摘要：農村基層減負悖論是基層治理中的棘手問題，理解其生成邏輯、找到破解之道成為提升農村治理效能的關鍵。現有研究大多將減負行動視為“因”、負擔加重視為“果”，尚缺乏全局性的觀察。從組織合法性視角出發，選擇村“兩委”作為觀測點，構建“主體-動機-策略-結果”框架剖析農村基層減負悖論現象。研究發現，村“兩委”為獲取和提升組織合法性，會在治理行動中采取選擇性策略：一是采取選擇性遵從的行為策略，優先完成易操作的剛性指標，忽略軟性指標，從而獲取部分合法性，這種對量化指標的完成傾向契合了形式主義減負的需求，削減了部分形式性負擔；二是采取適應性創造的行為策略，對模糊性任務進行再理解，主動加碼以彌補對軟性指標的忽略，通過向其他主體積極表態獲取合法性，但主動加碼會帶來大量實質性負擔。由此，農村基層陷入形式性負擔有所削減但實質性負擔不斷增加的減負悖論。村“兩委”的選擇性策略是弱資源儲備與強任務要求沖突下的妥協結果，因而破解減負悖論的關鍵在于增加農村基層資源并控制其任務量，從而彌合資源與任務之間的差距。
關鍵詞：農村基層；減負悖論；組織合法性；選擇性策略；村“兩委”
一、問題的提出
農村基層減負是加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化、實現鄉村振興的關鍵環節。習近平總書記高度關注農村基層減負情況，強調“要深化拓展基層減負工作，讓減負成果更好惠及人民群眾”，并且就加強黨的基層組織建設、健全基層減負常態化機制等作出重要指示。2015 年以來，國家層面先后出臺了《關于進一步開展社區減負工作的通知》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》等一系列為基層減負的規范性文件。但是，高位的政策推動在農村基層并未達成預期的減負效果，農村基層組織仍然面臨超負荷運轉、工作壓力大、治理績效低的困境，陷入“越減越負”的減負悖論。這就需要我們對農村基層減負效果不佳問題進行多維度的審視，揭示農村基層減負政策目標與減負效果不一致的生成邏輯，以破解減負悖論，從而提高減負政策的執行力，提升農村基層治理水平。
目前，學界對農村基層減負悖論的研究大多集中在基層超負荷的由來和基層減負困境的成因兩個方面。對于基層超負荷的由來，多數學者認為，農村基層超負荷源于農村治理的行政化趨向。一些學者從資源下鄉伴隨任務下沉視角展開分析：賀雪峰認為，在稅費改革后，國家與農村的關系由資源汲取轉向資源輸入，國家權力、任務、督考等伴隨資源一同下鄉，導致屬地管理與資源部門化之間出現權責沖突；呂德文直接指出，監督所蘊含的清晰化、程序化、標準化等要求帶來了基層超負的結果。一些學者從鄉鎮科層管理中任務加碼的視角展開分析：張國磊、張新文從實踐過程中觀察到，行政任務通過農村治理“行政化”進路從中央政府層層加碼地往下攤派，最終下壓到村“兩委”（村黨支部委員會、村民委員會）；杜姣認為，村“兩委”科層化后的行政加碼會極大提升村“兩委”的治理成本；吳海紅、吳安戚指出，基層治理中的“責任甩鍋”行為會進一步加重基層工作的負擔。
對于農村基層減負困境的成因，學者大多從政府體制和治理手段視角展開分析。就政府體制而言，顏昌武、楊鄭媛發現，隨著政府職能的不斷擴張以及伴隨縱向壓力下移到基層，農村基層通過形式主義應對來緩解任務壓力，從而陷入加壓式減負；張新文、杜永康提出，國家對于基層的減負政令和治理任務增加在同時進行，農村基層治理的事務、規則、督考等出現過密化情形，用來緩和政策張力的非正式運作使其陷入減負悖論。就治理手段而言，田進、董程認為，基層采取象征性執行、替代性執行和殘缺式執行等方式，使得基層減負效果偏離政策預期；劉濱、許玉鎮指出，農村基層在問責壓力下會以形式應對形式，導致用形式營造減負的假象。更多學者指出，“去行政化”減負反而會使基層陷入“越減越多”“越減越負”的悖論。“去行政化”要求重新明確村莊主體的定位，優化各類事務的比例，通過減少農村基層的行政性事務實現減負。沈亞平、王麓涵指出，行政資源是支撐村莊治理重要物質獲得的來源，追求一種無行政化干擾的村莊自治是過于理想化且難以實現的；沈立里、池忠軍認為，以“去行政化”為目標的基層減負，事實上削弱了基層治理的能力，進一步加重了基層負擔。
