摘要:有關鄉村治理的學術研究和政策研究，著述頗豐。但問題是，過于宏大、抽象的宏觀理論分析與專注于個別經驗的微觀研究，以及各種建言獻策，似乎不能對鄉村治理的經驗事實帶來多大解釋力，也就是說，一方面，學術研究進展不大;另一方面，學術研究與政策研究沒有連接，與鄉村社會變革之間沒有發生某種影響關聯。因此，搞清楚鄉村治理的現狀是什么，從鄉村治理的基本事實經驗出發，進行理論和實踐的思考，并以此推動鄉村治理的現代轉型，乃是理論研究的實驗性與社會變革的實踐性的統一。
關鍵詞:鄉村治理;現代轉型;理論與實踐
鄉村社會的治理核心是政府，這等于說，鄉村治理的現狀并不是多元社會組織參與共治的結果。即便有社會組織，也不具有自主性地位，或者說，鄉村社會治理是由一個權威(政府)中心來決定所有鄉村公共事務。而所謂的社會組織，沒有自己的行事規則、沒有權利決定自己的事務。對鄉村治理的這樣一個判斷，可以避免無意義的爭議(單中心或多中心)①而直接進入鄉村治理的實質問題的討論。
學術界討論鄉村治理的著述非常之多，這從鄉村治理的分析單位和分析范式的豐富多樣可窺見一斑。②但是，這類研究要么是過于宏大、抽象的宏觀理論分析，要么就是專注于個別經驗的微觀研究，似乎不能給鄉村治理經驗帶來多大解釋力，也就是說，學術研究與社會變革之間沒有發生某種影響關聯，不能成為鄉村治理變革的推動力。因此，怎樣把理論與實踐結合起來，推進鄉村治理的現代轉型，其學理意義和現實意義同樣重要。
一、鄉村治理結構
鄉村治理結構，不是多元的、民主的、共治的結構。也就是說，在鄉村，鄉鎮政府的權威一元化管理體制機制沒有變、基層群眾自治組織功能不斷萎縮和異化、社會自治發展不起來、社會組織化程度很低、政府治理與社會治理日漸陷入失范和失序的狀態。
鄉村治理出現危機，一方面，經濟發展促進社會分化，多元利益群體出現，但傳統鄉村治理思維和治理方式沒有做出適應性改變;另一方面，多元社會群體的(政治的、經濟的、社會的)權利要求沒有一個制度化協商機制和參與機制，基層社會矛盾和沖突直接指向基層政府。表現在治理上，鄉村社會秩序處在混亂和無序當中。
從法治規則的發展上看，公共組織、社會組織、公民個人之間沒有建構一個被廣泛遵行的規則或規范體系，或者說，現有規則是管理者的規則，不是法治意義上的規則。公共管理組織在規則之外，比如基層政府。這種制度環境造成的直接后果是，以往的權威管制關系不能改變，其他個體或社會組織又不能整合進入一種組織化秩序當中。
也就是說，當前之所以要推進鄉村治理現代化建設，就是因為傳統的鄉村治理體制機制已經越來越難以適應鄉村社會的發展變化，或者說，黨政組織的一元化單中心管理結構和管理方式不足以應對鄉村社會多元主體存在的現實。在公共組織之外，出現多中心社會力量的組合和分化，比如基層市場共同體的發育、村莊處于解體或衰敗中、農民合作組織(經濟)自主性和獨立性的增強，等等。但分化和多元的社會組織并沒有進入組織化程序，也沒有獲得整合而進入公共體系當中。概言之，政府與社會、與市場怎樣達成鄉村多元主體共同治理的格局，擺脫目前鄉村治理的混亂和無序，推動鄉村治理的現代轉型，提升鄉村治理能力，這既是一個理論問題，更是一個實踐問題。
改革開放以后，鄉村社會治理基礎發生了結構性的變遷。一方面，治理主體多元化，除了政府，還有基層群眾自治組織、基層市場體系、社會組織等;另一方面，政府與社會、政府與市場的關系也發生了改變。最大的變化，就是過去一元化集權治理體系的不斷弱化，鄉村社會公共空間不斷擴大，社會自治自主力量不斷發展。然而，分化和多元并沒有帶來相應的治理規則的調整和改變，并沒有使基層政府改變傳統的管制社會規則和行為。
