城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，要加快融合發展步伐就要全面激活發展的內生動力。工業化是城鎮化的主要推動力量，也是促進鄉村實現振興的核心力量。要加快發展以新型工業化為核心的鄉村產業，全面提高鄉村產業的收益水平，促進鄉村承擔更多的功能，在實現鄉村全面振興的同時形成促進鄉村進行城鎮化的內生力量。要圍繞提高鄉村產業收益水平，全面深化土地配置、產業發展、要素供給等領域的改革，以城鄉融合為目標統籌協調實現新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興。
問題的提出
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“黨的二十屆三中全會《決定》”）提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。城鄉融合也是城市、鄉村發展到最高階段的理想狀態，更是滿足人民對美好生活的向往、實現共同富裕的內在要求。然而，城鄉融合發展并不是自然實現的，城鄉分割一直是制約世界多數國家發展的難題。那么，城鄉融合難在何處？
就我國情況而言，有主張認為城市不夠包容、不向進城農民開放是導致城鄉難以融合的關鍵。近些年來，縣級以上城市乃至部分省會城市紛紛降低或取消了落戶限制，大幅度提高了城市的包容性，然而并未展現出城市融入水平的快速上升，反而是年末在城鎮居住的進城農民工人數呈現波動下降的態勢。2019年年末在城鎮居住的進城農民工為13500萬人，與上年基本持平；2020年、2021年、2022年、2023年年末在城鎮居住的進城農民工分別為13101萬人、13309萬人、13256萬人和12816萬人。固然城市包容性的提高有助于促進城鄉融合發展，但是提高城市包容水平只是對農民市民化這一城鄉融合發展的最后結果有著良好的促進作用，而對于全面內生性地形成城鄉融合發展動力卻力有未逮。因此，要繼續深化對于城鄉融合發展內生動力的研究。
黨的二十屆三中全會《決定》提出要實現城鄉融合發展“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，與2023年12月中央經濟工作會議提出的“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”相比，在城鄉融合發展的使命要求下，將新型工業化納入統籌范疇，并將“新型工業化”置于首位，反映了對城鄉融合發展規律認識的深化，對于城鄉融合發展的內生動力有了更為準確的把握。
工業化推動鄉村內生城鎮化的全面需求
從歷史長河來看，工業化是城鄉轉換的主要推手。在工業化之前，市場貿易和軍事需要是形成城鎮的主要力量，但并沒有促使大規模的城鎮出現，城鎮化水平長期保持在十分低下的水平上。工業化出現，才逐漸同步推動城鎮化水平加速上升。工業化是推動鄉村轉換為城鎮的主要動力，進入工業化時代之后，城鎮化才取代鄉村成為社會的主導形態，工業化使鄉村內生出了城鎮化的全面需求。
第一，土地利用形態的變化。在工業化之前，土地農業使用占據絕對主導地位，其中種植業又是最大的土地使用者。農業是全社會的主導優勢產業，由此也反過來決定土地對于國家經濟、社會發展的重要性。土地，尤其是農地的多少，以及從事農業的農民數量的多少就成為一個國家經濟基礎是否穩固、是否具有國際競爭力的重要標志。工業化的出現首先要求要有一定的物理空間來承載新出現的工廠，并且隨著工業化規模的擴大會要求越來越多的土地用于工業使用，其中包括部分原先的優質農田。要順利實現這種變化，不僅要面對土地所有權制度的約束，而且要有相比土地農業使用獲得更高收益的誘惑，更要面對來自文化觀念的挑戰。因此，能否順利實現工業化所要求的土地供給，成為影響一個國家工業化速度的重要因素。土地使用形態的變化，不僅意味著社會的主導產業在發生改變，而且意味著社會主導生產方式的變化。相比于農業生產的分散性、季節性和嚴重受制于自然條件等特征，工業生產具有集聚性、連續性、基礎設施要求更高等特征。工業生產的這些特征則推動社會生活方式脫離農村生活形態，集聚在工廠周圍構成了城鎮形成的新動力。