既有研究將“行政化”作為農村基層負擔生成和減負困境形成的主要原因，為本文提供了有價值的參考，但也存在值得拓展的研究空間：一是既有研究較少從組織動機視角對農村基層減負悖論這一現象進行解釋，其實不論是減負政策的執行力度和效果，還是實踐中出現的基層自我增負行為，都與基層治理組織的行為動機密切相關。二是既有研究較少以村“兩委”為直接觀察對象，而村“兩委”作為農村基層治理的主體，既是堅持黨對農村基層工作領導的戰斗堡壘和先鋒隊，也是國家治理在農村基層的神經末梢，故農村基層減負能否有效，關鍵在村“兩委”。三是既有研究往往將減負行動視為“因”，將農村基層負擔加重視為“果”，強調減負政策執行過程中層層任務下達導致的“增負”效應，但此種解釋既否定了減負政策的實踐效用，也忽略了農村基層組織基于邀功避責動機可能出現的自我增負效應。
本文從組織合法性視角出發，選擇村“兩委”作為農村基層減負的觀測點，構建“主體-動機-策略-結果”分析框架，圍繞農村基層組織的合法性動機和行為策略選擇，對農村基層減負悖論的生成邏輯進行解釋并提出破解減負悖論的策略。
二、理論基礎與分析框架
（一）組織合法性：農村基層減負悖論的理論基礎
合法性的概念最早在政治領域使用，幾乎等同于政治合法性。進入 20 世紀后，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在研究“權威”的來源時，將合法性引入社會學研究領域，將合法性從一個有關政治價值判斷的問題轉變為怎樣才能獲取合法性的一個經驗和實踐問題。20 世紀 70—80 年代，新制度學派首先將合法性引入對組織趨同現象的行為解釋中，而后合法性被廣泛應用于組織與環境影響關系的解釋方面。新制度學派認為，沒有組織可以單獨存在，組織只有從外部環境汲取必要的資源，才能生存和發展，并且組織也要受到制度環境、社會環境以及內部運行規則的制約。目前，獲得普遍認同的組織合法性定義是由薩奇曼（Suchman）提出的，即合法性是一種普遍性的感知或假設，組織行為在由規范、價值觀、信念等要素構成的社會系統中，被認為是可取的、恰當的、合乎期望的。換言之，組織合法性是由社會建構的，反映了組織行為和社會在某些方面的一致性，是利益相關者或旁觀者對組織的承認，其本質是一種社會承認的邏輯。相較于政治合法性，組織合法性是一種弱意義上的合法性，政治合法性強調的是民眾的普遍信仰，組織合法性則指向被認同的組織行為。組織合法性是組織適應外在環境，從而獲取外部資源以支持自身生存發展的重要基礎，所有組織在制度環境的約束下都會選擇尋求社會認同，采取環境內廣為接受的結構和行為，無論它們是否高效。
組織合法性包含三個基本要素，描述出一種特定的關系結構，即追求合法性的行動者、賦予合法性的行動者以及合法性的判斷標準。追求合法性的行動者就是所要分析的組織實體，賦予合法性的行動者則是組織場域內與組織有強烈互動關系的其他主體，這些主體的形式結構、運作方式、價值觀念等構成了組織場域內組織合法性的判斷標準，即制度環境。W·理查德·斯科特通過理順新制度主義的討論脈絡，將合法性劃分為規制合法性、規范合法性和文化-認知合法性，這也是當前應用最廣泛的一種類型劃分。規制合法性包含強制力、獎懲機制和有針對性的戰略反應，規范合法性涉及價值觀和行動者如何行動的規范性期待，認知合法性則強調通過對當前情境的共同定義、被承認的角色/結構模板的服從來實現合法性。
組織合法性直接作用于組織行為策略的選擇。組織合法性既是組織行為的前提條件，更是組織行為的結果，其獲得和維持決定了組織在制度壓力下采取的行為反應。組織合法性獲取的行為策略，可分為兩種類型，即制度視角下的被動遵從和戰略視角下的主動創造，這反映了行動者的“社會結構性”和“能動性”的二元性特征。制度視角將合法性看作組織的內在需要，是組織存在的基礎，承認環境對組織的塑造作用，組織不能直接從環境中提取合法性，但外部環境會在各方面建構和滲透組織，強調組織行為的被動性，組織只能通過對外在制度環境的被動遵從表達“我們的行為符合你的或共同的規范”，從而獲得接受和承認。戰略視角強調組織的能動性和創造功能，是一種工具性視角，將合法性看作一種用來幫助實現組織目標的外部戰略資源，組織行為并不是完全由環境控制的，組織作為具有能動性的主體，可以主動采取多種合法性行動來建構差異化的組織身份，或者是創造有利于組織發展的外部環境，實現對組織合法性的主動獲取。在不同情境中，組織會采取不同的行為策略。在由利益相關者結構、運作方式、價值觀念等構成的制度環境中，組織為了獲取、維持、提升合法性，一方面可以選擇被動遵從策略，完全服從制度環境在規制、規范和認知等層面的要求；另一方面，組織也可以根據自身資源和發展狀況，采用創造環境的主動行為策略，通過向外在環境表達自身利益及訴求，擴大自身在環境中的影響力，實現外部環境與組織發展相匹配。在組織的實際運作中，兩種策略的選擇并不是非此即彼的關系，為了更為迅速、便捷地提升合法性，組織會選擇融合運用兩種策略，即“半服從+半創造”，具體行為表現依據具體主體和場域而有所差異。
