國家“雙減”政策在2021年7月24日高位出臺，指出不能讓教育這一良心行業變成逐利的產業，吹響了教育從產業化回歸民生性的號角。
一、公立學校釋放教育空間、擾亂縣域教育生態
民生性是縣域教育的最本質屬性。過去十幾年，縣域教育最突出的問題之一就是中小學負擔太重，短視化、功利化問題沒有根本解決，特別是民辦學校、校外培訓機構無序發展，校內減負、校外增負、家庭教育支出劇增、家長被孩子教育束縛等現象突出，許多區縣出現了資本主導基礎教育的局面。
縣域教育生態之所以至此，與20世紀九十年代末以來教育領域的“產業化”及“減負”簡單化導向有關。產業化導向將教育當做產業，使各類資本進入教育領域，家長擇校有了可能，教育投入的非均衡性被合法化。教育“減負”政策在操作中，被簡化為減輕課程難度、減少課外作業、縮短在校時間，而對學生校外時間安排、擇校升學應試等缺乏配套改革。這些問題不解決，學生校外時間必然被校外培訓、學科作業所填補，或者干脆選擇“全天候”在校的民辦學校。民辦學校、校外培訓的發展空間，實質上是公辦學校經由教育產業化、教育減負所釋放出來的教育空間。
在不同區縣，民辦學校、校外培訓等發展狀況有差異，與公立學校釋放的教育空間大小有關。公立學校學生在校時間長、學校能滿足教育質量需求，公立學校釋放的教育空間就小，民辦學校、校外培訓的發展空間有限。反之，若公立學校縮短學生在校時間、校內教育質量降低，學生需要在校外購買教育資源，民辦學校、校外培訓的市場空間就大。
根據公立學校釋放教育空間的大小，可以將縣域公立學校、民辦學校、校外培訓的關系歸納為三種類型：
一是公立學校獨占鰲頭，民辦學校和校外培訓零星點綴。教育管理部門對“減負”政策采取應付態度，公立學校依然以應試教育為主，假期補課、晚上自習一個不落，學生的主要時間在校內被課程和課外活動充分填充，學校教育質量能夠滿足大部分家庭的教育期待。公立學校向外釋放的教育空間小，學生不需購買額外的教育資源，當地缺乏教育市場發育空間，民辦學校只是滿足少數未能進入城區公立學校、又有教育供給能力家庭的教育需求，校外培訓主要提供非學科類培訓業務。這種縣域教育樣態現已少有。
二是公立學校占主導，民辦學校和校外培訓做補充。教育管理部門在一定程度上執行“減負”政策，在課程和課外活動上增加素質教育內涵，取消假期補課和晚自習，減少學生在校時間，但在課程設置、教學目標上應試教育依然占主導。盡管一些農村地區的學校還保留了晚自習的傳統，但由于公辦學校自身的發展瓶頸導致學校的教育質量、學生應試水平有所下降，以至于一些家庭退而轉向民辦學校。民辦學校可以無視“減負”政策和政府監管，援用過去公立學校的應試教育體系辦學，學生的應試成績較公立學校好，受到一些家長歡迎。課程類培訓則可以填充校外時間，提高學生應試水平。公立學校釋放的教育空間促進了民辦學校和校外培訓的市場發育，但是由于公立學校提倡素質教育卻沒有放棄應試教育，因而還能夠滿足大部分家庭的教育需求，公立學校還占主導地位，民辦學校和校外培訓的發展空間不大，只能作為公立學校的補充而存在。這是目前一部分縣域教育的發展格局。
三是公立學校衰敗，私立學校異軍突起，校外培訓勉強維持。教育管理部門嚴格執行“減負”政策，教育督導督查下沉進校，素質教育、快樂教育理念在公立學校盛行，學生在校時間縮短，學生在校所學無法達到應試升學要求，不能滿足當地社會的教育期待，有條件的家庭將學生轉至民辦學校，民辦學校從公立學校掐尖招生，破壞公立學校的生源結構，進一步瓦解公立教育。在公立學校接受義務教育變成了兜底教育，民辦學校成為家長首選，沒有供給能力的家庭才把小孩留在公立學校。公立學校將縣域教育空間完全留給了市場，而民辦學校獨占了這個市場。縣域民辦學校蓬勃發展，盡可能延長和充分利用學生的在校時間，并在校內滿足學生的學科類和藝術類培訓需求。因此，民辦學校留給校外培訓的空間較小，而公辦學校的學生多數又無培訓支付能力，校外培訓也就只有少數能發展下去。這是目前大多數中西部區縣教育發展的格局。
不同縣域教育格局有差異，與公立學校、民辦學校、校外培訓三者之間的強弱結構有關。無論是給民辦學校、校外培訓以空間，還是放任公立學校瓦解、民辦學校崛起，都是以“減負”之名把教育當產業推向市場，結果是擾亂縣域教育生態，擴大家庭教育支出，加劇教育競爭和焦慮。特別是當民辦教育在縣域獨大之后，縣域社會別無他選必被割韭菜。歸根結底，縣域教育民生屬性的基礎是公立教育的主導性。