第二，基礎設施與居住形態的變化。工業化提出了不同于農業發展的基礎設施要求，對基礎設施不僅要求種類多，而且投資規模大。在種類方面，從廠房建筑、能源供給、交通運輸、電信網絡等工業必需基礎設施，到餐廳、醫院、宿舍等輔助類基礎設施，都完全不同于農業生產、農村生活所需的基礎設施。要完成這些基礎設施的供給，部分需要企業自我投資完成，但更多的部分還是需要在政府的統一規劃和主導投資下完成。與農業生產因受制于自然要素難以進行規劃相比，工業及其基礎設施的布局需要科學的規劃以實現各種要素之間的有效配置，這樣不僅能夠提高土地的利用效率，而且能夠提高工業產出效率。與此同時，在單位面積內聚集的人口規模也開始上升，獨立院落式的鄉村居住方式也逐漸被樓房公寓所取代。以工廠及其基礎設施等的發展構成了促生城鎮化的強大動力，以此為核心的新類型的城鎮化快速發展成為城鎮化的主導形態。
第三，社會治理與公共服務形態的變化。與鄉村人口規模有限且相互熟悉相比，隨著工業化而集聚的人口，不僅規模較大，而且彼此基本上都是陌生人。同時在生存方式上，鄉村農民在一定程度上可以自給自足，對外部服務的需求相對較低，以宗族、親屬為代表的力量也在一定程度上提供了村莊的治理和公共服務，因此鄉村基本上呈現出自我封閉的治理狀態。但是城鎮人口基本上只從事單一職業，必須依賴其他群體提供相應的服務才能生存，彼此陌生且原子化的存在要求相互之間不僅要遵守一些基本的規則，而且要求有獨立的治理者來確保規則的遵守。規則、秩序就成為城鎮治理和公共服務的基本內核。人口的集聚，不僅內生出對于公共服務的需求，而且能夠滿足公共服務對于基本規模的門檻要求。而反過來優質高效的公共服務對于人口的集聚更加具有吸引力，這樣就形成了促進城鎮發展的另一個內生動力。當一個城鎮的發展動力，由最初的市場貿易、軍事需要、工廠集聚等躍升為良好的治理和高效的公共服務時，就具有了更高層次、更具有持續性的發展動力，進入到高質量發展階段。這樣也使城鎮展現出與鄉村的封閉性相比完全不同的開放性，城鎮在理論上具備可以無限擴張的可能性。
第四，文化形態的變化。文化在很大程度上是社會生產生活方式的反映。在溫飽經常遭受威脅的前提下，農業（尤其是糧食）生產順利構成了鄉村文化的一個主要訴求，同時規模有限的同群熟人之間的反復交流，使鄉村易于產生區域性、鮮明的鄉土特色文化。而工業生產的單調性、較大規模人群混居的陌生性以及市場經濟的風險性，促生城鎮形成了多元、批判甚至反叛文化，以及對于田園及其溫情充滿向往的文化。與此同時，隨著工業化進程的深入和更多的村莊轉型，工業化抑制、瓦解和沖擊了鄉村特色文化，眾多特色鄉村文化被淹沒在工業化大潮中，只能成為文化記憶。但是工業化也為特色鄉村文化的保護和傳承提供了機遇，不僅提供了必需的經濟基礎，而且為鄉村特色文化提供了市場需求，成為滿足鄉愁的一部分。
新型工業化成為促進城鄉融合發展的樞紐橋梁
工業化和城鎮化在很大程度上是一個硬幣的兩面，工業化是城鎮化的關鍵內生動力，二者同步協調推進，成為現代社會的浩浩大潮。而一旦當二者不協調之時，社會發展就面臨困境。城鎮化滯后于工業化，工業化因為基礎設施、公共服務匹配不足而效率降低；工業化滯后于城鎮化，則導致城鎮出現產業空心化危險而陷入衰退。更重要的是，二者的不協調將導致城鄉融合難以深入進行。城鎮化滯后于工業化，那么脫離農業生產的勞動力就難以穩定進入城鎮，出現“人戶分離”現象；而工業化滯后于城鎮化，則城鎮因為缺乏產業支撐而對人口缺少吸引力，城鎮公共服務及其文化供給因為缺少足夠的人口而呈現負向循環，更導致城鎮陷入衰退陷阱而難以自拔。
工業化及其內生的城鎮化需求帶來的是人的變化。從微觀個體來看，工業就業不僅對技能以及人力資本水平有著較高的要求，而且對于做事習慣以及團隊合作也有著相對更加嚴格的要求。從群體來看，工人階層因為代表著比農業更為先進的生產力而成為社會重要甚至主導階層，在社會中的影響力越來越大。從全社會來看，以工人階層為主組成的“城里人”在政治、經濟等領域占據了主導權、話語權，以鄉紳為代表的傳統力量則越來越弱。
