您現(xiàn)在的位置: 鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn) > 首頁 > 三農(nóng)論劍
2025年1月7日 星期二

曹錦清:中國土地制度:農(nóng)民工與工業(yè)化、城市化

[ 作者:曹錦清  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù):1030 更新時間:2015-11-13 錄入:12 ]

1982年到1984年間,中國廢除了運(yùn)行20余年(1958-,1982年)的人民公社制度,確立了土地家庭承包責(zé)任制(土地所有權(quán)歸各村集體所有,土地使用權(quán)計(jì)口均分,歸各農(nóng)戶所有,實(shí)行土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的分離)。1987年1月中國頒行了《中華人民共和國土地管理法》,并對國家征用集體土地及對失地農(nóng)民安置補(bǔ)償做出了一系列的法律規(guī)定。在我們看來,此一新的土地制度及農(nóng)地征用法是理解中國改革開放30余年來低成本、高速度推進(jìn)工業(yè)化與城市化的一個極其重要但常被忽視的視角。

一、“土地家庭承包制”:土地所有權(quán)的模糊性及其經(jīng)濟(jì)社會意義

新的土地制度規(guī)定“中國農(nóng)村土地(包括耕地、宅地、林地與村集體建設(shè)用地等),歸農(nóng)民集體所有”。但“集體”指什么,本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度:“隊(duì)為基礎(chǔ),三級所有”。“三級”指“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”,“隊(duì)為基礎(chǔ),三級所有”指土地所有權(quán)為三級所共同所有,但經(jīng)營使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。

人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國家設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)機(jī)構(gòu),而“社”指農(nóng)村最高一級的農(nóng)民集體組織。1982年廢除人民公社體制后,原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府(1984年末,全國建有8.5萬余個鄉(xiāng)政府和近7200個鎮(zhèn)政府,70余萬個村民委員會),原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會”(在法律下,村民委員會為村民自治性組織,每三年改選一次,但在實(shí)際上,村民委員會經(jīng)常成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的行政機(jī)構(gòu)),原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”。當(dāng)土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時,對土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊,我們在80年代晚期到整個90年代全國各農(nóng)村的調(diào)查中對農(nóng)民與地方干部問同一個問題:“土地到底是誰的?”得到的答案相當(dāng)一致:“土地是國家的”。國家法律上明文規(guī)定是“集體的”。但農(nóng)民與村干部在習(xí)慣觀念上都認(rèn)為是“國家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習(xí)慣觀念”,雖然公社體制已被廢除,但在農(nóng)戶與國家之前的自治集體(村委、村民小組)始終沒有形成明確的概念。事實(shí)上,“村民委員會”也沒有行使土地所有權(quán)的權(quán)利。

正是由于“土地集體所有權(quán)”中的“集體”的模糊性質(zhì),且在推行土地家庭承包制后,廣大村民與村干部依然認(rèn)為“土地是國家的”。其經(jīng)濟(jì)與社會含義便是為中國新一輪的工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而征用農(nóng)地帶來極大的便利。

二、《土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖

農(nóng)地征用制度于1986年制定,1987年1月實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖:①全國土地實(shí)行兩種所有制:一為國有制(城市土地屬于全民所有),二為集體所有(農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有,農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有)。②國家為了“公共利益”需要,可以依法對集體土地實(shí)行征用。國家建設(shè)所征用的集體所有的土地,所有權(quán)屬于國家,用地單位只有使用權(quán)。③被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng):土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。

該法規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3—6倍;安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2—3倍;土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi),由各省市自行規(guī)定。

這里值得注意的是:補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來確定的,這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配,換句話說,土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分,只能為“國家所有”或“資本”所有。另一值得注意的是:規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿谴_定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪蕖0创朔梢?guī)定,全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi),尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的,經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn),可增加安置補(bǔ)償費(fèi),但兩項(xiàng)總和不得超過前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍”。至于這筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配,各地情況不一,難以概述。考慮到中國首條高速公路建設(shè)啟動于1984年,該法的立法意圖便顯現(xiàn)出來:為中國工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)提供廉價(jià)的土地。此一農(nóng)地征用補(bǔ)償制度,對中國改革開放30余年的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來重大且深遠(yuǎn)的影響,這突出表現(xiàn)為以“物”為中心的城市化。