下面具體分析鄉村治理主體結構，為了描述和分析的方便，難免會強化主體之間的區別，但實際上，各個主體之間的區別有時并不那么清晰，存在著互滲和互通關系，甚至彼此都具有交叉的特征，這只是個理論梳理而已。
一、鄉鎮政府。鄉鎮政府是鄉村社會的治理核心，鄉鎮政府是國家權力在鄉村社會運作的組織形式，是鄉村社會的政治與行政中心，體現出鄉村基層政治在體制與非體制、結構與非結構以及制度與文化的貫通方面所呈現出來的時空統一性和完整性。③一般認為，鄉鎮組織本身就是國家政權建設的一個部分，是國家權力下沉的一個表現，體現的是國家政權的運作。鄉鎮政權作為最基層的政府機構，其直接與農民打交道，國家的力量與社會的力量在這里直接匯合與接觸———呈現國家與社會的邊界。
新中國成立以來，基層政府包括鄉鎮政府的職能即積累財稅和社會控制及動員能力一直沒有改變，且不斷強化和提升。現在的問題是，改革開放30多年來，鄉鎮政府治理的社會基礎已經發生變化，社會多元化和資源多元化，使鄉鎮政府的一元化治理體制機制面臨現實的挑戰和壓力。
二、基層黨組織。這是政治力量在鄉村社會的一種權力存在形式，是鄉村治理的領導核心。街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。在鄉村的各種組織———鄉鎮政府、基層群眾自治組織、群團組織、經濟組織等許多組織中，農村基層黨組織是領導核心。這種領導核心作用，有利于保證黨的路線、方針、政策在農村的貫徹執行，有利于重大問題的科學決策，有利于協調鄉鎮、鄉村各種組織的關系，協調和處理各方面的利益和矛盾，有利于對農村各項工作實行統一領導，保證農村社會穩定。④
以往有關中國基層社會治理方面的學術研究不太關注基層黨組織。研究多集中在三個方面:一是以國家(政府)與社會關系為視角的治理理論研究;二是非政府組織(NGO)和公民參與背景下的治理創新研究;三是基層治理傳統資源在當下的適應性研究。這些研究忽視了執政黨作為最重要行動主體的現實。而有關基層黨建方面的研究，大多來自黨建學者和黨務工作者。這類研究更多的是思想的闡發、個人的體會和經驗的總結，不能算嚴謹的學術成果。［1］但是，研究鄉村治理，不能無視基層黨組織是治理的領導核心這一現實，因為基層黨組織是鄉村治理的政策來源和決策者，是中國基層政治發展的最重要的行動者。
三、村莊。這是鄉村治理的基本單元。村莊是基層治理的社區，是一個社會共同體，也是一個生產單位和文化共同體。村莊的獨特性在于，它既是一個獨立的社會單位，也是一個獨立的文化單位。村莊與外界的聯系，不是作為整體，而是以個體或農戶為主體，與公共組織或鄉鎮政權發生關系。也就是說，村莊既有自洽的一面，也有開放的一面。大致說來，與公共管理組織的關系，包括稅收、國家補貼、土地承包權相關的問題以及發生的其他權益關系，這些關系體現的是村莊內含的國家因素，而且還是它必須與之相關聯的國家因素。村落既不是封閉化的，也并不是孤立的，而是與外界社會處于有機的聯系之中。
村莊治理結構本質上體現的是國家治理邏輯而不是鄉村自治邏輯。事實上，村莊有兩個權力合法性來源不同的權力主體。一個是依據中國共產黨黨章組織起來的村黨支部，一個是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》由村民直接選舉產生的村民委員會。“二元混合結構”同時又是農村基層治理結構的基本屬性。［2］顯然，國家治理的運作是通過村莊治理結構來完成的，或者說，村莊一直是國家治理體系的一部分。
