——基于“制度-行為”的分析框架
摘要：“責(zé)任甩鍋”本質(zhì)是全面嚴(yán)肅問責(zé)背景下地方政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)向基層政府卸責(zé)的一種避責(zé)策略。立足理性選擇制度主義下“制度-行為”分析框架，基層治理過程中“責(zé)任甩鍋”的生成機(jī)制由地方政府、基層政府、監(jiān)督主體作為理性行動者根據(jù)現(xiàn)有制度環(huán)境給定的激勵(lì)約束條件采取不同行為偏好共同導(dǎo)致的結(jié)果，即正式制度設(shè)計(jì)不足的動力機(jī)制、非正式制度提供的強(qiáng)化機(jī)制、參與主體不同行為偏好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。對“責(zé)任甩鍋”進(jìn)行有效治理，必須通過完善約束制度設(shè)計(jì)提高“責(zé)任甩鍋”成本，推進(jìn)激勵(lì)制度創(chuàng)新減少“責(zé)任甩鍋”機(jī)會，加強(qiáng)非正式制度建設(shè)遏制“責(zé)任甩鍋”動機(jī)。
關(guān)鍵詞：基層治理；“責(zé)任甩鍋”；地方政府；理性選擇制度主義
一、 問題提出
基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。目前，中國正處于世界百年未有之大變局的加速調(diào)整期，在世情、國情、黨情、社情發(fā)生深刻變化的新形勢下，基層治理面臨前所未有的難題和挑戰(zhàn)，久治不愈的責(zé)任層層“甩鍋”現(xiàn)象是當(dāng)前困擾基層的形式主義問題的典型表現(xiàn)。盡管中央出臺各項(xiàng)政策強(qiáng)調(diào)著力解決文山會海反彈回潮和督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題，地方也試圖通過各種規(guī)章制度破除形式主義、官僚主義給基層松綁減負(fù)帶來的困境，但減負(fù)過程依然陷入了與黃宗羲定律相似的“增-減-增”周期加重狀態(tài)，減負(fù)政策被異化執(zhí)行為“增負(fù)”的實(shí)際過程。自上而下的“責(zé)任甩鍋”加重了基層工作負(fù)擔(dān)，增大了基層問責(zé)壓力，打擊了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和信心，助長了基層痕跡形式主義等不正之風(fēng)，阻礙了基層的自主性、創(chuàng)新性和服務(wù)性，極大地削弱了基層治理效能。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。……要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。 在基層減負(fù)背景下，研究基層治理過程中“責(zé)任甩鍋”的生成機(jī)制，并提出相應(yīng)治理策略，這對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
本文所探討的“責(zé)任甩鍋”主要是指地方政府及其職能部門向基層政府下移式卸責(zé)，其實(shí)質(zhì)是全面嚴(yán)肅問責(zé)背景下的一種避責(zé)策略。避責(zé)作為國家治理中亟待解決的普遍性問題和關(guān)鍵性難題，是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)的研究熱點(diǎn)，并主要圍繞以下三方面展開了廣泛討論。關(guān)于避責(zé)行為的產(chǎn)生機(jī)理及影響因素，有學(xué)者認(rèn)為外部環(huán)境和內(nèi)在動機(jī)刺激了官員的避責(zé)動機(jī) ，由于權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任體系不完善和官員利己主義傾向 ，基層官員產(chǎn)生行為判斷價(jià)值化、行為結(jié)構(gòu)逐利化、行為結(jié)果縱容化的深層避責(zé)邏輯。關(guān)于避責(zé)行為的過程特征及影響效應(yīng)，有學(xué)者指出避責(zé)策略是政府官員避責(zé)行為的具體表現(xiàn)和實(shí)際運(yùn)用 ，以發(fā)生時(shí)間節(jié)點(diǎn)維度劃分為事前避責(zé)與事后避責(zé) ；以責(zé)任規(guī)避的行為方式和態(tài)度兩方面劃分為責(zé)任下移式積極避責(zé)、責(zé)任平移式積極避責(zé)與消極避責(zé) ；以府際關(guān)系的縱橫兩個(gè)層面劃分為密切合作的避責(zé)聯(lián)合體、結(jié)構(gòu)松散的避責(zé)聯(lián)合體、內(nèi)部競爭的避責(zé)聯(lián)合體、臨時(shí)拼湊的避責(zé)聯(lián)合體。 雖然，避責(zé)行為從過程導(dǎo)向來看可在某種程度上促進(jìn)良好改革氛圍的形成，鍛煉官員的應(yīng)變能力和抗壓能力 ，但從結(jié)果導(dǎo)向來看容易造成基層治理資源流失 、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn) 、地方應(yīng)急職能履行及風(fēng)險(xiǎn)防控嚴(yán)重受損等負(fù)面效應(yīng)。 關(guān)于避責(zé)的治理方略及具體路徑，有學(xué)者提出進(jìn)行以責(zé)任為核心的體制機(jī)制調(diào)整 ，合理劃分上下層級官員的權(quán)責(zé)，建立權(quán)責(zé)對等、激勵(lì)兼容的權(quán)責(zé)體系。
綜上可知，既有研究明晰了避責(zé)行為的形成邏輯與運(yùn)行機(jī)理，梳理了避責(zé)行為的具體表現(xiàn)及作用結(jié)果，剖析了避責(zé)行為的治理策略和治理路徑，為理解和廓清避責(zé)問題的迷思提供了重要啟示。然而，既有研究多聚焦于對基層政府及官員避責(zé)行為的分析，關(guān)于自上而下的“責(zé)任甩鍋”避責(zé)現(xiàn)象的研究屈指可數(shù)，僅有的相關(guān)研究多傾向于將權(quán)責(zé)關(guān)系作為既定條件，忽視了行動者與結(jié)構(gòu)雙向互動的動態(tài)過程。事實(shí)上，“責(zé)任甩鍋”是基層治理中各參與主體作為理性行動者根據(jù)現(xiàn)有制度環(huán)境給定的激勵(lì)約束條件采取不同行為偏好導(dǎo)致的結(jié)果。那么，基層治理過程中“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象為何生成？其背后隱藏何種深層的產(chǎn)生機(jī)理？如何破解此類難題使其得到有效治理？鑒于此，本文試圖基于理性選擇制度主義理論構(gòu)建“制度-行為”分析框架，深入探究基層治理中“責(zé)任甩鍋”的生成機(jī)制，并提出相應(yīng)治理策略。
二、 “制度-行為”：基于理性選擇制度主義的分析框架