（二）主體-動機-策略-結果：農村基層減負悖論的分析框架
隨著組織合法性理論的引入，一些學者開始嘗試用組織合法性理論解釋基層治理中的組織行為策略。王楊認為，社會組織運用選擇、操控和創造環境的策略，從角色歸位、意義建構和集體結構化等三個方面構建組織合法性，促進了自身在基層治理的發展；劉耀東關注了農村基層治理場域的組織合法性并認為，社會組織必須兼具自上而下的行政合法性和自下而上的社會合法性，只有獲得政府支持和居民認同，才能持續發展壯大，發揮其治理效能；張新文、張龍基于組織合法性理論來研究農村自治組織的行動選擇并提出，在鄉土社會環境中，正式制度和非正式制度的互動耦合，構建起村“兩委”一肩挑的復合科層式治理的合法性，同時為其提供了實際的治理工具和治理技術。
本文采用組織合法性理論來分析農村基層減負悖論的生成邏輯。大量實踐案例表明，農村基層減負悖論是組織行為策略選擇的結果，不論是減負還是增負，都是村“兩委”在面對“組織合法性危機”（政治認同危機和社會認同危機）時，為提升自身合法性而采取的行為策略結果。在減負政策出臺之前，農村基層組織，尤其是村“兩委”就已經長時間處于高負荷運作狀態。面對各級政府任務層層下移、責任風險向基層壓實、村民對村“兩委”的期待和訴求不斷增長等各種形式性負擔和實質性負擔，村“兩委”不得不超負荷運轉，疲于應對來自各方的公共需求，由此出現回應能力遲緩、治理效率低下等問題，導致上級和村民不認同、不滿意，組織合法性面臨危機。這就促使村“兩委”必須調適行為策略，從而獲取上級組織和村民對自身合法性的認同，爭取更多的組織支持和群眾基礎。基于此，本文根據組織合法性對行為選擇策略影響的基本原理，構建了“主體-動機-策略-結果”的分析框架，以揭示農村基層減負悖論的生成邏輯，如圖 1 所示。
農村基層治理的主要主體就是村“兩委”。自 1983 年中央“一號文件”提出實行“政社分設”以來，農村治理模式不斷改變，村民自治制度逐步確立。根據《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會作為基層群眾性自治組織管理本區域的公共事務。《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定，鄉鎮黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織和鄉鎮、村各種組織以及各項工作的領導核心，支持和保障村民自治。自 2019 年中央一號文件要求全面落實村黨組織書記兼任村委會主任以來，村“兩委”實現了交叉任職，共同承擔村莊治理工作和事務。在國家的戰略部署中，村“兩委”同時被作為農村基層政權的微觀基礎考量。因此，在討論農村基層減負時，主要考察的是作為組織的村“兩委”的治理負擔。在農村基層治理場域中，村“兩委”的組織合法性是由利益相關者及其建構的制度環境共同決定的。作為國家治理體系的最后環節，村“兩委”兼具“國家性”和“社會性”，既是基層政權在村莊的代理人，又是農村社會的代言人，因此鄉鎮黨委政府、村民、社會組織、企業等作為農村基層治理場域內與村“兩委”緊密相關的行動主體，共同構建起村“兩委”的組織合法性標準，即規制合法性、規范合法性、認知合法性。
在農村基層治理場域中，規制合法性強調具有強制力的規則，更多表現為利用行政手段在組織結構層面對村“兩委”進行塑造，如對村“兩委”的人員架構、崗位、職責等作出規定，村“兩委”在組建、換屆以及日常運作中必須遵循這些規則；規范合法性關注組織如何行動，即組織的工作內容、工作手段、工作標準等，傾向于在組織程序層面對村“兩委”進行塑造，既會對村“兩委”的日常工作內容及方法進行監督考核，也會收集先進經驗及做法進行推廣；認知合法性是一種建構性圖式，著眼于組織在發展情境中的目標及方向，通過關系、期待等實現對村“兩委”在組織角色層面的塑造，不論是村支委會，還是村委會，在社會的普遍認知中均是人民群眾利益的代表者和維護者，村“兩委”的行動也必須與公共利益緊密相關。