工業化與城鎮化構成的大潮對鄉村形成了全方位的擠壓，也一度造成了較為嚴重的城鄉分割格局。尤其是傳統的工業化產生了嚴重生態污染，也存在著無序、過度擴張等導致的資源低效利用甚至無效利用的情形。“在城市化成熟階段，西方國家出現了郊區化、逆城市化和遠郊化的現象，即人口和經濟活動向城市外圍郊區、遠郊、小城鎮和鄉村遷移的現象。郊區化、逆城市化和遠郊化的階段實際上就是城鄉融合的階段，本質上是城市化達到一定水平以后，人口、資本等要素在城鄉之間重新配置，城鄉經濟、社會結構表現出與快速城市化階段明顯不同的特征，即城鄉融合。”也就是說，發達國家是在工業化推動的城鎮化達到高峰后，在經濟活動的重新配置推動下才進入了城鄉融合發展階段。這個經濟活動的重新配置主要是由新型工業化推動而形成的。
新型工業化相比于傳統工業化展現出三個方面的新特征，即服務化、生態化和數智化。服務化使工業化更加柔性，使工業化對人力資本的水平要求更高，也推動工人由藍領向灰領、白領升級。生態化則要求將工業活動與生態環境有機結合，不僅要求工業活動對生態環境產生的影響最小化，而且要求工業活動本身的消耗最小化。數智化則是隨著數字、智能技術的發展而展現出的最新特征，不僅工業活動本身的自動化水平不斷提高，而且在設計、原材料采購、制造、銷售、用戶服務等各個環節以及全鏈條上形成數智系統，使制造效率、服務響應等均大幅度提高。新型工業化使經濟活動在空間分布上具有了更大的彈性，不再要求必須集中布局，且布局必須符合生態要求，但同時對于基礎設施有了新的要求，數字傳輸網絡、快速交通網絡等成為重要的新型基礎設施。新型工業化更對大學、科研機構等智力密集型機構有了更大需求，對所在區域的營商環境（尤其是是否有利于創新）提出了更高的要求。
新型工業化構成了促進發達國家城鎮化轉型的內在推動力，也成為城鄉融合發展的樞紐、橋梁。因為新型工業化在改造著過去基于城市優先、城鄉分割理念而構造的城市的同時，也在同步重新塑造著鄉村，使現代鄉村至少要具備以下功能。
首先，糧食供給功能。在傳統的農業社會，鄉村的第一重要的功能就是確保全社會的糧食供應。這樣的定位自然使糧食種植業不可能有著較高的收益水平。新型工業化也改造提升了農業生產方式，農業的工業化已經成為發達農業的基本體現，農業的生產效率得以大幅度提升，由此也促使農民純粹化為一種職業，而不再是一種身份。
其次，多樣化農產品供給功能。非糧農產品一般只有特定區域才能生產，隨著智慧種養、加工儲存、電商物流等與新型工業化密切相關產業的發展，過去嚴重制約特色農產品發展的品質、存儲、銷售等難題基本上得到了解決，由此也進一步提升了特色農產品的產業化水平。特別是當特色農產品與文旅、優良生態相結合時，就能夠實現融入休閑的復合功能。再次，生態功能。隨著生態理念的廣泛深入，土地等資源的生態使用也越來越得到重視，這就使眾多的過去被農業使用的土地回歸自然狀態，生態價值被不斷地提升和放大。良好的生態價值既與新型工業化契合，又與全社會對良好生態環境的訴求相一致，進而也為將生態價值轉化為經濟效益創造了前提基礎。鄉村的生態功能以生態公園、自然保護區、地質公園等多種形態體現出來，進而實現一定的經濟效益。
最后，特色鄉村文化保護和傳承功能。在工業化的沖擊下，眾多特色鄉村文化隨著鄉村的消失而消失了，但是這些特色文化作為文化資源的一部分，經過傳承和現代改造，不僅成為鄉愁的承載體，而且成為鄉村新文創的靈感源泉，也構成鄉村活化的重要基礎。特色鄉村文化與鄉村風光、特色農產品等組合在一起也是休閑體驗的重要題材。
上述這些功能顯然不是傳統鄉村所具有的，這些功能的實現實際上是要求鄉村承擔為全社會提供新型公共產品的功能。劉守英、龍婷玉指出：“鄉村不僅是食物的重要生產地，同時也是提供公共品的重要場所。美國許多農村地區如海洋和山區度假區、退休社區、文化或歷史遺址、國家公園和休閑區等已經成為消費的場所，農村商品和服務主要面向與城市和大城市有密切聯系的人群，而且消費比例非常之高。”這些新功能和新型公共產品正是城鄉融合發展道路上，鄉村應當承擔的新功能和達到的理想愿景。
穩定的高收益是城鄉融合發展的關鍵