理性選擇制度主義興起于對行為主義和理性選擇理論的批判反思，是新制度主義學(xué)派的一大分支。理性選擇制度主義的基本假設(shè)前提，即個(gè)體理性行為在制度約束欠缺情況下將導(dǎo)致集體行動困境的出現(xiàn)，該理論主要包含新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”、成本收益等內(nèi)容，并具有以下基本特征：一是以“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為邏輯起點(diǎn)。所謂理性經(jīng)濟(jì)人，就是“他們在自己知識的限度內(nèi)，運(yùn)用每個(gè)單位有價(jià)值的產(chǎn)出的最少的稀缺資源投入來達(dá)到自己的目的”。因此，理性選擇制度主義下的行為個(gè)體包括三方面含義：其一，自利性。以自我為中心是理性經(jīng)濟(jì)人的行動核心，自利偏好的差異性促使不同的行動主體在面對同一目標(biāo)時(shí)呈現(xiàn)出迥異的策略選擇。其二，有限理性。受制于實(shí)際中不完全信息，行動主體并非總能通過獲取充分有效的信息去調(diào)整和選取更能滿足自身偏好的策略方案，這種信息不對稱使行為主體很難達(dá)到選擇最優(yōu)解的程度，故被視為具有有限理性特征的行為個(gè)體。其三，利益最大化原則。“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”下行為主體總是以追求利益最大化作為其行為動機(jī)和最終目的，其會根據(jù)成本收益計(jì)算分析和比較備選方案的優(yōu)劣，挑選對自身利益最有利的選項(xiàng)。二是關(guān)注制度與行為間的相互形塑。理性選擇制度主義將制度視作約束個(gè)體追求福利或效用最大化利益的一系列規(guī)則、程序和規(guī)范的集合體，分為正式制度和非正式制度、內(nèi)在制度和外在制度，為個(gè)體行為策略的選擇范圍框定最低界限。一方面，制度具有塑造個(gè)體行為的功能。制度的適當(dāng)邏輯性規(guī)定了行為主體間利益交換的規(guī)則，通過約束和激勵(lì)作用影響行動主體的最優(yōu)決策，降低和減少機(jī)會主義和行為的不確定性。另一方面，個(gè)體行為反向影響制度的穩(wěn)定性。制度存續(xù)的基礎(chǔ)建立在是否能夠解決集體行動問題，究竟能為行為主體帶來多大利益，當(dāng)制度設(shè)計(jì)的預(yù)期成本大于個(gè)體利益時(shí)將面臨被取締或重建的可能性。在極端情況下，即使是等級特別小的制度領(lǐng)袖也能夠使制度發(fā)生變遷。
作為一種在新制度主義政治學(xué)中居于主導(dǎo)地位的研究范式，理性選擇制度主義將其分析力量建于抽象、簡潔、嚴(yán)格的基礎(chǔ)之上，從前提預(yù)設(shè)、命題分析到經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用都勾勒出清晰的線索。當(dāng)然，該理論范式在發(fā)展中也曾遭受一些批評和質(zhì)疑，主要包括理性選擇制度主義在解釋制度起源和變遷方面存在局限性 ；未能重視文化預(yù)期對制度過程所發(fā)揮的穩(wěn)定作用 ；研究取向往往偏愛程式化事實(shí)而非具體觀察和詳盡細(xì)節(jié)。“即使是最嚴(yán)厲的批評者也不得不承認(rèn)，理性選擇理論和有關(guān)政治生活的制度視角的結(jié)合，能夠?yàn)檎紊钐峁┐罅康闹匾娊狻Ｌ貏e是，理性選擇理論比其他制度主義更能為個(gè)人和制度之間提供一種明晰的分析上的聯(lián)系，這種聯(lián)系就是制度塑造個(gè)體偏好和控制提供給組織成員的激勵(lì)”。 理性選擇制度主義通過對制度的研究觀察行為主體背后的行為動機(jī)和選擇，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更完善的制度以激勵(lì)和約束行為主體的行為，對分析“責(zé)任甩鍋”問題具有重要的啟發(fā)意義。首先，理性選擇制度主義最為擅長分析集體行動邏輯，認(rèn)為理性個(gè)體行動會形成集體的非理性，“與其他大多數(shù)制度主義不同的是，理性選擇學(xué)派假定了一個(gè)行為因素——個(gè)體效用最大化——的存在，并指出個(gè)體效用最大化將導(dǎo)致一些功能失常的行為，例如搭便車和逃避責(zé)任”。“責(zé)任甩鍋”是基層治理過程中各行動者理性行為的非合作博弈結(jié)果，是集體行動邏輯的一種典型表征，以理性選擇制度主義作為核心理論范式分析基層治理中“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象具有一定的適切性。其次，富有整體主義色彩的理性選擇制度主義重視以動態(tài)視角觀察和解釋政治現(xiàn)象，該理論不僅關(guān)注正式制度，同樣重視非正式制度（觀念、文化、意識形態(tài)等）對行為主體的影響，奠定了宏觀政治研究的微觀基礎(chǔ)。在“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象中，理性行動者們會根據(jù)正式制度與非正式制度中對自身有益的內(nèi)容決定自己的行為偏好；正式制度嚴(yán)格限制了行為主體的策略選擇和行動邊界，非正式制度潛移默化地影響行為主體的思想及認(rèn)知。但囿于現(xiàn)有制度的漏洞和缺陷，未能將形塑不同主體應(yīng)然行為的功能和效果發(fā)揮至最佳，增大了“責(zé)任甩鍋”產(chǎn)生的幾率。最后，理性選擇制度主義將制度視為解決既定情境下集體非理性問題的關(guān)鍵變量，為破解“責(zé)任甩鍋”難題提供了思路。行動者的行為自主性固然有利于克服集體行動的困境，但更多地仰賴制度安排，因?yàn)橹贫仁情L期迭演博弈所選擇的均衡結(jié)果，它是行動個(gè)體由不合作走向合作的路徑依賴 ，因此需要通過制度革新對“責(zé)任甩鍋”進(jìn)行治理。
本文提出的“制度-行為”分析框架構(gòu)建于理性選擇制度主義的基本假設(shè)之上，用以解釋制度框架下各行為主體如何通過具體的行為方式致使基層治理過程中“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象的生成。其中，制度框架下的制度安排由正式制度與非正式制度構(gòu)成，正式制度指與國家權(quán)力或某個(gè)組織相連的一系列被確定的行為規(guī)范，由行為人所在的組織進(jìn)行監(jiān)督和用強(qiáng)制力保證實(shí)施，如各種成文的法律法規(guī)、政策規(guī)章等；非正式制度指人們在長期的社會交往過程中逐步形成，并得到社會認(rèn)可的約定俗成、共同恪守的行為準(zhǔn)則，包括價(jià)值信念、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等。正式制度與非正式制度為基層治理中的各行為主體提供了不同的選擇空間，進(jìn)而引發(fā)地方政府“趨利避害”的行為偏好、基層政府“迎合服從”的行為偏好、監(jiān)督主體“明哲保身”的行為偏好，最終致使“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象生成。
三、 “制度-行為”視角下“責(zé)任甩鍋”的生成機(jī)制
根據(jù)前文構(gòu)建的“制度-行為”分析框架，我們認(rèn)為，基層治理過程中“責(zé)任甩鍋”的生成機(jī)制主要包括正式制度設(shè)計(jì)不足的動力機(jī)制、非正式制度提供的強(qiáng)化機(jī)制以及參與主體不同行為偏好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
（一） 動力機(jī)制：正式制度設(shè)計(jì)的不足為“責(zé)任甩鍋”提供潛在可能