四、基層市場共同體。市場改革之后，社會分化過程中形成了各種正式和非正式組織。各種社會力量也在透過國家控制的縫隙表達著自己的利益追求。在鄉村，這些社會組織的發生和成長集中在市場領域，一是傳統的集市貿易場所，亦即集鎮;一個是由專業性經濟分工發展起來的互助合作經濟組織。基層市場是國家權力與鄉村社會發生經濟關系的領域。基層市場體系是非正式關系的商業性聚落形式，自發形成農村集貿中心，但具有市場體系的政治社會學意義。它連接村與村、村與鎮。基層市場體系既有經濟意義，又有社會和文化意義。正因為如此，盡管不是社區，但農村的集市(市場)是農村經濟社會關系網絡中心，具備中國農村社會結構的基本特征。施堅雅的基層市場理論之“研究的關注點，是如何從底層的研究中概括出解讀中國農村社會結構的模式和框架。所以在他看來，研究的基礎單位不能局限于村落劃定的地域邊界，要注重研究農村經濟社會關系的網絡，而這個網絡的中心，就是農村的集市(市場)。所以，以集市為中心的農村經濟社會網絡，才是打開理解中國社會結構之門的鑰匙，才是鄉土中國的基本研究單位”。［3］(p36)簡言之，基層市場具備鄉村社會生活的一個重要的社會關系網絡功能，發揮連接城鄉的作用。
五、農民合作組織。這是改革開放30多年來在鄉村出現的社會自治性質的組織形式之一，是個體經營者的聯合組織。農民合作組織是指以某一產業或產品為紐帶，以增加加入組織的成員收入為目的，實行資金、技術、生產、購銷、加工等方面的互助合作，按照一定的章程進行共同生產、經營和服務活動的互助性經濟合作組織，也就是說，農民經濟組織是農民為了保護自身的利益而聯合起來的。“農村合作組織是建立在農民的結社自由和選舉自由的基礎上的，農村合作組織的存在又為農民的權利的實現和維護提供保證，這就是農村合作組織的政治意義。在農村給予農民結社權可以使得農民能形成合作組織來與其他利益群體進行集體談判，形成比較強大的參與博弈的能力，它的作用比推動鄉鎮民主直選的意義要大得多。”［4］這就是農村合作組織的治理意義。
總之，上述基層治理結構以政府權力為核心。事實上，農村政治社會管理結構和管理體制機制一直沒有發生改變，改變的是鄉村社會結構，亦即社會分化和多元化以及社會資源的分散化。
二、鄉村治理現狀
有關鄉村治理的研究，成果非常豐富。在研究單位上，就有諸如村莊、鄉鎮、基層市場等分析單位，［5］這些研究都能自圓其說，但都有解釋力的局限性。并且，所有的研究似乎都不太介意鄉村社會變遷是如何影響國家權力，或者說，與國家權力的互動關系，對鄉村治理的現代轉型究竟意味著什么。也就是說，不能依靠沒有經驗基礎的想象來規劃鄉村治理的未來，尤其不能把國家權力排斥在鄉村之外。站在現實的基礎上來檢討鄉村治理和鄉村研究的價值，也許更有意義。
一、鄉鎮政權的功能。鄉鎮政權是從1983年建立的，但實際上它仍然承擔著人民公社的經濟和社會管理職能。⑤也就是說，鄉鎮政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經合一的體制。在權力行使上，鄉鎮政府受到縣的制度性牽制和分割，而不能成為完整的一級政府權力，這與鄉鎮官員不是完全現代意義上的公務員，［6］(p68)沒有太多的實質關系。當然，鄉鎮政權組織有自利性的一面，比如公司化的逐利傾向，與基層社會的管控關系，不可避免地出現非制度化，等等，使得縣對它的約束不力。但是，鄉鎮政權組織終究是縣級政權組織的一個權力部分。傳統基層政府治理的制度環境沒有改變，運行模式、治理理念及治理方式也沒有發生實質性的改變。但市場經濟改革造成了基層政府成為“政權經營者”⑥的事實，它的權力功能都投入到經營性與競爭性的市場經濟活動當中。通過壟斷經營、稅收的汲取以及各種集資和攤派行為，財富在向政府和既得利益群體集中，而且，它的行政權力幾乎擴大到基層經濟和社會的所有公共領域之中。與1979年之前比較，當今基層政府治理目標是追求自身利益最大化而非公共利益最大化，［7］(p8－11)其治理結構和治理方式是一元化權威自上而下的資源汲取和社會控制與動員方式。