工業化之所以能夠推動鄉村轉換為城鎮，其中一個很重要的原因就在于工業化以穩定高于農業生產的收益吸引越來越多的勞動力離開農業進入工業。工業化吸納農村剩余勞動力，并使其逐漸完全脫離農業生產而聚集于工廠附近，以滿足現場工作的需要。收入水平及其穩定性是使由農民轉化而來的工人能否永久脫離農業、農村的關鍵。在技術進步的推動下，工業化的勞動生產率遠高于農業，使從事工業職業的收益水平不斷上升，同時勞動者權益保障水平也逐漸上升，這些因素共同構成了對農民、農村的吸引力，不僅勞動力而且各種要素都涌向工業化，形成了一波又一波工業化浪潮。工業化浪潮在吸納社會新增就業的同時也將越來越多的農民轉化為工人、將越來越多的鄉村轉化為城鎮。
從歷史發展的動態角度看，工業化的高收益是啟動全社會各種要素向其聚集、推動社會結構逐漸由農業主導向工業主導轉變的原動力。也就是說，在工業化初期及其高歌猛進時期，凡是工業化領域的參與者基本上都得到了良好的回報，由此也就進一步吸引更多的群體及要素參與到工業化之中來，工業化自身的高收益性推動了自身的快速發展。實際上在工業化初期及隨后相當長的時段中，在傳統軌道上運行的城鎮并沒有做好隨工業化需求而應時轉變的工作。不僅城鎮的基礎設施滯后于工業化的需求，而且城鎮的公共服務、制度環境也沒有及時跟進，比如勞動者權益的保護就長期滯后于發展需要。隨著工業化的深度發展，其所產生的基礎設施需要、公共服務需求，以及對社會、環境造成的危害越來越清晰，城鎮才開始進行相應的供給，對工業進行科學規劃、合理布局才成為城鎮發展的常規操作。
尤其是隨著特定工業的興衰相應導致的城鎮興衰現象的出現，人們開始思考如何使城鎮具有長久的競爭力、如何才能實現城鎮的可持續發展。由此，人們逐漸發現良好的治理、優質的公共服務、美麗的生態、強大的科教實力等因素是比特定產業更具有韌性的、更具有長久性的競爭力源泉。穩定高收益的來源也從僅僅依托特定產業，向城市的綜合競爭力轉移。一個城市能夠提供的收入高且穩定的工作崗位越多，就越能吸引更多的農民和新增就業者。而反過來看，進城農民所從事工作的收入越高越穩定，其融入城鎮的難度越小、主動性越強。
同樣的道理，如果在城鎮區域之外就業的農民其收入較高且相對穩定，那么他們融入城鎮的難度也將大幅度縮小，城鄉之間的差距也就基本能夠消除。因為當鄉村的主要工作崗位都能夠產生穩定的高收入之時，也就意味著鄉村產業具有高收益性，這樣不僅勞動力要素會持續涌入，而且以資本為代表的其他要素也會競相涌入，就如工業化初期的場景一樣。而能夠為鄉村提供穩定高收入的工作崗位基本上源自新型工業化或者與新型工業化有關，如前所述，它們能夠內生出城鎮化的需求以促進一部分鄉村轉化為城鎮，而且擁有穩定高收入的鄉村工作者能夠負擔起城鎮相對較高的生活成本，城鄉的差距不再明顯。進一步，從鄉村整體來看，如果鄉村產業能夠具有較高的收益、鄉村工作者具有較高的收入，那么鄉村在城鄉融合中將不再處于被動的被扶助地位，其主動性、積極性都會有著本質的變化，城鄉融合就不再困難。
鄉村產業收益提高的約束和方向
城鄉融合發展為什么困難？難就難在鄉村產業與城鎮產業相比其收益水平提升面臨著更大的約束。首先是產業單一困難。在傳統的農業時代，糧食生產是鄉村的主導甚至唯一產業。而糧食事關全社會的溫飽問題，既要在規模上持續擴大以確保口糧安全和以糧食為原材料的工業生產，又要對糧食價格進行較為嚴格的管制以確保全社會能夠吃得起糧食。同時還因為生產種植具有較長的自然周期，在蛛網效應的作用下糧食領域經常出現“豐產卻不豐收”的現象。因此，如果鄉村產業僅僅只有糧食產業這一單一產業，即使是采用先進農業生產技術也難以實現糧食產業的高收益。世界各國對糧食產業普遍進行補貼是糧食產業自身市場化收益有限的有力證明。
提高鄉村產業收益水平的第一個重要方向就是鄉村產業多元化。如前所述，在城鄉融合發展視角下，鄉村要擁有和擔負起更多的功能，這就意味著要為全社會作出更多的貢獻、對全社會具有更高的價值。只有對全社會具有更高的價值，才能更被看重、得到更多的投入，產生更多、更高收益。由此，也就能促進形成一個更多功能-更高價值-更多投入-更高收益的良性循環，進而才能徹底改變鄉村在全社會中的不利局面。