約束制度的異化。問責(zé)制作為一種針對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的約束型制度，是構(gòu)建責(zé)任政府的制度保障。相較于西方以選舉為核心的問責(zé)路徑，我國人民主權(quán)是通過人民代表大會制度而實(shí)現(xiàn)，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力代理方對權(quán)力委托方的利益維護(hù)和忠誠，理論上我國的問責(zé)路徑主要體現(xiàn)為一種對權(quán)力運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督的制度安排。隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，我國形成了以黨內(nèi)問責(zé)為主導(dǎo)、以監(jiān)察問責(zé)為中心、以行政問責(zé)為配合的一體化問責(zé)體系 ，一定程度上修正了過去單一行政主體問責(zé)局限于行政首長問責(zé)而不問黨委領(lǐng)導(dǎo)的狀況。但實(shí)踐先于理論的特點(diǎn)決定了我國問責(zé)制度尚處于不成熟階段，其本身存在的缺陷在實(shí)踐層面表現(xiàn)出較為明顯的局限性，主要表現(xiàn)在因黨內(nèi)問責(zé)、監(jiān)察問責(zé)和行政問責(zé)制度銜接不暢造成的問責(zé)泛化、軟化、虛化等不良現(xiàn)象。具體而言，盡管《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中華人民共和國監(jiān)察法》中明確規(guī)定各級黨組織和“關(guān)鍵少數(shù)”的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為主要問責(zé)對象，然現(xiàn)行的一些行政問責(zé)規(guī)章、規(guī)定依然將一般干部列入問責(zé)范圍，有關(guān)規(guī)定不一致。按照權(quán)責(zé)一致原則，不同問責(zé)對象所對應(yīng)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和情形應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般干部在承擔(dān)責(zé)任的種類、性質(zhì)、范圍、大小等方面存在較大差異。然而，問責(zé)對象的不精準(zhǔn)進(jìn)一步模糊了問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)情形的界定，出了問題要追究責(zé)任時(shí)，具體應(yīng)當(dāng)由誰擔(dān)責(zé)，邊界不甚明朗。況且，不同層級的職位或部門在權(quán)責(zé)分配上又存在較大彈性，層級越高的職位和部門為自己預(yù)留的權(quán)責(zé)選擇空間越大，給想要逃避責(zé)任的組織成員提供了便利，使得部分涉事干部會本能地將責(zé)任推卸給下級，容易滋生以問責(zé)下級代替問責(zé)上級，以問責(zé)一般干部代替問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部等現(xiàn)象。中南某省環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)某縣部分企業(yè)存在環(huán)境污染問題，事后，企業(yè)所在地兩名村干部被問責(zé)，而縣環(huán)保局工作人員卻“毫發(fā)無損”。調(diào)研中，不少基層同志反映：鄉(xiāng)鎮(zhèn)對很多工作沒有審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，事前無法參與，事后卻要替一些領(lǐng)導(dǎo)干部背鍋。一些地方甚至將問責(zé)制度簡單粗暴化為規(guī)制性懲處工具，問責(zé)力度不精準(zhǔn)、缺乏溫度，導(dǎo)致干部群體局部恐慌，異化了問責(zé)制度提升政府執(zhí)行力、促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)有為的目的和意義。
激勵(lì)制度的扭曲。激勵(lì)制度設(shè)計(jì)的初衷是通過滿足干部的正當(dāng)需求來調(diào)動其朝著組織既定目標(biāo)努力的積極性，防止自由裁量權(quán)演變成合法傷害權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府官員個(gè)人利益與組織目標(biāo)的激勵(lì)共融。就目前而言，中央對地方政府的激勵(lì)方式主要來自以官員晉升制度為主的政治激勵(lì)和以稅收分成制度為主的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，前者成為調(diào)動地方政府積極性的重要杠桿，后者成為調(diào)動地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性的重要來源。不可否認(rèn)，兩種激勵(lì)制度在推動地方政府官員擔(dān)當(dāng)作為方面發(fā)揮了一定功效，但隨著壓力型體制向全面問責(zé)體制轉(zhuǎn)變，激勵(lì)制度的遵從成本與遵從收益之間的變量關(guān)系發(fā)生對調(diào)，激勵(lì)內(nèi)容的單一化和激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化難以適應(yīng)從層層加碼到層層問責(zé)壓實(shí)轉(zhuǎn)變的需要，由此帶來激勵(lì)制度扭曲的負(fù)面效應(yīng)。以官員晉升制度觀之，職級職務(wù)晉升對處在壓力型體制下的政府官員具有較強(qiáng)的正向激勵(lì)效應(yīng)，因?yàn)橐越?jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入、安全維穩(wěn)等為核心的考核硬性指標(biāo)與官員晉升機(jī)會直接掛鉤。進(jìn)入全面從嚴(yán)治黨時(shí)代后，績效考核的“一票否決”范圍擴(kuò)散至多個(gè)領(lǐng)域，增大了干部被問責(zé)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)無論對處于職業(yè)生涯上升期還是末期的部分干部而言，晉升制度都呈激勵(lì)邊際遞減效應(yīng)。以稅收分成制度觀之，作為政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容和財(cái)政激勵(lì)的重要載體，稅收分成制深刻影響著地方政府行為。新中國成立初期，高度集中、統(tǒng)一管理的“大鍋飯”財(cái)政制度是紓解中國百廢待興、資金短缺之道，當(dāng)時(shí)剩余控制權(quán)幾乎全部掌握在中央手中，地方政府決策的獨(dú)立性和自主性受到嚴(yán)重限制。改革開放之后，中國開始實(shí)行財(cái)政包干制，地方政府獲得了較多的決策權(quán)和大量的財(cái)政剩余索取權(quán)，在一定程度上調(diào)動了其干事創(chuàng)業(yè)的積極性。然而，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，“亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款”現(xiàn)象和官員腐敗行為層出不窮，中央財(cái)政也出現(xiàn)了嚴(yán)重的赤字危機(jī)。為解決財(cái)政包干制弊端帶來的上述問題，中央于1994年起推行按稅種劃分央地收入的分稅制，地方政府通過企業(yè)留利獲取預(yù)算外資金的渠道被堵塞，特別是在黨的十八大之后，新預(yù)算法確立了政府全口徑預(yù)算原則，由地方政府掌控的預(yù)算外收入及債務(wù)均被納入預(yù)算管理范疇，預(yù)算管理的逐步公開透明化壓縮了地方政府的剩余索取權(quán)空間，地方政府及干部被追責(zé)的可能性增大，部分地方政府及干部干事創(chuàng)業(yè)熱情下降，“甩鍋”等決策避責(zé)行為開始在地方滋生并出現(xiàn)蔓延之勢。盡管，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》提出“誰的財(cái)政事權(quán)誰的支出責(zé)任”這個(gè)原則，旨在防止上級政府事后轉(zhuǎn)移支出責(zé)任的情況。然而，行政發(fā)包制下上下級不對稱性權(quán)力、下級承包方的“無限責(zé)任”、上級發(fā)包方的可置信承諾問題并未因?yàn)轭A(yù)算外收入的消失而消失。這種給定“官大一級壓死人”的典型事實(shí)，在實(shí)際過程中如何真正防止此類情況發(fā)生，還有待于相關(guān)制度的完善.據(jù)了解，對私挖濫采的打擊整治本是國土局的職責(zé)范圍，但某地方國土局只負(fù)責(zé)出具一紙《處罰決定書》，具體執(zhí)行取締則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來實(shí)施。但問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)主要靠縣財(cái)政撥款，撥款并不包括執(zhí)法成本支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行時(shí)，需雇用鏟車、卡車、挖機(jī)等器械，雇用專業(yè)人員協(xié)助以及購買炸礦所需的炸藥，這些費(fèi)用都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己想辦法開支。