農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了諸多的益處。農(nóng)地征用補(bǔ)償制度是中國工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。這主要表現(xiàn)在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經(jīng)濟(jì)社會效果。有學(xué)者估計(jì),中國改革開放后的30余年間,全國被國家征用的農(nóng)地超過1億畝,另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草。被征土地一般分為四類用途:一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地(公路、鐵路、機(jī)場、港口等等),一是公共建設(shè)設(shè)施(政府大樓、城市廣場、綠化帶、學(xué)校、醫(yī)院等),一類是工業(yè)批租,最后一類是商業(yè)批租(包括商業(yè)用地和商品房建設(shè)用地)。

按其相關(guān)政策規(guī)定:工業(yè)批租的租期為50年,商業(yè)批租70年。各地各級政府為追求GDP的增長率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入(土地出讓金一般列入土地財(cái)政收入)——順便說及,這兩項(xiàng)硬指標(biāo)是各級政府“政績考核”的最重要指標(biāo),當(dāng)然也是官員晉升、獎勵的主要依據(jù)。在“政績考核”的壓力下,各級政府競相展開招商引資的競爭,使用的手段也大體相同:競相壓低土地批租價(jià)格,凡不具備這項(xiàng)優(yōu)勢的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),常常取消土地租金。這樣,在中國制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中,幾乎不含地租。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法,商品的價(jià)值主要由地租、勞動與利息構(gòu)成。幾乎不含地租的中國制造,因促使中國商品具有極強(qiáng)的國際市場競爭力,從而促使發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的勞動密集型資本大規(guī)模的向中國土地轉(zhuǎn)移,從而使長期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動力向城市工商業(yè)的轉(zhuǎn)移提供了不斷增長的空間。在2003年到2005年之間,中國傳統(tǒng)部門的勞動力向新興產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進(jìn)入了所謂的“劉易斯拐點(diǎn)”:一個顯著的標(biāo)志是自2003年后,曾長期維持在低水平上的“農(nóng)民工薪酬”突然出現(xiàn)上漲,此后10余年間,逐漸上升。至2014年,全國農(nóng)民工的平均工資已達(dá)2600元人民幣。

土地批租與劉易斯拐點(diǎn)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)政治意義。目前,中國的所謂“資本”,按其所有權(quán)不同大體分為三類:國有資本、民資與外資。這三項(xiàng)資本所需土地都是各級政府控制的國有土地(政府將征用的集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀@就是說“資本”只能通過“土地批租”的形式從政府取得土地,確切地說租賃土地,這使得隨私人資本不斷擴(kuò)大而成長起來的私人資本集團(tuán)(或稱資產(chǎn)階級)與政府(政權(quán))的實(shí)際關(guān)系變得微妙而復(fù)雜起來。國內(nèi)外政治自由主義者,一再預(yù)言的“民主政治變革”沒有在中國出現(xiàn),我們認(rèn)為,這或可從中國的土地制度安排中得到說明。當(dāng)然,直接征用土地的是各級地方政府。原來的“資本”與“地權(quán)”的矛盾,如今轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民與地方政府的矛盾。

對于一個從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的國家的經(jīng)濟(jì)而言,劉易斯拐點(diǎn)的最重要意義在于它極大緩解了緊張的勞資關(guān)系。在劉易斯拐點(diǎn)前階段,由于農(nóng)村剩余勞動力的“無限供給”而使勞動一方的“市場談判”處于極其不利的地位:長期處于低薪、勞動時間長、勞動條件惡劣的狀態(tài)。中國2003年越過“劉易斯拐點(diǎn)”之后,我們發(fā)現(xiàn),資方為了穩(wěn)定勞動用工,尤其防止技術(shù)人員的流失,而對勞方的要求作出妥協(xié),或主動提高工資與其他各種福利待遇,目前勞資沖突主要發(fā)生在拖欠工資的場合,且主要發(fā)生在建筑行業(yè)。