二、村莊。村莊是認識中國農村社會變遷甚至認識中國社會結構的治理單位。但是，改革開放以來，村莊已經發生巨變，現在的村莊已經不是傳統意義上的村莊。主要在兩個方面:一是農村傳統共同體逐漸解體。因農業產業單一、就業吸納力低、生產效率低、務農收入少，大量農民離鄉入城尋求新發展，導致農村經濟社會發展動力不足。從人口結構上看，農村社會的主體力量———青壯年大都進城務工，留守的大多是婦幼老弱病殘人員，農村已經失去了發展的主體力量;從生產結構上看，小農經營無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔農業生產和鄉村建設的重任，生產新技術無法進入鄉村;從資源分布上看，衛生、教育、醫療等資源在不斷地向城鎮集中;從村民自治制度發展上看，鄉村治理失去了治理主體———農村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監督能力，村民自治已成為村官自治，村民自治制度已經不能發揮多大社會治理功能和作用。二是農民權利不平等問題日益惡化。有兩層意涵:其一，27395萬之多的農民工游走于城鄉之間，他們的生產剩余價值基本留在了城市，他們不能享受城市的社會保障和公共服務，當這個龐大的社會群體逐漸意識到背負在他們身上的體制性和制度性不公正和不平等時，他們的公民權利意識就會不斷激發，并且會積累起對現行體制和制度的不滿甚至對立情緒。其二，2015年4月30日，國家統計局發布2014年全國農民工監測調查報告，2014年全國農民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1．9%。其中，50歲以上的農民工已超過4600萬，養老保障和社會保障問題日益嚴峻;新生代農民工受教育程度不斷提升(高中及以上農民工占23．8%，比上年提高1個百分點。其中，外出農民工中高中及以上的占26%，比上年提高1．6個百分點;本地農民工高中及以上的占21．4%，比上年提高0．3個百分點)，與其父輩比較，他們的政治參與意愿會越來越強地凸顯出來，對城鄉基層治理體制帶來沖擊和壓力。
三、基層市場。之所以討論基層市場，是因為基層市場將村莊與外界聯系起來，是鄉村治理的基本單位。它的治理意義在于，連接城鄉的基層市場乃是鄉鎮政府與鄉村社會發生經濟社會聯系的重要場域，或者說，是鄉村社會自發形成的公共空間，在這個公共空間，國家權力與鄉村社會發生關聯。施堅雅認為“研究中國社會的人類學著作，由于幾乎把注意力集中于村莊，除了很少的例外，都歪曲了農村社會結構的實際。如果可以說農民是生活在一個自給自足的生活之中，那么這個社會不是村莊而是基層市場社區。我要討論的是，農民的實際社會區域的邊界不是由他所住的狹窄的范圍決定，而是由他的基層市場區域的邊界決定”。［8］事實上，把集鎮或鄉鎮作為一種研究單位來解讀中國鄉土社會，一直以來被關注很不夠。⑦基層市場共同體是鄉村經濟組織單位和基層社會結構的組成之一。
當今影響鄉村治理的因素主要有如下方面:其一，基層政府即鄉鎮政府自身的權力結構、功能及運行機制。如前所述，改革開放之后，鄉鎮政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經合一的體制。在權力行使上，鄉鎮政府受到縣的制度性牽制和分割，而不能成為完整的一級政府權力。但鄉鎮政權組織有自利性的一面，縣對它的約束不力等。其二，社會自治不發展。具體講，社會組織沒有整合為組織化程序，沒有到達自由、自治、自主、獨立的組織化水平，而且，至今還沒有在一個法治規范和規則體系上進入公共體系當中，并通過一系列制度化機制達到社會整合的目的，也因此，它們的處境仍然處于半合法、半自治的狀態當中。其三，一元化治理結構。基層政府的一元化權威治理結構沒有松動，甚至在不斷地強化，并不斷推動鄉村社會的結構集中化。通過國家項目制和村民自治組織的行政化，與鄉村社會建立起制度化的全面支配關系。