（二） 強(qiáng)化機(jī)制：非正式制度進(jìn)一步弱化和破解正式制度的剛性約束
利己思想觀念的局限。理性選擇制度主義認(rèn)為觀念對人的行為引導(dǎo)是決定制度演進(jìn)方向的一種基本力量。在基層治理中，各參與主體扮演的角色和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)不盡相同，思想觀念決定了正式制度對不同行為個(gè)體產(chǎn)生的作用和效應(yīng)也良莠不齊。理想狀態(tài)下的多方參與主體應(yīng)在正式制度的框架下按照各自角色設(shè)定表現(xiàn)出符合公共利益的行為，“在商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于一切都‘以物的依賴為基礎(chǔ)’（馬克思語）、一切都可能被物化，這就決定了在這一時(shí)期，人們對物的依賴、對利的向往常常高于對人的依賴和對德的向往，因而這使人們在價(jià)值選擇和行為方式上容易采取重利輕義、先利后義”。在理性選擇制度主義視角下，處于公共領(lǐng)域中的行政人員多多少少都與他人和社會存在一定利益關(guān)系，其生存與發(fā)展有賴于這些利益關(guān)系的穩(wěn)定和平衡，這決定了他們在行政價(jià)值判斷和行為選擇上具有明顯的理性經(jīng)濟(jì)人傾向。通常情況下，行政人員履行公共行政責(zé)任和塑造健康德性的行為存在一定成本，以上行為在實(shí)現(xiàn)過程中必然會付出一定代價(jià)，甚至犧牲自身利益和現(xiàn)實(shí)幸福。此時(shí)，其在多種行為備選方案中會全盤比較和考慮行為的投入及產(chǎn)出是否與行為結(jié)果帶來的最終效益成正比，只有當(dāng)他確保個(gè)人獲利幾率大于虧損幾率時(shí)才可能選擇這一行為方式，而對那些與自身利益無關(guān)、不能帶來最大利益的行為方式則排斥于自己應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任之外。現(xiàn)實(shí)中，關(guān)于扶貧、維穩(wěn)、環(huán)保的責(zé)任壓力和風(fēng)險(xiǎn)大于財(cái)政、教育、衛(wèi)生等，公共行政人員對前者履職盡責(zé)所帶來的個(gè)人收益概率小于后者、虧損概率大于后者，受制于局限的自利思想，在面對上級下達(dá)的任務(wù)時(shí)地方政府更傾向于將扶貧、維穩(wěn)、環(huán)保等事項(xiàng)甩鍋給基層政府。例如，某縣有兩條高速穿境而過，當(dāng)年在優(yōu)先保障高速重點(diǎn)工程建設(shè)的同時(shí)，也遺留了民房震裂、水渠修復(fù)、排水淹田等一百多條群眾訴求問題，而當(dāng)年的“高速協(xié)調(diào)組”作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)早已解散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記帶著群眾意見，多次前往位于市里的高速公司尋求解決，但位卑言輕，無人搭理。返回縣里，請求縣領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。副縣長現(xiàn)場辦公，得出的結(jié)論是事實(shí)不清、職責(zé)不清，請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)查清楚后再說。這就意味著把皮球踢給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直言，“復(fù)雜的、難辦的事，縣里就推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。
傳統(tǒng)官僚文化的障礙。新制度主義理論認(rèn)為，文化觀念力量對組織及個(gè)人的行為發(fā)展具有指導(dǎo)作用，引導(dǎo)組織及成員在從事公共行政活動中將其轉(zhuǎn)化為具體行為表現(xiàn)。盡管當(dāng)下各個(gè)領(lǐng)域充斥著對官僚體制低下的行政效率和缺乏人性化的管理等缺陷的批評，但不得不承認(rèn)的是官僚體制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。中國官僚制產(chǎn)生于特定的歷史條件，其存在之長、成熟程度之高，為中華帝國的數(shù)千年延續(xù)提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，這一歷史遺產(chǎn)在當(dāng)代中國仍然隨處可見。 這就表明，無論是現(xiàn)行組織形式還是行政成員思維及行為方式都將被打上鮮明的傳統(tǒng)官僚文化烙印，在我國官僚制還未得到充分完善優(yōu)化的情況下，傳統(tǒng)官僚文化的固有缺陷將表現(xiàn)為組織層級間職責(zé)范圍界定模糊、權(quán)力過于集中等問題，嚴(yán)重阻礙公共行政人員的責(zé)任行為。受“官本位”與“唯上”官僚文化的影響，部分干部將爭取更高的官級和獲取更多的特權(quán)奉為圭臬，在工作中遇到困難時(shí)第一反應(yīng)不是如何承擔(dān)責(zé)任解決問題，而是通過甩鍋的方式規(guī)避晉升中可能出現(xiàn)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，將皮球踢給基層。在嚴(yán)格的層級節(jié)制體系下，基層養(yǎng)成了遵循組織權(quán)威的習(xí)慣，即必須服從上級的指示并對其負(fù)責(zé)，進(jìn)一步縱容和默許了“責(zé)任甩鍋”的非正當(dāng)性。
當(dāng)代行政習(xí)俗的慣性。行政習(xí)俗指處于一定社會歷史中的行政主體在長期共同的行政生活中逐漸積累起來并為大多數(shù)人廣為接受的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗，具有經(jīng)常性和穩(wěn)定性的特征。值得注意的是，行政習(xí)俗雖然未經(jīng)正式制度接納和認(rèn)可且有些甚至還可能存在相悖的情況，但其在國家治理中所釋放出的靈活性卻在某種程度上緩和了可信性承諾與實(shí)際治理效能之間的矛盾。不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、文化和風(fēng)土人情有明顯的多樣性和不平衡性，各地治理能力也相去甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致了一統(tǒng)的政策制定和地方性有效治理間的適配性較弱 ，許多問題和沖突并非總訴諸于正式制度，而是通過政府及其行政人員互動建立起來的行政習(xí)俗得以處理。這就解釋了為何行政習(xí)俗會“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”般廣泛存在于政府過程的各個(gè)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和時(shí)段，并影響政府及其行政人員的行為決策判斷。觀察“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象不難發(fā)現(xiàn)，各級政府間的行為邏輯似乎都逃不開變通、共謀等行政習(xí)俗帶來的慣性模式。學(xué)界廣為熟知和廣泛討論的“層層加碼”是典型的政府變通行為，此舉最初的出發(fā)點(diǎn)是地方政府根據(jù)自己對當(dāng)?shù)厍闆r的判斷，因地制宜地落實(shí)和完成上級任務(wù)及目標(biāo)舉措。該行為合理正常化的前提是層級相對較高的政府所分解的“碼”需在下一級所能承受范圍內(nèi)，實(shí)際卻是某些地方政府及其行政人員將“碼”的含義曲解為包括自身義務(wù)在內(nèi)的所有責(zé)任，這給某些干部提供了“責(zé)任甩鍋”的借口。