組織合法性是影響組織行為策略的關鍵因素，組織的能動性蘊含靈活應對制度環境的可能性。在農村基層治理場域中，村“兩委”為了提升組織合法性，會選擇性采取更富有變通性的行為策略，即選擇性遵從與適應性創造，這種選擇性策略是一種主動與被動相結合的方式，是自身特質與環境要求、制度遵從與主動創造相協調后的結果。選擇性遵從是村“兩委”在自身資源不足而難以完全應對制度環境在結構層面、程序層面、角色層面等要求時所采取的策略。村“兩委”傾向于用可量化的工作驅逐不可量化的工作，完成易操作的剛性指標，忽略難以量化的軟性指標要求，尋求表面“過關”，從而獲取相應的合法性。村“兩委”對量化指標的完成傾向，契合了形式主義減負的政策要求和現實需求，削減了部分形式性負擔。適應性創造則是村“兩委”對制度環境的結構、程序、角色等要求進行的再理解和再創造，通過主動加碼來彌補對軟性指標的忽略，同時向其他主體積極表態以獲取合法性，但主動加碼的過程極大增加了村“兩委”的實質性負擔。選擇性遵從與適應性創造的行為策略表明，村“兩委”面對嚴苛的制度環境要求會采取只具有信號性質的脫耦行為，也就是說，在表面上選擇制度要求的結構或行為，而在核心層面仍然保留自我創造的空間。在農村基層治理中，這種選擇性策略已成為一種較為普遍的行為策略，其既能緩解制度壓力，又能獲取制度環境的認同，從而提升組織合法性。
上述分析表明：在提升自身合法性過程中，村“兩委”采取的選擇性遵從策略，在一定程度上消解了部分形式性負擔；而同時采取的適應性創造策略，則增加了實質性負擔。由此導致了農村基層形式性負擔有所削減，但實質性負擔不斷增加的減負悖論。
三、選擇性遵從與形式性負擔的削減
選擇性遵從策略是組織在制度環境壓力下發揮主觀能動性的一種行為調適，是制度環境要求與農村基層組織自主訴求之間結構性矛盾的必然結果。在組織場域中，制度環境的形成源于場域內更具權威性的主體，這些主體建構的制度要求如果超出組織的資源能力范疇，那么組織就難以實現全部達成要求，而只能選擇達成部分要求。因此，組織會對制度要求進行拆解，選擇易達成的要求。在農村基層治理場域中，村“兩委”面臨可使用資金少、專業型人才少、村民參與不足等資源性困境，在制度壓力下，村“兩委”可能會將制度要求按照強制性、可操作性、緊迫性等程度進行拆解和排序，選擇性達成部分要求，忽略或延遲其他要求的達成。其選擇的標準在于制度要求是不是剛性的、急迫的，明確的、量化的，易達成的、易操作的，即避重就輕、避難就易。這些在行為選擇中具有優先性的制度要求往往是對組織形式上的調整，村“兩委”通過形式匹配獲取了場域內各主體的認同，保障了部分合法性。這種形式調整目標的達成，即村“兩委”的選擇性遵從，在契合減負政策要求的同時，也可以實現對形式性負擔的部分削減。
（一）農村基層組織的選擇性遵從行為策略
為了提升規制合法性，村“兩委”就要滿足制度環境對組織結構的塑造要求，完成對“類行政關系”的復構。具體而言，村“兩委”要落實“一肩挑”政策，就要發揮村支委會在村級組織中的領導核心作用，統籌村莊主體、資源，明晰村“兩委”的職能屬性和邊界，實現權責相當和提升治理效能。村“兩委”的選擇性遵從策略意味著其嚴格遵循政策要求，完成“一肩挑”的結構和形式要求，特別是人員構成、權威關系的類行政化，但對于職能優化等軟性指標則會忽略或擱置。在“一肩挑”以前，村“兩委”各自為政，在職能上存在交叉，在規則上缺乏規范，時常在村莊治理事務上產生矛盾與沖突。從當前農村基層治理實踐來看，村黨組織書記兼任村委會主任、村“兩委”成員交叉任職已基本完成，黨“總攬全局、協調各方”的組織架構已然形成，但“誰來治理”“治理什么”等問題并沒有得到根本解決，村“兩委”延續了以往“有分工又有重疊”的工作狀態，崗位職責不甚明晰。這是因為合理準確地劃分職能要建立在對村莊事務及其性質、工作方式等完全厘清的基礎上，所以對村干部的能力素質提出更高要求。但是，隨著城鎮化進程的加速，眾多村民外出務工，特別是年輕人大量涌入城市，農村“空心化”問題愈發明顯，加之高學歷人才也不愿意駐扎在晉升通道狹窄、資源缺乏的農村，致使可以參與村莊治理事務的高素質人才少之又少，出現了村干部往往由年紀偏大、文化程度較低的村民擔任的現象。在選擇性遵從策略下，村“兩委”雖然在組織結構和形式上完成了“類行政化”復構，但村“兩委”難以實現成員的優化更新，優化職能分工的軟性指標也被選擇性擱置，村干部之間職責混淆、分工不清成為常態。
