改革開放以來城鄉關系調整經驗和教訓并存。特別是這些寶貴的經驗為未來處理城鄉關系提供了重要的借鑒，需要充分吸收并繼續堅持。
第一，不斷向農民賦權。改革開放前，逐步建立城鄉二元分割體制的過程實質上就是不斷剝奪農民權利的過程，隨著農民權利的喪失，其生產和創新的活力也一并被扼殺了，農業農村發展陷入停滯是必然的結果。改革開放以后，隨著不斷向農民賦權，農民的生產積極性和創新潛力再次得到釋放，通過不斷改善自身以及農業農村的狀況，推動城鄉關系向前發展。改革之初，家庭聯產承包責任制通過賦予農民自主經營土地的權利，迅速解決了農民自身的溫飽和收入增長問題，顯著縮小了城鄉收入差距。20世紀80年代中期，取消統購統銷和發展鄉鎮工業通過賦予農民自由選擇職業的權利，不但擴大了農民的非農就業機會使城鄉差距縮小的趨勢得以延續，而且培育出競爭性的農產品市場，并削弱了城鄉二元經濟結構。20世紀90年代，允許農民進城通過賦予農民自由遷移的權利，推動了城鎮化率的快速提升，并最終發育出一個統一的勞動力市場。未來政府還需要繼續向農民賦權，繼續激發農民的積極性，使他們在不斷改善自身境遇的同時，推動社會經濟發展。
第二，堅持改革的漸進性。考察城鄉關系演進的過程，可以發現，新的政策或改革都是以漸進的方式出現的，而且表現出非常好的效果。歷史的經驗教訓表明，脫離現實盲目冒進式改革不但不會加快改革的進程反而會導致改革進程的停滯乃至倒退。
第三，堅持市場化改革取向。始終堅持市場化改革取向，不斷提高市場配置資源的作用，是中國改革成功的核心經驗之一。要高度重視市場在破解城鄉二元結構、實現城鄉融合發展中的作用。建立統一農產品市場、鄉鎮企業異軍突起、允許勞動力自由流動等，這些在促進城鄉關系良性發展中發揮關鍵性作用的改革，本質上就是在不斷發揮市場機制的作用。時至今日，市場化取向的改革依然不夠，在未來的發展中還要不斷地強化。
第四，堅持尊重基層創新和轉換思想觀念相結合。城鄉關系調整的過程實質上就是基層創新和決策層觀念轉變相互配合、相互作用的結果。因此，在頂層設計的作用日益受到重視的情況下，更多實際問題的解決還是要依賴這些來自基層的創新。與此同時，還必須要摒棄各種陳腐的觀念和教條的思想方式，以務實的態度，不斷解放思想，尋求促進城鄉關系發展的新思路和新方案。
第五，給改革和改革者留出足夠的空間。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創造良好的環境，才能真正探索出有價值的改革方案。時至今日，需要改革的領域和內容已經大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，必須強調，在未來健全城鄉關系發展的過程中要留給改革和改革者足夠的空間。
雖然中國城鄉融合發展的體制已經初見雛形，成效也逐步顯現，但是城鄉關系發展中還有諸多尚未破解的問題，同時也產生了很多新的問題，只有在未來的發展中將其逐一破解，才能推動城鄉關系不斷走向融合。
第一，戶籍制度改革亟待深化。除特大城市以外，中國其他城市已經全部采取了城鄉統一的戶籍制度，也就是說，戶籍制度限制人口流動的功能被極大削弱。但是，作為城鄉二元體制的支柱之一，戶籍制度除了限制人口流動之外，還被附著諸多的利益，城鄉居民在面對養老、就業、醫療、子女就學、以及購房、購車等問題時依然難以避開戶籍的劃分。雖然經過近些年的改革，戶籍上附著的城鄉利益差異有所削弱，甚至有些已經消除，但是剝離的范圍和程度依然不夠。姑且不談作為中華人民共和國公民應該享受同等的權利，即使與中國社會經濟發展的現狀相比，顯然是非常滯后的。戶籍制度對于進一步促進勞動力流動、提高人口城鎮化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進城鄉融合發展中加快戶籍制度改革首當其沖。
第二，城鄉二元經濟結構相當尖銳。根據國際經驗，發展中國家的城鄉二元對比系數一般為0.31～0.45，發達國家則能達到0.52～0. 86。截至2016年，中國的城鄉二元對比系數僅為0.25。更為嚴峻的是，中國城鄉二元經濟結構扭轉速度相當緩慢，部分地區還呈現惡化的趨勢。
第三，城鄉要素合理配置的機制尚未建立。時至今日，中國農村產品市場發育程度已經處于較高水平，但是要素市場的改革明顯滯后。長期的城鄉二元格局，導致資金、土地、人才等要素配置在城鄉之間嚴重不均衡；并且農村優質資源向城市單方向集中的趨勢沒有發生逆轉。現階段，城鄉要素配置不合理主要體現為城鄉資金和土地配置失衡。1978～2012年期間，通過工農產品價格剪刀差、稅收和儲蓄等渠道，城市從農村抽取的資金達26萬億元以上，遠遠超過改革開放前的規模。從深層次來講，農村資金的單向流動與土地制度改革滯后密切相關，土地作為農民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉居民之間進行交易，一方面阻礙了城市資金進入農村的主要通道，另一方面也無法通過“資源變資產”使農民從中獲益。