（三） 實(shí)現(xiàn)機(jī)制：參與主體的不同行為偏好使“責(zé)任甩鍋”得以形成
地方政府“趨利避害”的行為偏好。基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，在正式制度與非正式制度框架內(nèi)活動的地方政府，本性就是追求自身利益最大化，而相較于履責(zé)而言，甩鍋是一種收益較高且成本較低的選擇，就某種角度而言，甩鍋這種“避害”行為不但規(guī)避了履責(zé)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)甚至可能成為地方政府向更高級政府邀功的手段。即使甩鍋行為暴露，地方政府所支付的受罰成本也遠(yuǎn)不及“錯(cuò)誤”的履職結(jié)果帶來的受罰成本高。從“趨利”層面來看，理想狀態(tài)下的政府及其職能部門存在的意義應(yīng)當(dāng)是維護(hù)并保障公眾利益，干部的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是為人民排憂解難的公仆。這就意味著責(zé)任是政府的基礎(chǔ)，權(quán)力是政府履行責(zé)任的工具。但作為理性經(jīng)濟(jì)人，“政府官員對利益的謀求就轉(zhuǎn)變?yōu)閷?quán)力的追逐，政府處于不斷擴(kuò)張權(quán)力的沖動之中；同時(shí)，政府往往只爭取謀利而推諉責(zé)任，把權(quán)力主要作為謀取私利的手段”。干部的社會地位和待遇水平與手中握有的權(quán)力大小密不可分，部分思想覺悟落后的干部奉行權(quán)力本位思想，顛覆了責(zé)任和權(quán)力之間的關(guān)系，將獲取更高權(quán)力作為自己追求的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)前干部被提拔任用的主要依據(jù)來自對干部的考核評價(jià)，若工作結(jié)果出現(xiàn)問題勢必成為其晉升途中的絆腳石，基于這種考慮，部分干部會遵循“不出事邏輯”而展開甩鍋行為。一些地方政府會通過考核監(jiān)督的方式下壓任務(wù)，以此證明自己對待工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，同時(shí)把責(zé)任留給基層，出了問題也有追責(zé)基層的依據(jù)。上述情形在現(xiàn)實(shí)中并不罕見。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)就曾在一年中與上級有關(guān)部門簽訂具有“一票否決”性質(zhì)的責(zé)任狀達(dá)六十多份，從森林防火到義務(wù)教育、道路安全等，幾乎涵蓋經(jīng)濟(jì)社會生活各個(gè)方面。據(jù)蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一位基層干部反映，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有八萬多人口，企業(yè)也較為密集，但負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)企業(yè)安全生產(chǎn)檢查和食品藥品監(jiān)管的安監(jiān)所只有7名臨時(shí)工，“這么點(diǎn)人承擔(dān)日常分內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任就已捉襟見肘，現(xiàn)在上面還經(jīng)常搞一些所謂的‘百日行動’‘專項(xiàng)整治’，動輒需要全力配合，人手就更加緊張了”。從“避害”層面來看，處于全面從嚴(yán)治黨背景下的地方政府及其職能部門所面臨的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)加大，特別是新修訂的《問責(zé)條例》從原有的6種問責(zé)情形擴(kuò)至11種，其中增加了履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力和涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為等，更加突出了問責(zé)的全面性。當(dāng)然，問責(zé)情形擴(kuò)增并非地方政府責(zé)任甩鍋?zhàn)罡竞妥钪苯拥脑颍P(guān)鍵問題在于缺乏精準(zhǔn)性的問責(zé)制度與當(dāng)前激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的相關(guān)制度間存在明顯的不協(xié)調(diào)，剩余索取權(quán)建設(shè)方面存在缺口，使得地方政府及其行政人員的履職期望收益和履職所付代價(jià)出現(xiàn)比例失衡。特別是對處在各層級金字塔頂端的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，其作為行政首長對本級的組織決策負(fù)有總的政治責(zé)任，一旦組織中出現(xiàn)問題，對政府責(zé)任的追究最終都會涉及對政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部的追究。況且，一般情況下會出現(xiàn)做的越多出錯(cuò)概率越大的洗碗效應(yīng)，導(dǎo)致部分地方政府及職能部門通過甩鍋的方式尋求“減壓”。
基層政府“迎合服從”的行為偏好。學(xué)術(shù)界對基層政府避責(zé)形式主義的研究可謂汗牛充棟，并多以屬地管理、權(quán)責(zé)失衡等方面為其“正名”。然而，在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中可以觀察到一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即盡管基層政府與地方政府間存在明顯的權(quán)責(zé)不對等情況，給基層政府帶來不小的考核壓力，但基層政府仍能在巨大壓力下保持社會總體上的穩(wěn)定。辯證地看，如果基層政府被動回應(yīng)社會治理的需求，那么在高壓推動下，這種被動壓力也會在一定程度上轉(zhuǎn)為主動適應(yīng)。 這意味著基層政府會通過各種正式或非正式的手段和技術(shù)去完成上級派發(fā)的壓力型任務(wù)。在行政權(quán)分配方面，上級地方政府掌握大部分的剩余控制權(quán)，并以正式權(quán)威的方式使基層政府服從和執(zhí)行下達(dá)指令任務(wù)，因此基層政府并不具備向地方政府討價(jià)還價(jià)的充足空間，而出于對“服從”還是“抵抗”兩種行為結(jié)果的利弊權(quán)衡，基層政府普遍會偏好于收益更大的“迎合服從”行為方式。一方面，在中國的國家治理體系中，上級政府往往保留目標(biāo)設(shè)定權(quán)與檢查驗(yàn)收權(quán)，下級政府則往往擁有資源配置權(quán)，進(jìn)而形成一種行政發(fā)包式的治理模式。 作為官僚體制中最底層的基層政府及其行政人員，在面臨等級森嚴(yán)的科層制中特有的晉升激勵(lì)和尚未成熟完善的問責(zé)制度時(shí)，不得不迎合上級政府的意圖而較好地完成分派下來的任務(wù)，竭盡所能實(shí)現(xiàn)上級政府設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示取消全縣成績排名，一旦排在倒數(shù)幾位，會被認(rèn)為能力不行、沒本事。