與此同時,農(nóng)地征用補(bǔ)償制度也產(chǎn)生了一些社會問題。中國各級地方政府,大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地,早已成為各地農(nóng)民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租,也存在大量不透明現(xiàn)象,這已成為地方官員腐敗的主要原因之一。的確,農(nóng)地非農(nóng)使用而形成的巨大“土地增值”,如何合理分配早已成為一個極大的經(jīng)濟(jì)——社會問題。中國改革開放從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的不斷加劇的貧富分化,原因繁多,但中國1987年確定的土地征用、補(bǔ)償、出讓制度確實(shí)是推動分化加劇的重要原因之一。從大量揭露的官員腐敗案來看,其巨額資產(chǎn)主要來源于土地的批租或出讓。從90年代初到本世紀(jì)初,中國的首富階層大多是房地產(chǎn)開發(fā)商,這與廉價(jià)的土地密切相關(guān),至于被剝奪了土地的農(nóng)民只能進(jìn)入“農(nóng)民工階層”。

至于“以物為中心的城市化”,使得中國的城市化長期滯后于工業(yè)化。這與其他第三世界的“工業(yè)化長期滯后于城市化”形成鮮明的對比。當(dāng)然,那種幾近無補(bǔ)償剝奪農(nóng)民土地的政策,也一直在調(diào)整改變之中,如1998年對《土地管理法》作第二次修改,將土地補(bǔ)償費(fèi)從原來的3—6倍提升到6—10倍,安置補(bǔ)償費(fèi)從原來的2—3倍提升到4—6倍,但仍規(guī)定“兩項(xiàng)費(fèi)用總和不得超過30倍”,而不是取消“上限”改用“下限”。2003年—2005年后,中國東部沿海地區(qū)由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,地方政府有能力對失地農(nóng)民進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(中央政府的壓力與農(nóng)民的集體抗?fàn)帲┠陙恚瑬|部發(fā)達(dá)地區(qū)對失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式可概括為兩條:一是“以房換房”(即以農(nóng)村不可買賣的老房,按1:1的面積比例,換取城鎮(zhèn)可買賣的新房);二是“以地?fù)Q保”(即以農(nóng)戶承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn))。在全部青壯年已穩(wěn)定轉(zhuǎn)入城市工商業(yè)的農(nóng)村,這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體被農(nóng)民所接受。按2014年的一項(xiàng)官方統(tǒng)計(jì),全國2014年的土地出讓金中的80%用于失地農(nóng)民的補(bǔ)償與安置。話說回來,隨著中國經(jīng)濟(jì)從“高速”向“中速”的轉(zhuǎn)型(即所謂的“新常態(tài)”),因大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而大量征用農(nóng)地的“發(fā)展階段”已近尾聲了。

三、農(nóng)民工與城市化

(一)處于工業(yè)化、城市化發(fā)展階段的國家都出現(xiàn)過往返城鄉(xiāng)的“農(nóng)民工”現(xiàn)象

只有工業(yè)化、城市化過程,才能為農(nóng)村剩余勞動力(包括絕對剩余與季節(jié)性剩余)提供外出就業(yè)的機(jī)會。所謂“農(nóng)民工”,一個較廣泛的定義是,在農(nóng)村保留小塊土地并獲取非農(nóng)收益的勞動者,或可將農(nóng)民工分為三大類:第一類是以農(nóng)業(yè)收益為主,兼有不穩(wěn)定的非農(nóng)性收入,這類農(nóng)戶通常在本村附近就業(yè);第二類是以農(nóng)業(yè)收益為輔的較穩(wěn)定的工商業(yè)收入階層;第三類是將小塊土地轉(zhuǎn)租出去,而長年進(jìn)城打工。恩格斯曾對1870年德國統(tǒng)一后大量存在的“農(nóng)民工”現(xiàn)象進(jìn)行分析,他們主要關(guān)注的是德國制造的低價(jià)(與當(dāng)時英法兩國相比)與帝國工人階級中的大量農(nóng)民工低薪現(xiàn)象之間的關(guān)系。根據(jù)他們的分析,德國農(nóng)民工的實(shí)得工資等于應(yīng)得工資減去小塊土地的收益,或說德國農(nóng)民工小塊土地的收益,即是德國工業(yè)資本超剝削的原因,也是德國制造比英法廉價(jià)的原因。后發(fā)的德國正是憑借廉價(jià)產(chǎn)品才能擠入先發(fā)的英國市場。但從“農(nóng)民工”直接經(jīng)驗(yàn)來說,他們之所以頑強(qiáng)保留小塊土地是為了防止城市失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。列寧也曾考察過俄國資本主義工業(yè)化時期的俄國“農(nóng)民工現(xiàn)象”所持觀點(diǎn)來自馬克思和恩格斯。