提高鄉村產業收益水平的第二個重要方向則是鄉村產業多元化前提下確定各自的發展定位。鄉村產業大致包括：糧食產業、非糧農業和非農產業。其中，糧食產業和非糧農業都屬于農業范疇，非農產業則包括基于農業延伸有關的產業（例如基于特色農產品的加工業、文旅產業等）以及與農業無關的工業、服務業（例如許多農村的小商品加工業、特色文旅產業等）。不同的鄉村區域有著不同的稟賦資源、后天優劣勢，因而要因地制宜確定自身的功能定位以及相應的產業組合。
首先，工業基礎良好的區域，要強力推動向服務化、生態化、數智化方向升級，以新型工業化繼續引領區域發展。可以觀察到的現實是，工業化發展良好的區域也基本上是城鄉融合發展的先行區域，收入差距不大、城鄉面貌基本相同、公共服務水平基本持平、社會治理和文化也呈現出趨同性。這些區域基本上分布在大城市的郊區，以及改革開放后工業發展良好且呈現出穩定的產業集群的鄉村區域，并且這些區域的工業及其相應聚集的配套產業與農業之間基本上沒有關聯。要持續實現較高水平的產業收益，就要注重對人力資本、科技研發的投入，使本就脫離農業的“農二代”“農三代”具備更加高超的技術水平、更加全面的能力，進而實現更高水平的收入。
其次，糧食產業。并不是所有的區域都適合發展工業，糧食主產區、生態區基本上都不適合大規模發展工業，那么要實現較高的收益水平就要有相應的市場機制和制度安排。對于糧食產業來說，一是要推動向規模化、科技化、服務化方向發展，以集中連片種植謀求規模效應，以智能化為代表的科技化謀求科技收益、以農業服務網絡化謀求種養精細化收益。二是要注意協調糧食種植與生態環境之間的關系，不僅糧食生產本身要綠色化，而且對環境的影響要進一步降低，同時最大地減少生態災害產生的影響，謀求生態收益。三是完善補貼和補償安排。在國際通行的補貼制度之外，建立由城市、工業為主的糧食銷售區域提供補償的制度。多管齊下促使糧食產業的收益至少不低于全社會產業平均利潤率，糧食產業的勞動生產率與全社會勞動生產率大致一致。隨著勞動生產率的提高，全社會從事糧食產業的人員規模下降，也使農民徹底轉變為一種職業，而不再是一種身份。
再次，生態產業。眾多鄉村地區為環境優美的山河湖海林區，過去單純為追求農業產出和工業產出而對優美環境有著不同程度的損害，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入人心和國家生態環保制度的健全，生態環境有了顯著的改善。各地積極探索將生態價值轉換為經濟效益，在綠水青山和金山銀山之間建立有效的經濟循環，實現生態和經濟效益的雙贏。一類做法是建立生態保護區，以優美風光開展文旅休閑活動，基于生態約束前提下引入各種各樣的文旅產業，同時最大化當地的利益分享份額和就業參與。另一類做法是基于當地優美的生態環境引入環境友好型企業，如企業總部、研發中心、電商中心、金融基地等，以優美環境吸引優質生產要素。生態紅線是經濟活動的底線要求，但并不意味著杜絕任何經濟活動，而是要求所展開的經濟活動必須是生態友好型的優質經濟活動，實現優美環境和優質經濟活動之間的良性匹配，這實際上是對生態區提出了更高的發展要求。當然，對生態產業要給予一定的扶助和補償，尤其是在這些生態產業初創之時，通過扶持促進其盡快實現良性自我循環，進而早日實現較高收益。
最后，非糧產業。提高非糧產業收益的渠道主要有三個方面。一是基于產業自我延伸提高收益。對于特色農產品產業要進一步突出特色，并向種子、種養、儲存銷售、加工等方向進行產業鏈延伸，在擴大規模的同時提高附加值。同時，要以地方區域品牌打造特色農產品的多樣化方陣以實現相應的農業服務的規模化和風險的分散化。二是進行多業態融合發展提高收益。一個類型是以特色農產品為基礎借助技術進步推動由傳統的種養向加工、休閑體驗、生態智慧等方向進行延伸融合，形成農業“新六產”。另一種類型是以特色鄉村文化和良好生態環境為核心，以鄉村文化展示、生態環境休閑為主導業態，同時向特色農產品的種養、農事活動體驗、民宿延伸。多業態融合形成了多個收益來源，能夠顯著提升收益水平。三是基于扶助提高收益。不論是產業自我延伸還是多業態融合，往往都面臨著基礎設施不足、人才缺乏、資金有限等約束。因此，要通過政府扶助、村集體統籌等多渠道解決制約非糧產業發展的難題，同時通過新型集體經濟等組織載體最大化地將產業發展收益留在鄉村。