于是，即便不堪重負(fù)，也要繼續(xù)承擔(dān)一些本不該承擔(dān)的職責(zé)，以及由此產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)。另一方面，在官僚制中普遍存在下級服從上級的文化與心理。從理性選擇制度主義角度來看，對處于相對弱勢地位的組織和個(gè)人而言，服從是一種理性選擇，不僅能夠避免遭受打擊，同時(shí)也能幫助其追求自身利益最大化。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記曾透露，在認(rèn)領(lǐng)的42份《責(zé)任書》《任務(wù)告知書》中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)的有20項(xiàng)，剩余部分都是各單位和部門“下放”的任務(wù)。但該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記并不愿將其梳理匯總的24項(xiàng)甩到基層的非本職工作清單公開，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在最基層，哪個(gè)部門也不敢得罪。一旦公開，不僅科級局長們會有意見，縣里、市里的領(lǐng)導(dǎo)都會對我有意見”。由此可見，即便上級與下級之間不可避免地存在矛盾和沖突，除非涉及特殊且重大利益問題時(shí)，下級一般不會采取正面激烈方式和上級對抗。
監(jiān)督主體“明哲保身”的行為偏好。在“責(zé)任甩鍋”生成過程中，第三類主要行動者是監(jiān)督主體。目前，我國對公共行政人員的行為約束主要依靠問責(zé)制度，因此具有問責(zé)義務(wù)的監(jiān)督主體，其監(jiān)督意愿和監(jiān)督能力在很大程度上影響著地方政府干部的行為策略選擇。事實(shí)證明，主觀因素在很大程度上決定了監(jiān)督實(shí)效，積極性較高的監(jiān)督主體即便在外部客觀環(huán)境不甚理想的條件下依然能夠?qū)残姓藛T予以強(qiáng)有力監(jiān)督，反之，縱使監(jiān)督方式、監(jiān)督手段和監(jiān)督措施便捷可行，也不能使公共行政人員的不良行為得到有效懲治和處罰。現(xiàn)實(shí)表明，本身具備有限理性行動者特征的部分監(jiān)督主體會根據(jù)對現(xiàn)有制度的收益判斷和計(jì)算在采取監(jiān)督或者不監(jiān)督中而選擇后者，這種“明哲保身”的行為偏好無疑加劇了部分地方干部“責(zé)任甩鍋”行為滋生蔓延的可能。一方面，專業(yè)監(jiān)管部門對政府及其干部不規(guī)范行政行為的監(jiān)督和處罰需要耗費(fèi)大量時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，“甩鍋”行為的隱蔽性和模糊性又使監(jiān)管結(jié)果存在不確定性。部分將監(jiān)管部門當(dāng)作任職過渡的干部出于自身利益最大化角度考慮，在沒有充分激勵(lì)條件可以彌補(bǔ)因監(jiān)督帶來的社會關(guān)系損失的情況下，并不愿意破壞已積累的人脈影響其繼續(xù)升遷。而對于部分職業(yè)生涯接近尾聲的干部而言，既不愿勞煩傷神，也不愿得罪人，因此更傾向于以“溫和”的方式處理一些非原則性問題。另一方面，社會公眾問責(zé)依然是異體問責(zé)工作中的短板。政府及其干部作為權(quán)力代理方，主要服務(wù)于社會各個(gè)領(lǐng)域和階層的公眾，這部分群體是政府效率高低和政策執(zhí)行落實(shí)情況好壞感受最直觀的檢驗(yàn)者，因此社會公眾是問責(zé)發(fā)起的重要來源。近幾年，隨著信訪、舉報(bào)渠道的拓寬擴(kuò)展，公眾的人民當(dāng)家作主意識、維權(quán)意識、監(jiān)督意識等都得到了很大提升，但囿于問責(zé)制度設(shè)計(jì)的缺陷等多方面因素，社會公眾對地方政府及其行政人員的監(jiān)督還未達(dá)到理想效果。目前，地方政府行政的信息披露有限，其作為信息優(yōu)勢方出于現(xiàn)實(shí)和理性考慮會千方百計(jì)過濾及隱瞞掉對自身不利的信息，造成處于信息劣勢方的社會公眾無法獲取有效足夠的信息對地方政府實(shí)行監(jiān)督問責(zé)。此外，部分群眾害怕監(jiān)督舉報(bào)后會遭受打擊報(bào)復(fù)等風(fēng)險(xiǎn)，因此，當(dāng)?shù)胤秸柏?zé)任甩鍋”導(dǎo)致其利益的受損未達(dá)到其可接受損失的臨界值時(shí)，社會公眾一般不會啟用自己的監(jiān)督權(quán)，這從側(cè)面助推了地方政府的投機(jī)心態(tài)。
四、 “制度-行為”視角下“責(zé)任甩鍋”的治理策略
“責(zé)任甩鍋”是制約基層治理有序和高效的障礙性因素。“責(zé)任甩鍋”行為加大了基層負(fù)擔(dān)，挫傷了基層干部的工作積極性，若不加以有效治理，則會削弱基層整體治理效能，容易引發(fā)基層治理信任危機(jī)。從“制度-行為”視角出發(fā)，有效治理“責(zé)任甩鍋”行為必須在優(yōu)化現(xiàn)有基層治理制度框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善約束制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)激勵(lì)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)非正式制度建設(shè)。
（一） 完善約束制度設(shè)計(jì)，提高“責(zé)任甩鍋”成本
理性選擇制度主義認(rèn)為，約束制度旨在合理有效規(guī)制行動者采取機(jī)會主義和逆向行為選擇。問責(zé)制是針對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的一種約束制度，不僅為責(zé)任政府提供了制度基礎(chǔ)，而且適應(yīng)了我國政府不斷強(qiáng)調(diào)公共行政法治化建設(shè)的需要，從制度層面回應(yīng)了國內(nèi)逐漸興起的以公民參與為主體、以媒體介入為特點(diǎn)的社會問責(zé)和各類安全、衛(wèi)生等突發(fā)事件所帶來的責(zé)任追究的政治訴求，從而為責(zé)任政府建設(shè)提供了制度保障。 47 目前，我國的問責(zé)制度仍處于探索階段，相關(guān)內(nèi)容設(shè)計(jì)較為模糊、籠統(tǒng)，精準(zhǔn)性和科學(xué)性的缺失使部分地方干部鉆制度漏洞的空子而進(jìn)行“責(zé)任甩鍋”，容易造成基層的局部空轉(zhuǎn)而削弱基層治理效能。因此，必須對問責(zé)制進(jìn)行進(jìn)一步完善，通過明確責(zé)任主體、拓寬責(zé)任范圍、規(guī)范問責(zé)程度等內(nèi)容，增加地方政府及其行政人員“責(zé)任甩鍋”的預(yù)期成本，使其“不敢甩、不能甩、不想甩”。