(二)中國農(nóng)民工階層的特殊性

中國農(nóng)民工階層的特殊性,一是由中國特定的土地制度決定的:國家通過產(chǎn)生有力的法律,將中國億萬農(nóng)民與其家庭承包土地結(jié)合起來(1982年到2003年間,由各農(nóng)戶承包的土地承擔(dān)著繁重的責(zé)任:對國家承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅的責(zé)任,對集體承擔(dān)五項(xiàng)費(fèi)用的責(zé)任,直到2004年—2006年間才取消農(nóng)民及承包土地的全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān),有專家統(tǒng)計(jì),全國農(nóng)民和土地承擔(dān)的稅費(fèi)總額在1500億——1800億人民幣之間。2000年,全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值—不包括林、牧、漁業(yè)—僅為1.4萬億元)。二是由中國特有的分割城鄉(xiāng)的戶籍制度所決定的。阻止勞動力自由流動的戶籍制始建于1958年,加嚴(yán)固化于1961年之后。90年代中期以后,雖然對農(nóng)民工取得城市戶籍條件有所放寬,但此一制度至今未能取消。正是中國對農(nóng)民工的這兩大制度制約,使得中國農(nóng)民工具有德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯定義的“身份群體”的含義,而非一般的意義上的社會就業(yè)階層。也正是由于這兩大制度的限制,使億萬農(nóng)民工只能進(jìn)城打工,而難以在城市入籍,無法分享城市居民的公共福利與保障。中國學(xué)者將此現(xiàn)象稱之為“中國的城市化滯后于工業(yè)化”。

(三)中國農(nóng)民工的總數(shù)估計(jì)及在二、三產(chǎn)業(yè)的分布狀況

據(jù)2013年的一項(xiàng)全國官方統(tǒng)計(jì),2013年全國共有“農(nóng)民工”2.69億人,其中在第二產(chǎn)業(yè)打工的農(nóng)民工占56.8%,(約1.5億勞動力,其中3000余萬在建筑行業(yè)),占2013年全國第二產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人數(shù)(2.33億)的64%,其余約1.2億農(nóng)民工在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè),占農(nóng)民工總數(shù)的42.6%。該項(xiàng)估計(jì)還表明,跨省流動的農(nóng)民工有7676萬,占全部農(nóng)民工的28.3%。2013年中國農(nóng)民工的平均月工資2600元。對于絕大多數(shù)農(nóng)戶來說,打工年收入已大大超過農(nóng)村小塊土地的收入。

另據(jù)官方統(tǒng)計(jì),2014年由中國城市常住人口(所謂常住人口,即城市戶籍人口加上進(jìn)城半年以上有穩(wěn)定職業(yè)與住所——主要是租房——的外來人口)構(gòu)成的“城市化率”為52%,而城市戶籍人口占總?cè)丝诒壤齼H為36%。這兩個百分比之差,主要由農(nóng)民工階層組成。

(四)中共18大后提出“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展戰(zhàn)略,逐步解決億萬農(nóng)民工的城市入籍的。

2003年,中國國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃>》政府文件,將中國城鎮(zhèn)按人口規(guī)模分為五類七檔,并分別規(guī)定農(nóng)民工入籍城市的條件:即所謂“有差別的落戶政策”。