三、鄉村治理變革:理論與實踐
對鄉村治理變革，當前的學術研究和政策研究有兩種趨向:一是抽象的宏觀理論分析;一是專注于個別經驗的微觀研究。這兩種研究趨向，對鄉村治理的現代轉型，沒有多大價值。前者與鄉村經驗事實離得太遠，后者沒有一般性意義。如有學者認為，鄉村研究越來越趨向碎片化，沒有一個可以指導現實變革的主體思路。［9］另外，政策研究又大多是從維護基層政府權威的考慮出發，逆勢而為，價值不大。事實上，鄉村治理面對的理論和實踐問題非常迫切和清楚，比如，鄉鎮政府在功能、結構乃至運行機制上，與正式制度之間已經產生偏離。這種偏離概括為“制度異化”———表現為基層政府在公共政權的價值和權威上的異化，也表現為基層政府在實際運行中與基層社會之間關系上的異化。［7］(p9)比如，基層政府與村民自治組織聯為一體，村官官僚化，村委會成為基層政府的行政工具。基層干部和村官的非制度化、非正規化的結合體，造成一個自外于體制的自利性利益共同體，這個自利性利益共同體游走于體制內外并擠壓基層社會支配空間，使社會發展逐漸失去活力。
鄉村治理變革的關鍵在基層政府(權威)治理的法治化。今天鄉村治理的現狀之形成，根源在基層權威，變革的主導方也在基層權威。這個基本事實可以從如下方面理解:第一，一元化的權威治理之存續，有兩個制度保障條件:一是經濟社會一體化，一是政府或國家壟斷資源和資源配置方式。第二，經濟社會結構已經發生結構性變化，但基層權威并沒有做出適應性調整，而且還在不斷地強化舊體制與舊結構，這使得基層權威成為鄉村治理的矛盾和沖突中心。
另外，沒那么容易能夠在制度上建構國家、社會組織、村民三者合作互補的伙伴關系。由于歷史因素和現實制約條件，從理論上來的或者直接從書本上來的所謂國家、社會組織、村民三者在制度上要建構成合作互補的伙伴關系，但在現實當中，卻面臨如何在制度上理清和區分不同主體的權力、責任和能力，［10］這與基層治理的實踐邏輯不相符。事實上，鄉村社會結構的變化，帶來了治理的新問題，使得傳統基層治理體制面臨挑戰，但新的治理結構的出現或形成是社會分化和社會整合的結果，也就是說，新的治理結構是社會力量博弈的結果，不在于政府能不能調整自己的治理觀念和治理思維及方式，而在于新的社會力量的成長能不能確立在現代法治化基礎之上。
實現鄉村治理的現代轉型依靠政府，因為鄉村治理一直在基層政府主導下。但這是問題的一個方面，問題的另一方面是，決定鄉村治理的現代轉型，還要取決于鄉村多元社會力量的變化，比如社會自組織力量的發展、市場規則的不斷完善、以及個體權利意識的成長。
第一，要從社會發展的立場來看基層治理的變革，而不是從政府的立場來應對基層治理的變化。因為，從社會變遷的角度來看待基層治理，那么，就能夠從結構上從本位上來審視基層治理的結構變化和社會變革。反過來說，從政府的立場來看基層治理，無非是老路數的新提法，其潛在的判斷是，政府是一元權威，維持一元權威的辦法是作出適應性調整，使得社會處于公共權力的掌控之中。
從社會發展的立場看，社會組織化程度很低，不能進行有效的社會整合，結果是，社會結構分散，社會生活和社會行動的無序化趨向，分歧和矛盾不斷積累起來但卻沒有制度化機制來處理來整合，因此，緊迫的現實是，個體或群體性的沖突都指向了政府，而政府還在用一種包辦社會的方式來化解分歧應對沖突。