一是明確責(zé)任主體。所謂責(zé)任主體，即因違反相關(guān)制度規(guī)定而必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政人員。具體到制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)厘清職責(zé)下沉內(nèi)容，細(xì)化及盡可能量化各橫向部門和縱向部門之間的權(quán)責(zé)分工，嚴(yán)格遵守并落實(shí)“誰主管，誰負(fù)責(zé)”原則，根據(jù)不同崗位、不同工作性質(zhì)和內(nèi)容等設(shè)計(jì)一份責(zé)任說明書，確保責(zé)任具體到人。例如，湖南省為解決“職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明”等問題出臺“1+5”文件，省政務(wù)局牽頭制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)事項(xiàng)116項(xiàng) 48 ；河南濮陽為了捋順權(quán)責(zé)關(guān)系，制定了檢查考核“十不得”負(fù)面清單，明確哪些工作由市縣部門完成，哪些工作該基層做，哪些工作可以上下銜接，哪些工作不能轉(zhuǎn)嫁到基層。 49 此外，由于責(zé)任本身具有較高復(fù)雜性和較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，對于上級和下級責(zé)任不能以完全割裂的眼光加以審視，在制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體的協(xié)同一體化，避免問責(zé)輕重有失偏頗。
二是拓寬問責(zé)范圍。此處強(qiáng)調(diào)的拓展問責(zé)范圍并不是將責(zé)任內(nèi)容簡單增量，而是樹立底線問責(zé)思維，避免將細(xì)枝末節(jié)的過失納入問責(zé)范圍，切實(shí)做到該問必問、問則精準(zhǔn)。 50 一方面，在問責(zé)制度設(shè)計(jì)上力求保證多方位和多角度，不能僅局限于問題發(fā)生的表面，應(yīng)當(dāng)拓寬行政問責(zé)內(nèi)容的范圍，將道德素質(zhì)等范疇納入具體問責(zé)中，清晰界定履職不力、失責(zé)失職的內(nèi)涵及具體表現(xiàn)，提高問責(zé)的適用性、科學(xué)性和可操作性。另一方面，相關(guān)監(jiān)督部門不作為的情形也應(yīng)納入問責(zé)內(nèi)容，對監(jiān)督部門對非積極履行職責(zé)的行政人員不予追究或不按照相關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行追究的失責(zé)行為，應(yīng)當(dāng)明晰和明確各監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限及其工作人員的監(jiān)管職責(zé)；根據(jù)不同監(jiān)督機(jī)關(guān)的特點(diǎn)建立特色責(zé)任追究機(jī)制；通過監(jiān)督機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、上級監(jiān)督、同級黨委監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督，形成內(nèi)外互動、上下聯(lián)動的監(jiān)督機(jī)制。
三是規(guī)范問責(zé)程序。問責(zé)程序的制度設(shè)計(jì)關(guān)系到問責(zé)制度中實(shí)體權(quán)力能否有效實(shí)現(xiàn)。異體問責(zé)在近幾年越來越受重視，許多地方的行政問責(zé)制度中都涵蓋了普通群眾、新聞媒體等體制外問責(zé)發(fā)起主體，然而這部分群體雖然擁有問責(zé)實(shí)體權(quán)卻缺乏相應(yīng)的問責(zé)發(fā)起程序，因此必須發(fā)揮信息技術(shù)賦能優(yōu)勢拓寬異體問責(zé)渠道。近幾年，各級地方政府開始積極主動地借助數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)對干部履職行為的監(jiān)督管理，為我們提供了有益參考。例如，南通市崇川區(qū)虹橋街道堅(jiān)持深度、廣度并重，全方位收集部門履職信息數(shù)據(jù)，在部門內(nèi)部，注重收集自評報(bào)告、年度工作要點(diǎn)、業(yè)務(wù)管理制度、重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況、與其他部門職責(zé)分工等反映履職情況的基礎(chǔ)信息；在部門外部，注重收集年度考核結(jié)果、審計(jì)情況、網(wǎng)絡(luò)輿情、信訪平臺、“12345”熱線等方面的印證信息。將收集到的信息按部門建檔成冊，形成部門履職信息數(shù)據(jù)庫，同時(shí)強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并督促整改職責(zé)履行不到位、內(nèi)部協(xié)作機(jī)制不健全等問題，倒逼部門補(bǔ)齊履職短板。 51 重慶市紀(jì)委監(jiān)委自2019年起開發(fā)“交互式”數(shù)字監(jiān)督模型，分三步打造全市信息化監(jiān)督平臺。在此基礎(chǔ)上，致力打通“孤島式”監(jiān)督數(shù)據(jù)壁壘，統(tǒng)籌全維度智慧監(jiān)督合力。探索構(gòu)建監(jiān)督數(shù)據(jù)共享體系，把分散在不同單位、部門，相對孤立、離散化的各類監(jiān)督數(shù)據(jù)信息匯集起來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)信息的共享利用。 52
（二） 推進(jìn)激勵(lì)制度創(chuàng)新，減少“責(zé)任甩鍋”機(jī)會
從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，選擇公共利益還是私人利益很大程度上取決于地方干部對外部制度環(huán)境壓力強(qiáng)度的感知與認(rèn)知。剛性的約束制度壓縮了地方政府及其行政人員“責(zé)任甩鍋”的生存空間，但一味鞭策有時(shí)反而打擊干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，必須輔以配套的激勵(lì)制度調(diào)適消極效應(yīng)與積極效應(yīng)二者之間的張力。目前，我國在干部激勵(lì)與約束制度設(shè)計(jì)方面未能做到深度有效融合，尚未實(shí)現(xiàn)對地方政府激勵(lì)與約束的平衡。必須在創(chuàng)新激勵(lì)制度過程中探尋地方政府及其行政人員成本與收益之間的最優(yōu)點(diǎn)，遵循期望收益略高于期望成本的制度設(shè)計(jì)原則。強(qiáng)度過低的激勵(lì)不足以激發(fā)干部責(zé)任行政的內(nèi)生動力，強(qiáng)度過高的激勵(lì)可能以犧牲消耗大量治理成本和資源為置換條件，而適中的壓力對政府及其行政人員的行為又有著較為顯著的促進(jìn)作用，只有在激勵(lì)制度設(shè)計(jì)方面總體上保持期望收益稍大于期望成本，才能在不損耗浪費(fèi)行政資源和成本的前提下減少地方政府“責(zé)任甩鍋”的機(jī)會。
政治激勵(lì)方面，要突出干部的心理保障，注重在合理需求的保健要素基礎(chǔ)上，擴(kuò)大基層干部的激勵(lì)性要素。首先，以鮮明合理的選人用人導(dǎo)向?yàn)榍疤幔怀龈刹窟x拔的實(shí)績標(biāo)準(zhǔn)。遵循崗位與才能相匹配的原則，多方調(diào)研和收集意見來檢驗(yàn)干部平時(shí)的履職情況，充分尊重干部職業(yè)預(yù)期，根據(jù)處理事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級別的高度設(shè)計(jì)不同梯度的晉升激勵(lì)方式，對能很好應(yīng)對化解高風(fēng)險(xiǎn)事件的干部采取破格提拔；綜合采取調(diào)離、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式，對不適宜、不適應(yīng)崗位的干部按照規(guī)定履行調(diào)整程序，確保優(yōu)者上、庸者下、劣者汰。其次，有效完善干部的常規(guī)性激勵(lì)，特別要注重榮譽(yù)、嘉獎(jiǎng)等心理和精神層面的激勵(lì)。除了頒發(fā)證書和獎(jiǎng)?wù)峦猓€應(yīng)該擴(kuò)大干部在組織內(nèi)部和外部的影響力。在組織內(nèi)部可以將模范典型案例匯編成冊，樹立工作表現(xiàn)突出干部的榜樣作用；在組織外部通過報(bào)紙、雜志、媒體、公眾號、互聯(lián)網(wǎng)等方式宣傳其優(yōu)秀工作事跡，提升他們的社會認(rèn)知度和認(rèn)可度。再次，增強(qiáng)干部干事創(chuàng)業(yè)的安全感，完善健全行政救濟(jì)制度及容錯(cuò)糾錯(cuò)制度。為避免問責(zé)過急過激導(dǎo)致結(jié)果失真失誤，可設(shè)立問責(zé)冷靜期；對于影響期滿、表現(xiàn)好的被問責(zé)干部，符合有關(guān)條件的，可適當(dāng)松綁使用；盡早出臺有關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)政策性意見和指導(dǎo)性文本，嚴(yán)格界定區(qū)分錯(cuò)誤和失誤的邊界內(nèi)涵等。