為了提升規范合法性，村“兩委”就要滿足制度環境在工作流程、形式、標準等方面的程序性規范要求。具體而言，隨著村干部職業化的推進，鄉鎮逐漸采取行政標準對村干部進行考核。考核指標可分為明確的剛性指標和模糊的軟性指標兩類，對于村“兩委”而言，剛性指標是清晰的、可量化的，是容易達成和必須優先達成的，而軟性指標則會被拆解，將可以量化的部分簡化為明確的數量化要求，覆蓋不能被量化的部分。2018 年，成都市發布了《成都市社區專職工作者管理辦法》，將村“兩委”成員納入職業化管理，并形成相應的薪酬體系，不同崗位等級工資不同。在基礎工資之外，鄉鎮還將村干部考核獎勵納入當年的財政預算，通過目標責任制對村干部進行管理。對于出勤、巡查、走訪村民、工作報告等有明確數量要求的剛性指標，村“兩委”會優先落實。由于軟性指標通常是對村“兩委”的工作過程、工作手段等提出要求，卻未進一步給出具體的可操作性標準，故而難以判定指標達成情況，村“兩委”需要自行摸索實現路徑。軟性指標的達成意味著村“兩委”要投入極大的時間和精力，并會降低其對可量化剛性指標的完成量，因而會被村“兩委”選擇性忽略。例如，人居環境整治要求村、組、小區分別成立自治組織，發動群眾全面參與，其中成立自治組織作為顯性指標往往會優先完成，而發動群眾全面參與由于具有模糊性且難以進行量化，故而在實際執行中常常為自治組織目標所覆蓋。經過村“兩委”的選擇性遵從，用可量化的考核任務驅逐不可量化的任務，雖然最終按照鄉鎮要求完成了考核目標，但在工作手段規范化方面難以達到制度要求，行政體系內的正式規則在農村基層也難以貫徹。
為了提升認知合法性，村“兩委”必須回應制度環境對自身的角色期待，即村“兩委”作為村民的代言人，工作重心應落實到村民公共利益上。從角色認知出發，村委會是基層群眾性自治組織，村支委會是負責領導村莊社會治理、組織村民采取集體行動的基層黨組織，對村民負責、為村民服務等是村“兩委”的合法性功能和正當職責。因此，鞏固“鄉政村治”格局，重點在于減少村“兩委”的行政事務，使鄉村回歸自治，從而提升村民認同度和滿意度。村民自治是村莊內一套完整的民主治理體系，村“兩委”具備妥善處理村莊內絕大部分公共事務的能力，只有村莊治理良性持續運作，“鄉政”才能保持超脫，“去行政化”也有章可循。但是，由于村莊長期面臨的社會現實是治理資源匱乏，村“兩委”尚不具備完全獨立運作的能力，故而難以依靠自身的力量來完成村莊治理。因此，對于制度環境的角色期待，村“兩委”只能采取選擇性遵從策略。例如，村“兩委”一方面積極落實“摘牌”行動，2022 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》（以下簡稱《意見》），提出規范清理各部門在村設置的工作機構和牌子，這些行動要求在農村工作中得到了貫徹落實，掛牌現象得以規范，從形式上切斷了行政事務的下沉路徑；另一方面，又模糊化處理《意見》中明確村級組織工作事務、創新工作方式等要求，更為隱蔽地承接下移的行政任務及其附帶的資源，使工作重心游移在行政與自治之間。
（二）選擇性遵從行為策略削減部分形式性負擔
形式性負擔是指工作附帶的形式要求造成的文牘負擔，是村“兩委”用行為形式替代實質性目標的結果，這些形式化工作超過了村“兩委”的合理工作時間和正常工作需要。村“兩委”采取的選擇性遵從策略，雖然沒有從根本上實現結構、程序、角色的調整目的，固化了村“兩委”的半行政化狀態，但從形式上滿足了制度環境的各類要求，取得了上級和村民的部分認同，同時也削減了部分形式性負擔。
一是“文山會海”情況有所收斂。“文山會海”是從基層政府延伸出來的形式主義典型現象。2019 年，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求發給縣級以下的文件、召開的會議減少 30%～50%，不再層層開會、減少陪會，中央印發政策性文件不超過 10 頁，對村的督查檢查考核事項減少 50%以上，嚴格控制“一票否決”事項。一方面，精文減會同時契合了三重合法性的要求，留出了村“兩委”專注自治工作的空間，規范了村“兩委”的工作程序，梳理了村“兩委”的職責，因此在村“兩委”提升合法性的動機下得到了積極踐行；另一方面，精文減會要求是以數量化的形式提出的，相較于其他形式的制度要求，這些數量化指標對于村“兩委”來說是明確的、易操作的，在村“兩委”的行動策略中具有優先性，會在考核制下大力削減會議和文件，努力達成數量目標。當前，村常規會議只有每周一下午的一次例會，會議內容主要是上一周的工作總結和本周的具體工作安排，會議內容緊湊、會議時間縮短，而其他非常規會議就是各類項目的報告會，但是次數較少，不會占用村“兩委”過多工作時間和精力，精文減會取得了明顯成效。另外，發文情況也得到了較大改善，對材料報表的要求相應降低。