①小城市——城區(qū)常住人口50萬以下,小城市分為兩檔。Ⅰ型小城市20—50萬人口,(2010年全國共有Ⅰ型小城市380個);Ⅱ類小城市20萬以下,(包括近2萬個建制鎮(zhèn))。常住人口在50萬以下的小城市,只要擁有“穩(wěn)定就業(yè)和住所(包括租賃)”這兩個條件,即可申請入籍。事實(shí)上,對50萬人口以下的“小城市”全面放開落戶條件。②中等城市——城區(qū)常住人口50—100萬之間。③大城市——大城市分為兩檔:Ⅰ型300—500萬之間;Ⅱ型100萬到300萬之間。<國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃>規(guī)定,對“中等城市”實(shí)行“有序開放,落戶限制”政策,對“大城市Ⅱ類”采取合理開放落戶限制。具體而言,對上述兩類城市,農(nóng)民工入籍的條件,除“穩(wěn)定就業(yè)和住所(包括租賃)”外,另增設(shè)“參加城鎮(zhèn)社保年限”的限制性條件,但“最高年限不得超過5年”。對“大城市”Ⅰ類,該<規(guī)劃>規(guī)定為“合理確定限制條件”,主要是增加“城鎮(zhèn)社保的年限”。④特大城市——城區(qū)常住人口在500萬—1000萬之間的為“特大城市”,對特大城市的入籍政策是“嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模”,<規(guī)劃>要求“特大城市”政府采取積分制等方式階梯式落戶途徑,調(diào)控落戶規(guī)模與設(shè)定“積分”主要依據(jù)就業(yè)年限、學(xué)歷及該城市發(fā)展所需專業(yè)人才而定。⑤超大城市——城區(qū)常住人口在1000萬以上的城市為“特大城市”。如北京、上海、廣州、深圳等。對“超大城市”的入籍條件限制,當(dāng)然比“特大城市”更為嚴(yán)格,入籍途徑主要也是“積分制”,并對“高污染、高能耗、土地利用率低、幾無稅收貢獻(xiàn)”的勞動密集型企業(yè)的政策性淘汰,將在此類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工排除出超大城市。

該<規(guī)劃>的制定目的是十分明確的:主要由中小城市承擔(dān)起億萬農(nóng)民工城市化的重任。問題在于:是否有效?在我們看來,該<規(guī)劃>制定者忽略了一個明顯的事實(shí),小城市之所以“小”,是因?yàn)樗鼊?chuàng)造就業(yè)的空間小,它們不具備優(yōu)勢以集聚大量的工商資本,因而不能提供大量的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會,大城市之所以大,乃是因?yàn)榇蟪鞘屑鄞罅抗ど藤Y本,從而提供不斷增長的就業(yè)空間。向農(nóng)民工開放入籍的“小城鎮(zhèn)”,缺乏穩(wěn)定的就業(yè),而特大和超大城市擁有大量就業(yè)機(jī)會,卻對農(nóng)民工的入籍條件“嚴(yán)格控制”。在我們看來,此<規(guī)劃>近于“紙上談兵”。它只反映了<規(guī)劃>制定者對中國特大城市人口超快增長而造成的“大城市病”的擔(dān)憂。

四、關(guān)于中國農(nóng)民工城市化的主要問題與政策建議

(一)當(dāng)前的主要問題:如何滿足中國龐大農(nóng)民工階層的兩大緊迫需求

第一項(xiàng)緊迫需求是解決農(nóng)民工隨遷子女在工作地的入學(xué)問題。中國的九年制義務(wù)教育一向是由戶籍所在地的教育部門負(fù)責(zé)的,在廣大中國農(nóng)村每一行政村(村民委員會)設(shè)置一所小學(xué)(1年級—6年級),每一鎮(zhèn)設(shè)置1—2所初級中學(xué)(7—9年級),高中(10—12年級)通常設(shè)在縣城。90年代中期后,中西部的農(nóng)民工流入東部沿海省份打工,一部分子女留在家鄉(xiāng),形成龐大的“留守兒童”群體,一部分隨父母進(jìn)城,卻無法進(jìn)入城市公辦學(xué)校,因此在勞動力大量輸入的東部沿海省市,出現(xiàn)了大量的“農(nóng)民工子弟學(xué)校”。2004年,僅上海地區(qū)的“農(nóng)民工子弟學(xué)校”就有400余所。上海市教育部門對此現(xiàn)象先是排斥,后是默認(rèn),直到2007年才將“農(nóng)民工子弟學(xué)校”納入公辦教育系統(tǒng),但新的問題又出現(xiàn)了:農(nóng)民工子弟在移民地的初中畢業(yè)后,允許不允許他們在當(dāng)?shù)貐⒓印爸锌肌保ǜ咧腥瓴辉诹x務(wù)教育范圍)?這個問題在北京、上海、江蘇省、浙江省依然沒有得到解決。其實(shí)農(nóng)民工子女的入學(xué)問題乃是一個允許不允許外來農(nóng)民工參與本地的教育資源分配的問題,不過在中西部各省此問題逐步解決。