二、縣域教育各主體激烈博弈、公立學校無力回應家長需求
縣域教育中有多重利益主體，他們在交互作用、相互博弈過程中共同塑造了不同縣域的教育格局。
代表中央政府的國家教育部門，最關心的問題是人才培養，為未來國家發展和參與國際高科技競爭培養、儲備、選拔人才，以及為居民提供低廉、優質的受教育條件，滿足普通家庭的教育民生及向上流動的需求。那么，它就需要在強調和發展素質教育的基礎上，弱化但不是放棄應試教育，政策選擇上既要加強素質教育、督導落實“減負”政策，又要給予基層一定的應試教育空間。
縣級政府（及教育部門）在縣域教育上的利益，一是執行上級關于素質教育、“減負”政策的政策業績；二是以高考升學率為主要指標參與全省競爭的教育政績，體現在本科率、重本率和清北生數量上。前者被上級主管部門盯著，沒做好會受到批評乃至被問責；后者被全縣老百姓盯著，沒做好會被老百姓罵。然而這兩重利益有著內在矛盾，完全執行上級政策，學生應試能力降低，教育政績就不好看；完全實行應試教育，會有不俗的教育政績，但可能被上級通報批評，影響主要官員的政治前途。
公立學校的利益依附于縣級政府及教育部門，缺乏自主空間。后者需要出教育政績，公立學校就加強應試教育；后者要落實上級政策，公立學校就搞素質教育、徹底給學生減負。
不同于公立學校，民辦學校的利益在于擴大辦學規模，最大化獲取資本收益。它要達到這個目的，首先要通過提高升學率來吸引生源。民辦教育會想盡一切辦法提升學生的應試能力，除掐尖招生、挖骨干教師外，主要就是規避“減負”政策，包括軍事化管理、“全天候”在校、題海戰術強化、校內課程培訓等，實質上是將應試教育進一步極端化。這樣，民辦學校應試升學業績提高，獲得的縣級政策支持會更多，對縣域師生的吸引力也就更高，由此形成對民辦學校的正反饋。
在縣域，中小學生主要來源于兩類家庭，一類是占多數的農民家庭，這類家庭采取的是年輕人外出務工、中老年人在家種地的家計模式，年輕人無暇照顧子女，中老年人無能力輔導孫輩學習；另一類是城鎮雙職工家庭，由于家庭勞動力配置剛性，缺少時間精力陪伴、輔導子女。因此，城鄉家庭在教育上的主要利益訴求是子女接受“全天候”的學校教育，并通過應試升學向上流動發展。
在縣域教育各利益主體的交互作用和博弈過程中，會形成兩種情況：
一是，縣級政府嚴格執行國家教育部門有關素質教育、“減負”的政策，加強對縣域公立學校的監管，公立學校對標落實政策，導致學生在校時間縮短、學校教育質量下降、學生應試水平降低，從而不能滿足城鄉家庭的教育訴求；民辦學校在教育部門監管之外，不斷強化應試教育，實行全寄宿制的封閉化管理，提高學生應試能力和學校升學率，精準對接城鄉家庭教育需求。結果是，公立學校生源流向民辦學校，公立學校衰敗，民辦學校崛起。對于縣級政府來說，嚴格執行國家政策，取得了政策業績，民辦學校則創造了教育政績；國家教育部門推動落實了自己的政策。但結果很吊詭，接受素質教育的學生考不上好高校繼續深造，沒有接受素質教育的民辦學校學生卻考上了好高校；有供給能力的家庭將子女送進民辦學校接受應試教育，沒有供給能力的則被迫留在公立學校接受素質教育。當前中西部地區大量縣域的教育正走向這種情況。
二是，縣級政府有保留地執行國家教育部門有關素質教育、“減負”的政策，一方面嚴格推動減少在校時間、監控補課、取消晚自習、嚴禁公布考試排名、增加音體美課時量、增設特色校本課程等，另一方面對布置超量課后作業、改頭換面測試形式、利用音體美課堂上學科課程、鼓勵學生參加校外培訓、鄉村寄宿制學校延長晚自習時間等現象睜只眼閉只眼。結果是，公立學校的應試教育還占主體，素質教育在一定程度上中和了應試的程度，降低了學生的應試壓力；在校外培訓的“加持”下，公立學校尚能滿足城鄉家庭的教育需求，也能為縣級政府創造教育政績；民辦學校和校外培訓有所發展，但沒法動搖公立教育主體地位；公立學校學生負擔減下了一部分，素質教育在公立學校生根發芽，國家也算是實現了其大部分意志；城鄉家庭大部分仍選擇公立學校，民辦學校也能滿足一部分家庭的需求，校外培訓成為多數家庭的選擇。在這種情況下，縣域教育各利益主體在博弈中各得其所達至均衡。