二是取消工作機構行動和“摘牌”行動有效落實。開展取消工作機構行動和“摘牌”行動主要是出于對認知合法性的追求。認知合法性要求村“兩委”剝離自身的行政屬性、專心于村民自治事務，工作機構、牌子作為行政任務的形式性包裝，為行政任務下移提供了便捷的合理化路徑。資源匱乏讓村“兩委”難以完全擺脫行政事務，但削減形式性包裝相對容易執行。形式性工作在農村基層治理中更加引人注意，特別是脫離了實際需求的形式性工作，當其損害治理效能時，場域中不論哪類主體都會對此質疑，因此減少形式性負擔成為多方共識，村“兩委”必須投入大量精力加以應對。在選擇性遵從策略下，一方面村“兩委”會積極清理工作機構和掛牌；另一方面，各方主體也會配合村“兩委”在“摘牌”中減少形式性工作的行動，給予其壓減證明事項的必要支持。從地方實踐來看，農村近年來的掛牌行動基本只有“河長制”與人居環境整治，人居環境整治作為專項行動單獨進行考核，不納入對村的考核事項中。由此可見，村“兩委”取消工作機構行動和“摘牌”行動都取得了非常不錯的成效。
四、適應性創造與實質性負擔的增加
組織的適應性創造策略也是組織在環境壓力與自身發展沖突下的一種靈活性調適，既區別于純粹的創造行動，又區別于選擇性遵從，更強調組織在現有制度框架下的積極主動行為。組織自身也存在創造環境的可能性，通過對制度要求進行再理解、再創造，作為行動表率來獲取制度環境認同。適應性創造是對選擇性遵從的合法性補充，選擇性遵從對制度要求的部分達成難以維持長期的組織合法性，而適應性創造通過積極表態獲取的認同則可以極大補充組織合法性，調節組織與環境之間的沖突。在農村基層治理實踐中，多方主體雖然對村“兩委”有諸多要求，但這些要求多是泛化的、不具體的，留給了村“兩委”根據自身特質進行解釋和創造的空間。當多方主體對村“兩委”提出的要求出現沖突或者制度要求與村“兩委”發展需求不匹配時，村“兩委”會根據自身資源狀況和發展目標對制度要求進行理解、整合、創造，并在現有制度環境中進行任務轉換或加碼，以政績邀功獲得上級組織認同，以多樣化服務獲取村民支持，提升組織合法性。這種主動創造會極大增加村“兩委”實際承擔的行政事務和基層事務，在工作超量的情況下，實質性工作異化為實質性負擔，村“兩委”的適應性創造行為策略也就逐漸演變為自我加碼、自我加壓的實質性增負過程。
（一）農村基層組織的適應性創造行為策略
在組織結構層面，村“兩委”在農村基層治理結構中具有雙重面向，既要向上級鄉鎮黨政組織負責，又要對村民負責。上級組織希望自己布置的任務盡快得以處理和完成，村民期待自己的訴求及時得到回應和滿足，這促使村“兩委”轉而尋求制度外行為，即適應性創造。即使是制度并未明確提出的要求，村“兩委”也可能通過自己的理解自行加碼，以期通過完成多類型任務來保證實現上級組織的要求和村民的訴求。在“一肩挑”后，基層黨建工作、村莊發展、村務公開、村民訴求等黨政事務和自治事務同時集中在村“兩委”身上，在資源匱乏的情況下，村“兩委”會將不同來源的事務雜糅在一起，模糊事務邊界，通過一次性行動同時滿足多方目標，如在原有場地上實施微更新項目，可以同時滿足村民的生活美化需要和環保部門、民政部門、住建部門等多方主體要求，但這種完成也只能是形式上的達成，即前文所述的選擇性遵從。由于單一的形式達成經不起驗證，無法讓上級組織和村民真正滿意，故而村“兩委”會繼續擴大任務邊界，通過大量任務的形式達成來提高行為和目標的匹配度，同時向上級組織和村民表態，表達堅決執行上級指示的政治忠誠和全心全意服務村民的強烈責任意識，以爭取上級組織和村民的認同。村“兩委”的日常工作包括召開村民會議、宣傳憲法和法律法規、發展文化教育、舉辦和管理本村公共事務與公益事業、組織實施本村的建設規劃以及調解糾紛等，但在適應性創造行為策略下，村“兩委”不僅承擔了大量專業性行政事務，如商戶的消防安全檢查、設備安全檢查、化學品檢查等，還對村民個人事務大包大攬，無論是“柴米油鹽”平淡事，還是“家長里短”瑣碎事，抑或“難分難解”矛盾事，村“兩委”都會介入，致使其陷入“無邊界”回應狀態。