以提升鄉村產業收益為核心深化改革加快推動城鄉融合發展
顯然，鄉村產業收益的提升并不是容易的事情。改革開放四十多年來，除去少數工業化發展良好的區域基于工業化優勢成功提高了鄉村產業收益、縮小了城鄉差距進而實現了較高水平城鄉融合之外，我國絕大多數的鄉村和城鎮之間還有著巨大的差距。糧食主產區、生態區收益水平的提高長期沒有得到實質性突破，非糧產業近些年來方興未艾但整體還處在探索階段，尤其是一些基本制度改革進展滯后，嚴重地阻礙了鄉村產業收益的穩定提升。因此，要持續深化改革步伐，著力提升鄉村產業收益。
第一，深化土地制度改革。我國的土地制度是城鄉分割的制度安排，城鎮土地歸國家所有，農村土地歸村集體所有，農民以集體成員權無償獲得承包地、宅基地，村集體擁有少數集體建設用地。城鄉土地之間所有權和使用用途的轉變有著嚴格的程序，且城鄉建設用地價格差距較大。未來城鄉融合發展，一方面是新型工業化等非農產業發展需要有物理空間來承載，另一方面是將圍繞大都市出現眾多的城鄉連續體，在城鄉之間的交會處，土地利用多樣而混合，形成了鄉村、城市和自然融合共生的土地利用系統。并且土地的耕地使用和生態使用依然占據最大份額。因此，城鄉融合發展要求的土地利用呈現出整體性、系統性、規模性要求，但我國的土地利用不僅權屬分割而且分散，這就要求進一步改革以適應城鄉融合發展的要求。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區落實占補平衡機制。優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地”，“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。未來還要按照權屬分置的思路，推動建立土地利用層面的高效流轉制度。在保障合法權益的基礎上積極探索土地集體所有權（包括集體成員權）的虛擬化和權利結束安排。由此推動我國的土地利用與城鄉融合發展更加契合，達到優化土地利用結構、提高利用效率的目標。
第二，完善糧食和生態補助制度。毫無疑問，即使在城鄉融合實現之后，糧食主產區、生態保護區將是主要的鄉村區域。糧食和生態是事關國家可持續發展的兩個重要事項，糧食安全和生態安全也是兩個基本底線要求。但是，如前所述，糧食產業和生態產業的收益率還不高，需要通過改革進一步加速提高。黨的二十屆三中全會《決定》提出“加快健全種糧農民收益保障機制，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平。統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐”，“加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”，“健全生態產品價值實現機制。深化自然資源有償使用制度改革。推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償”。未來在進一步提高糧食產業、生態產業自身競爭力的同時，要進一步將生態成本納入所有經濟活動之中，通過特定消費者承擔部分成本、全社會分擔成本等方式來實現收益的提高。
第三，健全非糧產業發展促進機制。如前所述，非糧產業的發展是鄉村承擔更多功能、展現更多價值的重要一環。在工業產業之外，近些年許多鄉村經過探索，已經將本地的生態優勢、文化優勢甚至美食休閑優勢淋漓盡致地展現了出來，但更多的鄉村缺少顯著的能夠構成外部吸引力的優勢資源，并且也有相當部分具有優勢的鄉村還沒有找到發揮優勢的路徑。一個重要原因就是非糧產業發展是一個系統工程，需要具備多方面的前提條件。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“完善強農惠農富農支持制度。堅持農業農村優先發展，完善鄉村振興投入機制。壯大縣域富民產業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態。”要進一步推動藝術鄉建、區域特色農產品公共品牌、特色鄉村文化挖掘和匯集等行動，同時加強基礎設施、市場開拓、資本投入等配套支持，注重發揮具有鄉村情懷的鄉村企業家等帶頭人的作用，建立科學合理的內部運營機制，均衡村民、投資者、運營者、村集體等多方利益，實現非糧產業的穩健發展。