上述兩種情況均存在一定的風險和問題。縣級政府嚴格執行政策的后果是公辦學校無法回應家長的訴求，導致公辦學校的衰敗，以及受教育者因家庭經濟實力而形成的教育分化與發展排斥，不同家庭的孩子接受的教育不一樣，發展機會亦不相同。縣級政府在政策執行中有所保留的后果則是，學生及其家庭面臨著日益加重的學業負擔與培訓負擔，精神壓力和經濟壓力倍增。兩種選擇都無法回應學生及其家庭所遭遇的教育困境，這無不昭示著我們需要正視縣域教育的發展取向。
三、民辦教育和教育城鎮化破壞縣域教育完整體系
縣域教育是一個完整的體系，完整性是縣域教育公平的前提，包括三個方面：
一是縣鄉村教育的完備性。縣鄉村三級分布不同的學校，完成不同的教育功能。村級設置村小，便于農村學生不脫離家庭環境就近接受完全小學或小學低年級教育。如果村小人數較少，則在中心村設立片小，或在有條件的地方將學生集中到鄉鎮中心小學。在鄉鎮一級以中心校為基礎設置鄉鎮初中和中心小學，小學高年級和初中可實行寄宿制。集中辦好鄉鎮中心校教育可以讓鄉村學生就近低成本接受良好義務教育。在縣一級則要辦好數所高中，根據縣域人口分布設在不同片區中心鄉鎮，縣城則應集中辦好一到兩所高質量高中，以滿足全縣對教育高質量出口的期待。村（片）小—鄉校—縣中構成了縣域教育完備的體系。
二是縣鄉村學校的規模性。縣鄉村各級學校都需要有適度的規模，否則就難以形成教與學的氣氛。100人以下的小規模學校不成規模，小學班級低于20人、中學低于30人也不成規模，難以營造學校或班級氛圍。在適度規模以下的班級，學生之間分層結構不明顯，班上難以形成比學趕幫超的競爭梯度，學生學得沒動力，教師教得沒成就。超過66人以上的大班額制也會影響學生管理和教學秩序。當前農村小規模學校的大量存在，既沒有效率，也不可能有實質公平。
三是城鄉教育質量的均衡性。城鄉學校教育質量不均衡，就會導致鄉村學校生源向城區流動，破壞鄉村學校的生源規模和梯度結構，師資進一步流失，鄉村學校衰敗，進而破壞整個縣域教育的完整性和系統性。影響城鄉教育質量均衡性的因素很多，首先是生源結構的均衡，鄉村優秀生源不流失，能夠確保學校以榜樣學生帶動、鼓舞其他學生，優秀學生較好的升學出口能夠吸引和留住優秀生源，形成良性循環。其次是師資結構的均衡，鄉村有經驗的骨干教師不流失，在教師隊伍中可以形成傳幫帶的梯度或年齡結構，提升教師整體水平。最后是其他軟硬件的均衡，包括管理、教研、培訓、激勵機制、辦學理念、資源投入等。
當前破壞縣域教育完整性的因素主要有兩個：
一是民辦教育的發展。民辦學校通過極化應試教育首先抽空公立初中教育，縣域小學畢業生要想進好學校讀書只有兩個選擇，要么進私立初中，要么跑到外地找好的公立初中；再通過“掐尖”、“初高中剝離”等方式瓦解公立優質高中；跨區域集團化辦學的私立學校還“掐尖”縣域生源，破壞縣域高中生源結構，搞垮“縣中模式”，瓦解整個縣域基礎教育體系。
二是教育城鎮化的發展。近年來，許多區縣推動了“教育新城”、“教育地產”等教育驅動型城鎮化模式，把大量優質教育資源和公共財政資源集中到新城，打造明星學校、亮點教育工程，吸引農民進城買房、供子女上學，抽走鄉村優秀教師。教育新城模式人為打破城鄉教育質量均衡，拉大城鄉教育差距，搞垮“鄉校模式”，導致了教育競爭從學生個體奮斗到拼爹拼媽的轉變，排斥了農村學生接受均等教育的權利，使他們還沒開始努力就注定了失敗。
四、“雙減”政策讓縣域教育回歸初心使命
國家的“雙減”及民辦教育改革新政策，讓縣域教育重新回歸民生屬性和個人奮斗屬性，讓公立學校和校內學習主導縣域教育，這是重建縣域教育體系的“關鍵一招”。除此之外，還要尋找到縣域不同層級學校發展的結點，再造縣域教育均衡結構。
“鄉校”是第一個結點，它集全鄉鎮生源，能夠保障生源的規模結構和梯度結構，可以激活校內外資源和教育比較優勢，形成與城區學校相媲美的發展能力和競爭實力，保障農村學生享受公平的教育資源和教育權利。“縣中”是第二個結點，它集全縣優質生源和師資，以應試教育為主軸，通過合理的時間管理、考試管理、經濟激勵等機制，圍繞高考目標開展教育教學活動，為縣域社會提供了一個可供期待的教育出口。
（作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師；來源：《中國鄉村發現》2023年第4期）
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