在組織程序層面，農村基層區別于城市的最大特征在于其鄉土性，但用非正式手段處理村莊事務，有悖于規范化、精細化、透明化的制度考核要求。因此，村“兩委”的適應性創造策略表現為主動增加任務的流程細節，如在前期設計、中期落實、后期考察等環節全部做到檔案留存、有跡可循，從而在形式上規避問責風險，保障自身合法性。一方面，村干部被納入專業化管理后，鄉鎮對村“兩委”的效率要求更加嚴格，建立起一整套嚴密的標準體系對其進行監管和考核；另一方面，村民希望村“兩委”在工作過程中強化規范化、透明化導向，規范治理行為，保障村民的知情權。由于上級黨政機關和村民都對村“兩委”工作過程、工作手段提出了治理精細化要求，更加注重細節、追求完美，故而延伸出問責導向。當前，農村仍然是熟人關系下的禮俗社會，農村工作具有細小瑣碎、無規律、重復率低、擬人化程度高等特征，由于規范化的行政手段很難高效解決農村工作中的諸多問題，所以村“兩委”在治理實踐中更多依靠個人權威、利益交換、輿論、私人溝通等簡單有效的手段來完成工作，而這些非正式手段不為制度規范所認同。因此，村“兩委”通過文檔化和電子化辦公，用圖片、文字等記錄每項工作，用規范化包裝隨意的、非正式的農村事務，將鄉土的方式和手段表述為合法合規的行政手段，以尋求考核“過關”。例如，某項工作需要征求全體村民意見，村干部極有可能在日常閑談中完成告知和征求同意，而不是在專門的時間和地點召開全體村民大會。根據規范化要求，村干部會用材料重新包裝此情景，再找村民補簽，將流程倒置。村“兩委”通過統一過程簡單化和結果模塊化來應對鄉鎮和村民監督的做法：一方面即使最終結果與任務目標出現偏差，留存的資料也讓鄉鎮和村民無法過多苛責村“兩委”；另一方面，村“兩委”順理成章“卸責”，也維持了鄉鎮和村民對自身的認同和信任。
在組織角色層面，村莊內生資源不足的現實始終沒有得到徹底改變，而村“兩委”回歸自治、回應村民訴求需要大量的治理資源支持，因此，即使面臨制度環境的角色調整要求，村“兩委”仍然會通過主動“跑項目”來爭取政府資源。治理資源是支持農村開展日常工作的前提條件，項目支持是促進農村發展和獲取資源的最直接方式。例如，成都市在 2018 年印發的《關于創新城鄉社區發展治理經費保障激勵機制的意見》中，確立了村級專項保障資金和激勵資金“雙軌并行”的經費保障激勵機制。具體而言，專項保障資金重點保障村工作經費、人員報酬、村級公共服務和社會管理專項資金以及村級服務設施和信息化建設經費；激勵資金以項目配套形式發放，對在黨建引領、服務村民、村莊營造、村民自治、網格化管理等工作中卓有成效的村莊予以資金傾斜。面對村民日益多樣化的訴求和回歸自治角色轉換的要求，村“兩委”會積極采取行動以爭取項目資源。由于基層政府財政資金也是相對有限的，在項目發包的選擇上通常帶有利益偏好，在績效導向下傾向于打造錦上添花的“亮點”，所以村“兩委”會對村莊進行基礎打造和亮點包裝，主動承接政府的各類行政任務，以增加“跑項目”的資本。在適應性創造策略下，村“兩委”雖然有回歸自治的共同角色認知，但仍然會主動行政化。
（二）適應性創造行為策略大幅增加實質性負擔
實質性負擔是指村“兩委”承擔了過量的行政任務和基層事務，完成任務所需要的人力、物力、能力等資源遠遠超出村“兩委”所能承受的范圍，致使效率低下，無法及時、保質、保量地完成工作。村“兩委”采取的適應性創造行為策略通過自我加壓、自我加碼進行表態，增加了村“兩委”的工作內容，而資源狀況未得到改善，在資源稀缺和治理任務急劇增加共同作用下，村“兩委”實質性負擔大幅增加。
在適應性創造行為策略的驅使下，村“兩委”會主動承擔更多的村民事務和行政事務，多中心工作任務成為村莊治理新常態。一方面，基層治理事務隨著經濟社會發展和村民權利意識覺醒不斷增加，同時國家關注和發展農村的決心不斷增強，社會治理的重心下沉，村“兩委”作為農村治理主體的重要性不斷上升，農村落實國家政策的基層治理行動不斷增加，村“兩委”的管理范圍和管理內容也不斷擴張，涵蓋了社區治安、社區計劃生育、社區安全生產、社區救濟、社區環境保護等多個方面；另一方面，從制度規定來看，對于村“兩委”的工作職責只有類型劃分，沒有詳述具體業務，給村“兩委”留下自行刻畫細節的空間，村“兩委”要對所有衍生出來的工作全部負責，如對婦女兒童權益的維護，既需要通過對村莊內婦女兒童基本情況進行摸底，對權益的具體內容進行界定和梳理，將相關政策執行到位，也需要對婦女兒童給予日常性關注，判斷其權益狀況，還需要準備相關留存資料，以備考核之用。