第二項(xiàng)緊迫需求是所謂農(nóng)民工的“社會保險(xiǎn)基金”的異地“接續(xù)”問題。中國的社會保險(xiǎn)基金主要有四種:工傷保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金和住房公積金。與用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工通常只有前三金,由農(nóng)民工與企業(yè)按一定比例每月交付。到目前為止,如果農(nóng)民工離開該企業(yè)而至他市,甚至他省工作,他只能取走他自己交付部分,而不能取走企業(yè)為他交付的部分。這樣,極大地挫傷農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)金的積極性。這些年來,中國學(xué)術(shù)界與媒體不斷呼吁政府建立農(nóng)民工社會保險(xiǎn)基金的異地“接續(xù)”制度,即將農(nóng)民工在某地某企業(yè)工作期間積累的全部社會保險(xiǎn)金(包括企業(yè)為他交付的部分,通常占全部社會保險(xiǎn)金2/3以上)隨農(nóng)民工異地工作而自動“接續(xù)”到他的新的工作單位。這樣,等到該農(nóng)民“退休”,便可領(lǐng)取一筆可觀的養(yǎng)老金。由于養(yǎng)老金由各省市統(tǒng)籌而非中央統(tǒng)一統(tǒng)籌,這一問題至今沒有得到解決。

(二)關(guān)于中國農(nóng)民工城市化滯后原因的學(xué)術(shù)爭論與政策建議

關(guān)于農(nóng)民工城市化滯后的原因,國內(nèi)學(xué)術(shù)界有三大觀點(diǎn):一是土地家庭承包制的束縛說,一是城市戶籍制的排斥說,一是中國工業(yè)化的發(fā)展階段說。

土地家庭承包制的束縛說。該觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)民工之所以進(jìn)城打工而難以實(shí)現(xiàn)城市化,關(guān)鍵在于國家通過“土地家庭承包制”將全國農(nóng)民束縛在小塊土地上,固定在“村民”身份上。他的要求是改革現(xiàn)存土地制度將農(nóng)戶承包土地直接歸于農(nóng)戶所有:即土地私有化。他們認(rèn)為,只有土地私有化,才能徹底的消除官商勾結(jié),圈占農(nóng)民土地的現(xiàn)象,只有土地私有化,農(nóng)民工才能賣掉他的土地與農(nóng)房而獲得城市化的“資本”(如在城市購房)。

城市戶籍制排斥說。該觀點(diǎn)認(rèn)為,正是長期執(zhí)行的分割城鄉(xiāng)的戶籍制,將農(nóng)民排斥在城市化之外,中國在建國初期建立戶籍制的主要目的是為了從農(nóng)業(yè)、農(nóng)民中提取勞動剩余用于工業(yè)化的原始積累。如今,中國已到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新階段,理應(yīng)取消戶籍制。只要取消戶籍制,是否城市化便成為億萬農(nóng)民工的自由選擇的了。事實(shí)上,戶籍制的背后是長期存在于中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間(東部、中部、西部)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異與社會福利保障程度的高低,這個問題本身并非取消戶籍制所能解決。如上海的失業(yè)救濟(jì)金每月600余元,如外來農(nóng)民工處于“失業(yè)狀態(tài)”(還有一個如何確定“失業(yè)”的人群,而獲得失業(yè)救濟(jì)),那么勢必引發(fā)更多的農(nóng)民工擠入上海,(家庭承包的小塊土地的全年收入很難超過600*12=7200元),上海政府如何應(yīng)付。

中國當(dāng)前所處的工業(yè)發(fā)展階段或是影響億萬農(nóng)民工城市化的主因。戰(zhàn)后新獨(dú)立的國家都處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從農(nóng)村社會向城市社會的艱難轉(zhuǎn)型過程之中,且在此轉(zhuǎn)型過程中,都出現(xiàn)流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工現(xiàn)象,農(nóng)民工群體占該國農(nóng)業(yè)人口的比例大小,通常由兩大因素決定的:一是人均耕地的多少與土地所有權(quán)集中的高低,二是該國推進(jìn)工業(yè)化的速度與規(guī)模,(當(dāng)然與該國實(shí)行的人口生育政策與農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)速度也有關(guān)聯(lián))至于已經(jīng)進(jìn)入城市工商業(yè)謀生的農(nóng)民工能否實(shí)現(xiàn)城市化。這里的“城市化”一詞,指的是“安全、有保障的城市化”,即進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工能否獲得失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會保障,一則取決于另外兩大因素:一是該國所處的工業(yè)化發(fā)展階段,或說該國在全球產(chǎn)業(yè)分工價(jià)值鏈中的地位高低,二是該國政府的政治意愿,或說農(nóng)民工階層的城市化訴求對政府形成政治壓力的大小。這兩大條件缺一不可,而以“所處工業(yè)化發(fā)展階段”尤為重要。

