要影響；一旦非正式制度傳達的正面價值理念在行為主體中樹立牢固地位，行為失范不僅會受到相應的正式制度懲罰，還將面臨道德層面的批判。因此，必須通過加強非正式制度建設使具有正能量的價值文化等根植于干部及廣大群眾內心，形成利他則久、以民為本、擔當有為的文化氛圍，促進干部面對角色利益沖突時追求公共利益的行為傾向，進而推動相關正式制度的有效貫徹執行。
樹立干部干事擔事的價值理念。責任政府的建設與實現離不開負有責任心、敢于擔當的公共行政人員，他們干事擔事的價值需求越強烈，所接受的責任目標和層次也越高，更能主動自愿自覺地在工作實踐中做到履職盡責。應大力弘揚黨的優良傳統和作風，積極整合多方教育資源對干部進行針對性較強的職業道德教育，力求將公共利益、以人為本、服務行政等職業價值滲透干部內心并推動其思想作風轉變。在實際操作中，各級黨委尤其須將黨風廉政建設作為加強干部隊伍建設的重要內容和重要任務來抓，充分利用政治學習和黨的日常活動時間對干部進行常態化先進性教育。傳統課堂灌輸法式的教育培訓很難達到教與學的互動，相關理論價值難以轉化為具體行政實踐，可以通過實地調研、角色扮演、開展主題教育活動、建設教育實踐基地等方式強化干部勤政自律、擔當作為意識并付諸于實踐，做到知行合一。在此基礎上，通過定期開展知識測驗和舉辦知識競賽達到以考促學、以學促勤的教育目的。
培育群眾積極監督的參與意識。對公民負責或效忠于公共利益理應成為政府及其行政人員的責任之題中應有之義，廣大人民群眾是責任政府建設最直接的感受者，同時也是衡量和評判政府提供公共服務效果的重要標準之一，群眾只有自發、主動、積極地參與到對政府及其行政人員的監督過程才能使責任政府建設得到實質性發展和進步。一方面，需加強對群眾政治參與和民主權利的教育及實踐。從培訓角度來看，可借社區或社會組織之勢對群眾開展相關教育，讓社會公眾充分認識了解政府的規章制度、法律法規、政策條例，清楚告知有民主參與資格的群眾當前具體監督參與渠道和方式，并教會其根據不同訴求內容采取合適的監督渠道以及如何正確表達自己的合理訴求。從實踐角度來看，政府要為社會公眾多提供參與鍛煉的機會，可以選擇社會公眾容易進入的公共事務領域，使其參與到真實的處理流程中。另一方面，應積極探索群眾參與監督的激勵機制。對實事求是、確實起到監督作用的群眾以樹典型、事跡報道、榮譽表彰、給予適當經濟獎勵等精神激勵和物質激勵方式為主，提升社會公眾參與監督的主動性和積極性。
（作者盛明科系湘潭大學公共管理學院教授、博士生導師，作者孟俏俏系湘潭大學公共管理學院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：社會科學研究 2023年第4期）
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