村莊工作量增加帶來對治理資源更高的需求，而農村資源稀缺狀況并未得到改善，同時村“兩委”適應性創造行為策略中的“跑項目”行為雖然能夠爭取到一定資源，但也附帶了諸多使用要求，工作量與治理資源存量之間的結構性矛盾加重了村“兩委”負擔。一方面，村莊仍然面臨人少事多、專業性不足的資源困境。在“一肩挑”后，雖然各村村“兩委”按要求配備專職工作者 3～9 名（一般是 7 名），但數量還是較少，并且村“兩委”成員年齡偏大、學歷層次偏低現象普遍存在，在當前信息化、數字化快速發展的背景下，村“兩委”缺乏學習和應用新興技術的精力和能力，難以應對線上打卡、APP 記錄、設備處理、數據處理等諸多新型數字任務。另一方面，村“兩委”主動爭取來的項目資源附帶著許多工作要求和使用限制，極大增加了村“兩委”的工作量。例如，上級組織對村級保障資金使用的內容和流程都有較為嚴格的規定，在使用流程上，包括黨組織提議、議事會民主決議、村委會組織實施、監委會民主監督、黨組織開展評議等“五個關鍵環節”，而每個環節里面又有不同步驟，每個步驟對應了不同的要求。從屬于村責任范圍的基礎設施建設類公益項目來看，就設定了一定的申請前置條件，村民只有通過自籌、募捐等方式籌集資金超過所需資金 20%，才能進入村保障項目申報、議決、支持范圍。村“兩委”為了更好地回應合法性要求所進行的資源爭取，反而讓其陷入資源陷阱，新增資源不足以彌合與任務所需資源之間的差距，使其實質性負擔進一步加重。
五、農村基層減負悖論的破解策略
農村基層減負悖論早已超越減負政策執行效度和限度的范疇，并不是現時的“減負難”問題，而是農村基層治理場域內多方主體博弈和妥協的結果。長期的高負擔運作，削弱了村“兩委”作為農村基層治理主體的組織合法性，難以有效調動資源完成治理任務，因此其必須采取系列行動來獲取和提升組織合法性。在農村基層治理場域中，村“兩委”的組織合法性主要源于基層黨委政府、村民、社會組織等相關主體的認同，在村“兩委”組織合法性弱化的前提下，這些主體構建的制度環境要求遠超出村“兩委”的資源能力范疇。在資源困境和任務繁雜的沖突中，村“兩委”在主觀能動性的驅使下，綜合運用選擇性遵從與適應性創造兩類行為策略，既通過形式達成獲取制度認同，又通過積極表態來獲取更廣泛的滿意，進而陷入形式性負擔削減、實質性負擔增加的減負悖論困境中。不論是合法性動機、行為策略選擇，還是最后的行為結果，都離不開對組織資源量和任務量的探討，因而突破農村基層減負悖論重點在于彌合村“兩委”的資源與任務之間的差距，通過增加資源量與控制任務量，使之互相匹配。
就控制農村基層治理任務量而言，主要從控制行政事務下沉和村民分擔自治事務兩個方面著手，即在村莊層面厘清行政和自治的邊界，使“行政的歸行政、自治的歸自治”。一方面，要健全完善村公共服務事項準入制度，有效落實村工作負面事項指導清單，厘清不同主體的權責范圍，確保村“兩委”和基層政府各司其職，阻斷行政事務無限制地下沉，防止自上而下“層層加碼”，通過制度層面的改進減少甚至消除基層治理實踐中村“兩委”協助變成村“兩委”負責的現象，實現減少村“兩委”行政性事務的目標；另一方面，在“一肩挑”后，村“兩委”要擔負起領導、帶頭的重任，引導村民成立自治組織，充分激活村民在公共事務上的主體意識與參與意識，幫助村民充分掌握并運用在治理中的決策權和行動權，提升其在需求表達、活動策劃、資源鏈接和公約制定等方面的能力與水平，轉變以往村“兩委”大包大攬、事無巨細的作風，實現村民對自治事務的分擔，從而減少村“兩委”的自治負擔。
就增加農村基層治理資源而言，要從外生性資源給予和內生性資源培育兩個方面考量。一方面，國家要持續加強對農村的人力、物力、財力資源傾斜，建立新的財政支持制度，給予村“兩委”最大限度的經濟支持與保障，打通從村“兩委”到基層政府的職業晉升通道，落實擇優選拔；另一方面，進一步落實和規范村保障資金和激勵資金的使用，提高保障資金的人均標準，縮小城鄉差異，酌情簡化激勵資金的使用標準和流程，鼓勵資金使用。值得注意的是，由于外生性的資源輸入并不能從根本上解決村莊資源薄弱的問題，所以應注重對農村內生性資源的挖掘和培育，而這主要從優化村“兩委”成員的結構入手。具體而言，加強對村“兩委”的業務培訓，鼓勵大學生和專業型人才回鄉，實現村“兩委”成員年輕化、專業化、知識化更新，提升其對政策、時事的敏感度和解讀力以及素質能力，引導其實現對行政資源、社會資源的主動獲取與整合，并服務于村莊治理需求。
（作者姜曉萍系四川大學公共管理學院教授，博士研究生導師；楊舒雯系四川大學公共管理學院博士研究生；文獻來源：《行政論壇》2024年第4期）
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