財(cái)政激勵(lì)方面，應(yīng)合理界定劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。具體而言，地方政府的事權(quán)范圍與中央政府有所不同，涉及的主要事務(wù)包括：負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控；負(fù)責(zé)教育、科學(xué)研究、衛(wèi)生以及地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)等地方性公益事業(yè)；負(fù)責(zé)地方行政管理、法制建設(shè)、維護(hù)地方社會治安。在此基礎(chǔ)上，要調(diào)整各級政府稅收征收權(quán)范圍，確保其有足夠的財(cái)政資源支持工作事務(wù)順利完成，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政的均衡增長。此外，通過完善和豐富財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式彌補(bǔ)地方政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不平衡現(xiàn)象，可采取財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入增收額掛鉤的激勵(lì)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；與地區(qū)稅收能力呈反比、與地區(qū)財(cái)政支出呈正比的一般性轉(zhuǎn)移支付。
（三） 加強(qiáng)非正式制度建設(shè)，遏制“責(zé)任甩鍋”動機(jī)
非正式制度從價(jià)值信念、文化傳統(tǒng)、道德倫理等方面潛移默化人的行為偏好和選擇。雖然正式制度以“硬約束”的形式限制地方政府及其行政人員的行為方式，但非正式制度若沒有提供良好的“軟約束”氛圍，隨著正式制度不斷深入發(fā)展和健全完善，行為主體只會采取更隱蔽復(fù)雜的行為策略擺脫正式制度帶來的壓力和束縛。理性選擇制度主義認(rèn)為制度與行為可以做到相互轉(zhuǎn)換，這意味著正式制度是否能發(fā)揮其應(yīng)然價(jià)值與行為主體接受程度具有密不可分的關(guān)系，非正式制度對行為主體的判斷又產(chǎn)生重要影響；一旦非正式制度傳達(dá)的正面價(jià)值理念在行為主體中樹立牢固地位，行為失范不僅會受到相應(yīng)的正式制度懲罰，還將面臨道德層面的批判。因此，必須通過加強(qiáng)非正式制度建設(shè)使具有正能量的價(jià)值文化等根植于干部及廣大群眾內(nèi)心，形成利他則久、以民為本、擔(dān)當(dāng)有為的文化氛圍，促進(jìn)干部面對角色利益沖突時(shí)追求公共利益的行為傾向，進(jìn)而推動相關(guān)正式制度的有效貫徹執(zhí)行。
樹立干部干事?lián)碌膬r(jià)值理念。責(zé)任政府的建設(shè)與實(shí)現(xiàn)離不開負(fù)有責(zé)任心、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)墓残姓藛T，他們干事?lián)碌膬r(jià)值需求越強(qiáng)烈，所接受的責(zé)任目標(biāo)和層次也越高，更能主動自愿自覺地在工作實(shí)踐中做到履職盡責(zé)。應(yīng)大力弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，積極整合多方教育資源對干部進(jìn)行針對性較強(qiáng)的職業(yè)道德教育，力求將公共利益、以人為本、服務(wù)行政等職業(yè)價(jià)值滲透干部內(nèi)心并推動其思想作風(fēng)轉(zhuǎn)變。在實(shí)際操作中，各級黨委尤其須將黨風(fēng)廉政建設(shè)作為加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容和重要任務(wù)來抓，充分利用政治學(xué)習(xí)和黨的日常活動時(shí)間對干部進(jìn)行常態(tài)化先進(jìn)性教育。傳統(tǒng)課堂灌輸法式的教育培訓(xùn)很難達(dá)到教與學(xué)的互動，相關(guān)理論價(jià)值難以轉(zhuǎn)化為具體行政實(shí)踐，可以通過實(shí)地調(diào)研、角色扮演、開展主題教育活動、建設(shè)教育實(shí)踐基地等方式強(qiáng)化干部勤政自律、擔(dān)當(dāng)作為意識并付諸于實(shí)踐，做到知行合一。在此基礎(chǔ)上，通過定期開展知識測驗(yàn)和舉辦知識競賽達(dá)到以考促學(xué)、以學(xué)促勤的教育目的。
培育群眾積極監(jiān)督的參與意識。對公民負(fù)責(zé)或效忠于公共利益理應(yīng)成為政府及其行政人員的責(zé)任之題中應(yīng)有之義，廣大人民群眾是責(zé)任政府建設(shè)最直接的感受者，同時(shí)也是衡量和評判政府提供公共服務(wù)效果的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，群眾只有自發(fā)、主動、積極地參與到對政府及其行政人員的監(jiān)督過程才能使責(zé)任政府建設(shè)得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展和進(jìn)步。一方面，需加強(qiáng)對群眾政治參與和民主權(quán)利的教育及實(shí)踐。從培訓(xùn)角度來看，可借社區(qū)或社會組織之勢對群眾開展相關(guān)教育，讓社會公眾充分認(rèn)識了解政府的規(guī)章制度、法律法規(guī)、政策條例，清楚告知有民主參與資格的群眾當(dāng)前具體監(jiān)督參與渠道和方式，并教會其根據(jù)不同訴求內(nèi)容采取合適的監(jiān)督渠道以及如何正確表達(dá)自己的合理訴求。從實(shí)踐角度來看，政府要為社會公眾多提供參與鍛煉的機(jī)會，可以選擇社會公眾容易進(jìn)入的公共事務(wù)領(lǐng)域，使其參與到真實(shí)的處理流程中。另一方面，應(yīng)積極探索群眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制。對實(shí)事求是、確實(shí)起到監(jiān)督作用的群眾以樹典型、事跡報(bào)道、榮譽(yù)表彰、給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)方式為主，提升社會公眾參與監(jiān)督的主動性和積極性。
（作者盛明科系湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，作者孟俏俏系湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會科學(xué)研究 2023年第4期）
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