第四，加快完善鄉村產業經營體系。傳統農業的經營體系基本上是圍繞著糧食生產進行組織和展開的，已經完全不適應城鄉融合發展要求的多功能、多元化經營的需要，因此要加快健全和完善鄉村產業的經營體系。在保護鄉村利益的前提下，既要允許各種要素下鄉，更要培育和壯大鄉村自身的經營體系。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“完善農業經營體系，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作經營，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤”，“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益”。新型農村集體經濟是近年來農村成長起來的綜合具有市場化和集體化雙重優勢的新型經營主體，能夠較好地適應鄉村多元化經營的需要，既能從事種養等農業，也能夠從事文旅等新業態，同時還具有開放性能夠與其他主體（包括鄰近村集體）進行邊界清晰的合作。因此，要進一步推動扶持其發展，使其成為鄉村經營體系的主導力量。
更重要的是，要通過完善鄉村產業經營體系建立鄉村人力資源培育體系。當前年齡在60歲左右及以上的依然在農村生活的農民，構成了農業生產的主力軍，但他們即將因為年齡退出生產舞臺，并且他們對于新興的種養技術不熟悉，更難承擔農業之外具有一定技術要求的工作。年齡在40歲到60歲之間的農民大多數選擇外出打工，具備的多是非農工作技能。年齡在40歲以下的農民更是基本上選擇在城鎮工作和生活，與鄉村和農業生產的關系越來越遠。工業以及城鎮服務業是吸納他們就業的主要領域。但是這些農民對于與鄉村關聯的多元產業，要么缺乏足夠的資本進行投入，要么缺少運營的技能。因此，要建立職業農民、鄉村民宿、鄉村文旅、智慧種養技術、生態保護等的培訓體系，通過培訓和輔導運營建立起鄉村產業的人力資源體系，這樣才能使鄉村產業成為有源之水。
第五，加快推進城鄉基礎設施和公共服務一體化改革。基礎設施差異和城鄉制度分割是制約我國城鄉融合發展的重要障礙。經過近些年的努力縣域基礎設施得到了極大改善，但與城鄉融合發展需要還有很大的差距。公共服務的差距也有一定程度縮小，部分先進區域甚至實現了城鄉一體，但是多數區域的差距依然十分顯著。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。”在科學規劃的基礎上，要進一步加大對鄉村基礎設施的投入力度，尤其是對于鄉村產業發展亟需的道路物流、電信網絡等基礎設施要優先投入。同時適應人口變化格局和趨勢，優化村莊布局、改善人居結構和環境，按照常住人口狀態優化公共服務配置，加快推動城鄉基本公共服務標準的統一和制度并軌。
第六，按照發達國家的經驗和中國的實際，我們初步判斷：當城鄉收入差距達到1.5:1之時，城鄉之間就基本上能夠實現融合發展。我國城鄉居民收入差距盡管逐步縮小，但城鄉融合依然任重道遠。要以新型工業化為核心抓手，緊緊圍繞著提高鄉村產業收益水平、提高農民收入水平，加快改革步伐不斷強化城鄉融合的內生動力，盡早實現高水平的城鄉融合，為建成社會主義現代化強國貢獻力量。
（作者系山東大學人文社科期刊社社長、山東大學金融研究院教授。中國鄉村發現網轉自：《當代世界社會主義問題》2024年9月30日）
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