中國億萬農(nóng)民工之所以“工業(yè)化”但難以“城市化”,或說產(chǎn)生“城市化滯后于工業(yè)化”這一困境,中國特有的土地制度與戶籍制度只是表面原因,其更深刻的原因在于億萬農(nóng)民工主要集中在中低端的勞動密集型制造業(yè)與城市低端服務(wù)業(yè)中,或說中國的工業(yè)化總體上依然處于全部產(chǎn)業(yè)——價(jià)值鏈的低端,正是這些集聚大量農(nóng)村剩余勞動力的勞動密集型低端產(chǎn)業(yè),決定了“農(nóng)民工薪酬低、企業(yè)利潤低與政府稅收低”的三低特點(diǎn)。正是此“三低”(另加土地租金低)雖然極大提高了中國制造因其低價(jià)而具有了很強(qiáng)的國際市場競爭力,從而也將長期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動力吸納到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中來,但另一方面卻使得農(nóng)民工、企業(yè)與政府無力支付億萬農(nóng)民城市化的必要成本,除非允許城市貧民窟在城郊四處蔓延。

或許值得慶幸的是,中國自越過著名的“劉易斯拐點(diǎn)”之后,正進(jìn)入從勞動密集型中低端產(chǎn)業(yè)向中高端提升的階段。中共2013年提出的“新常態(tài)”,說,其核心內(nèi)容是“經(jīng)濟(jì)增長從高速進(jìn)入中高速,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從中低端提升為中高端”。當(dāng)然,這也是一種“發(fā)展愿景”。能否成功,預(yù)計(jì)10年——20年后方能知曉。我們現(xiàn)在所能知道的只有兩點(diǎn):一是,一切實(shí)施趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家能否實(shí)現(xiàn)“趕超使命”,這是最關(guān)鍵、也最艱難的發(fā)展階段,二是,倘若失敗,便將陷入所說的“中等收入”陷阱之中,那時各種社會矛盾將成堆凸顯出來。不過從近幾年實(shí)施的“創(chuàng)新驅(qū)動,轉(zhuǎn)型發(fā)展”的種種效果來看,中國經(jīng)濟(jì)似乎正處于“從中低端向中高端”的產(chǎn)業(yè)升級之中。在我們看來,一國工業(yè)化從中低端向中高端轉(zhuǎn)型升級過程中,“三低”也隨之向中高端提升,從而使勞動者、企業(yè)與政府有能力為農(nóng)民工的城市化支付必要的成本,當(dāng)然也需要政府推進(jìn)農(nóng)民工城市化的政治意愿。

隨著農(nóng)民工城市化的有序、穩(wěn)定的推進(jìn),中國的土地制度,尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度也將發(fā)生(或已經(jīng)開始發(fā)生)重要的變化。目前的總的政策導(dǎo)向是:確保原農(nóng)戶的土地承包權(quán),同時有序推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的相對集中(適度規(guī)模,連片經(jīng)營),并創(chuàng)建各種有效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

作者單位:華東理工大學(xué)人文社會科學(xué)部

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會建設(shè)》2015年03期


(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)

免責(zé)聲明:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)屬于非盈利學(xué)術(shù)網(wǎng)站,主要是為推進(jìn)三農(nóng)研究而提供無償文獻(xiàn)資料服務(wù),網(wǎng)站文章、圖片版權(quán)歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權(quán)問題請及時聯(lián)系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
亚洲欧美日韩动漫一区二区 | 日韩一区二区视频 | 日本摸下面高潮视频 | 在线欧美日韩亚洲国产一区 | 尤物丁香婷婷亚洲开心五月 | 久久精品视频21 |