從政府治理立場看，權力集中與社會分化的現實，使它陷入基層秩序不穩定的困擾之中，但從它的權力集中結構和治理邏輯中，又找不到民主的治理之道。一方面，其所背負的政治與行政職能，驅使它只能采取管控的方式去應對，也就是說，它不能把政治與行政職能做出恰當的區隔，使后者進行法治規則上的制度化建設，前者與基層社會共同體連接起來。另一方面，政府制度化建設不力，沒有一以貫之的規則，且公共性不足，結果是，它只能牢牢地掌控公共空間，同時擠壓社會空間，致使防范社會之心不除，與社會對立起來。
第二，法治規則。規則秩序，哈耶克將自發秩序稱為規則統治(nomocracy)，指一種分散主體基于共同的規則自主決策、自由競爭而實現的人類合作。［11］(p9)有兩種規則，一種規則是針對管理對象的，政府不受規則約束;一種規則約束所有社會組織，政府組織也不能例外。前一種的社會組織形態，是整個社會全部都由國家從上到下組織起來，形成等級，由一個權威中心來決定所有的事務;后一種的社會組織形態，是多元社會組織并立與共治的結構，其中就包括政府組織。顯然，我們要建構的是所有社會組織都在一個規則下行動的治理狀態，這個規則就是法治規則。當前，鄉村治理的核心訴求，就是要確立法治原則或規則，其重要性在于，首先，建構一個穩定的社會秩序。實質上，社會秩序的維持關鍵是平等和正義。而且，分歧和沖突可以在秩序化的制度上得到協商、溝通和解決。任何社會力量包括政府組織和政黨組織都是多元社會組織中的一個部分。其次，使民主治理成為可能。限制政府權力、保障公民權利，這是法治的精髓。對鄉村治理來講，就是每一個治理主體的權利是平等的。再次，社會利益組織化建設的法理依據得以落實。社會自治的發展，或者說，社會自治的組織化程度取決于自治權的一系列制度化保障條件。比如，村民自治制度要有一個自治權法來保障。同時，政府與社會、政府與市場的關系就能夠明確在法治基礎上，各方面的權利和責任都能得到維護。
第三，社會改革。經濟發展不能解決所有問題，尤其是社會問題。社會改革首先要進行社會組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構現代社會組織制度，把“組織”還給社會。［12］(p40)這是因為“社會治理強調多方參與，包括社會力量的參與，這里既有政府部門之間的垂直和橫向關系，也有政府與社會的協商與合作，社會力量之間的合作，乃至各方與居民參與的關系”。［13］比如，對城市和農村存在的維權組織和專業經濟合作組織進行規范，并納入法治化的治理過程當中。支持城市行業協會的發展，引導其進入制度化軌道，而不是試圖去壓制、去控制。對于近些年來不斷涌現的農民維權組織和農村專業經濟合作組織更要引導、扶持，幫助它們在法治和權利規范的基礎之上成長壯大起來。農村專業經濟合作組織是自發成長起來的社會組織，尤其具有基層社會治理創新的意義。農村專業經濟合作組織是自愿共享利益和價值———比如平等、自助、自主和合作———的共同體，有極強的自主性和內聚力，共同體成員的共同責任意識和自組織能力會真正確立起來。但這類專業經濟合作組織能否與公共社會聯系起來，從而起到鄉村社會治理參與者的作用，那要看他們是否在當今中國城鎮化進程中成長壯大起來。總之，城鄉基層新興社會力量的出現和成長，是改革開放以來重大的社會進步，“如果社會或經濟的變化消弱或破壞了傳統的聯合基礎，要實現高水平的政治發展，還須依靠人民發展新形式的聯合的能力”。［14］(p34)現在要逐漸改變傳統思維和做法，讓這些新生的社會力量在社會契約化的基礎上自我管理、自我發展，這樣做，既能夠真正解決潛在的“不穩定因素”，同時，又有自主性有理念的社會組織的發展壯大，而它乃是社會治理多元結構的基本組成部分。