第四，城鄉基本公共服務差距較大。
第五，鄉村衰退日益加劇。鄉村建設依然落后于城鎮建設的發展速度，鄉村與城鎮之間鴻溝繼續擴大。無論是村莊布局、基礎設施、生態環境等硬環境，還是鄉村文化保護和傳承、村莊治理等軟環境，鄉村在這些方面均存在相當大的改善空間，而且在部分地區表現得尤為尖銳。面對城鄉之間的巨大差距，農村勞動力特別是高素質人才持續外流的趨勢難以改變，村莊“空心化”現象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。
基于中國城鄉關系的現狀和存在的主要問題，并結合社會主義現代化強國的奮斗目標，建議從以下幾個方面著手調整城鄉關系。
1. 深化戶籍制度改革提高城鎮化率，夯實城鄉融合發展基礎。關鍵是要進行全面的戶籍制度改革，促進農業轉移人口的市民化，不但要使已經進城的農業轉移人口留下來，而且還要繼續推動更多的農業勞動力轉移出來。具體來說，一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設計上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財政投入機制，提高中央政府的責任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農民工在中小城市進城落戶的意愿；三是調整城鎮化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點鎮的基礎設施水平，加強縣城和重點鎮的市政設施和公共服務設施建設，實現農業轉移人口就近城鎮化。戶籍制度的問題已經很清楚了，最關鍵的還是要看政府的決心，戶籍制度改革所能釋放的紅利是巨大的，而阻礙改革的癥結也是清楚的，就是城市中現有戶籍制度的受益者不愿意分享城鎮化的好處。在這種情況下，政府應該審時度勢，以壯士斷腕的決心，通過頂層設計徹底對現行的戶籍制度進行改革，為城鄉融合發展掃清制度障礙。
2. 優先推進城鄉發展中需要一樣化的內容，實現城鄉融合發展重點突破。中國整體上已經具備了城鄉融合發展的條件，但是很多地方政府卻以反對“城鄉一樣化”的名義，反對或者延緩推進城鄉融合發展，或者是降低城鄉融合發展的標準，這需要引起足夠的重視。要優先推進城鄉融合發展中的城鄉一樣化問題，實現重點突破。一個需要優先突破的重點是城鄉統一規劃，真正在規劃中給予農村與城市一樣的地位，實現鄉村與城市兩個空間的平等發展。另一個需要優先突破的重點是城鄉基本公共服務均等化。教育、醫療、社會保障和就業是保障個人基本生存、基本尊嚴和基本健康的社會條件。因此，未來推進城鄉基本公共服務均等化的重點是實現標準的一致，將均等化落在實處。
3. 加快城鄉要素市場一體化進程，攻克城鄉融合發展的薄弱環節。加快城鄉要素市場一體化的關鍵是要打通要素從城市向農村流動的障礙，首當其沖就是城鄉土地制度?，F行土地制度不但降低了城鄉土地配置的效率，而且難以滿足城市工商資本下鄉的需求。首先，不斷規范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從擴張建設用地、追求土地財政收入等經營性職能向產權登記保護、規劃管理、耕地保護、市場監管、社會保障等公共管理職能轉變，為充分發揮市場在配置土地資源中的決定性作用創造條件。其次，在符合規劃和土地用途管制的前提下，賦予農村建設用地與城市建設用地同等權利，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農生產，同時享有出租、轉讓和抵押等權利。再次，在深化宅基地三權分置改革的基礎上，擴大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來資本有序開放。
4. 推動鄉村三產融合發展，建立城鄉融合發展的產業基礎。三產融合發展的目的在于提高農業農村的比較勞動生產率，實現城鄉產業協調發展，從而消除城鄉二元經濟。所以，各地應該繼續推動農業適度規模經營，同時需要注重發展農產品加工、休閑農業、鄉村旅游、電商等新業態和新模式，推動一二三產業融合發展，以農業轉型升級提高農村產業效率。
作者系中國社會科學院農村發展研究所副所長
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