從實踐上看，鄉村治理問題的根源在于體制，在于體制的權力運作邏輯和實現方式。反過來講，不從體制上思考鄉村治理的轉型，就不可能進行一系列制度化機制建設，也不可能讓鄉鎮政府行為建立在法治基礎的框架之內，這是問題之一。問題之二是，關于鄉村治理的理論研究和政策研究是否能夠真正與鄉村治理連在一起。現在的情況是，鄉鎮政府成為學術界千夫所指的矛盾和沖突的源頭。而事實上，鄉鎮政府只是在執行國家的政策，它沒有也不可能脫離國家控制。不僅如此，鄉鎮因為國家的政治、財政支持，不斷獲得深入鄉村社會公共領域的能力和效率。然而，面對這樣一個現實，許多理論研究是把鄉鎮政府描繪為一個可以隨意游走于體制內外的怪物———“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場主義”、“村鎮政府即公司”［15］等等，沒有把鄉鎮政權放置在整個國家體制當中來進行恰當的思考，這妨礙了對鄉村治理的完整研究。事實上，鄉鎮政權受到的政治和行政約束是制度化和秩序化的，而且它自身的權力就不完整，它只是整個國家體制的一個環節而已。
近年來，學術界也意識到以往研究的局限性和“學術自我生產”的特征。在研究單位上，比如，村落的個案調查，盡管可以做得非常深入細致，但也容易囿于個案的特殊性而失去普遍的解釋力。［3］(p7)也就是說，村莊個案研究很難全面地展現農村社會的復雜性與完整性，提升研究的解釋力。比如，“鄉鎮共同體”還有諸多的問題需要闡明。在顧及國家力量對鄉鎮共同體的影響之外，如何確立鄉鎮共同體內部的多元化主體，如何理順各主體之間的復雜關系，如何探尋鄉鎮共同體內部分化與整合的機制，以及確立轉型中鄉鎮共同體的變遷路徑等?只有這一系列問題得到了解決，鄉鎮共同體的分析范式才能夠得到學術界的普遍認可與接納。［5］在分析范式上，有村落社區分析范式、基層市場共同體的經濟區域分析范式、鄉鎮共同體分析范式，等等。［5］其分析維度，主要是國家能力、政府－市場以及國家－社會三個維度。［16］
上述研究單位的選擇和分析范式一直是研究中國鄉村治理的主流，但近年來，其解釋力的局限性凸顯。面對當前中國鄉村治理的現狀，這類研究似乎離經驗事實太遠，甚至不關聯。比如，有學者認為，中國鄉村治理存在諸多問題，一個基本的缺陷在于缺乏總體性治理的思路，因而未來的走向應該是總體性治理。總體性治理意味著制度設計與建設的系統性、整體性、全面性、協同性，它是一種以鄉村居民為核心，以解決人民的生產、生活問題為宗旨的運作方式，這不但要靠地方政府基層鄉鎮政府的努力，需要政府各部門的通力合作，更需要農村社區、社會甚至市場力量的共同參與。［9］這大概是一個事實。
四、結語
當今鄉村治理面對的現實是，基層權威治理的一元化與社會結構的多元化之不適應、分歧、矛盾乃至沖突所帶來的失序和失范的治理秩序。在分析鄉村治理發展上，這是一個基本的出發點。
同時，鄉村治理是一個整體，不能做出所謂“鄉鎮的治理”與“村級治理”的分割。［17］理由是:第一，無論是行政關系或是經濟社會關系，鄉(鎮)與村是一個生活共同體和經濟社會文化共同體。盡管在研究單位上，可以做出“理想型”的劃分，但這只是為了分析的方便。第二，在國家行政體系當中，鄉鎮政府是國家行政體系的一級。所謂鄉鎮制度異化，也只是這種體制的副產品，就是說，鄉鎮政權并沒有脫離國家體制控制，它一直是國家行政體系的一個層級。而在鄉鎮治理體制中，村只是鄉鎮的下屬一級，后者沒有自治和自主的公共政策領域。第三，鄉村治理的主體有政府、村莊、社會、公民個體等等，鄉鎮政府的治理基礎和治理對象就是鄉村社會，或者說，作為公共組織的鄉鎮政府，代表國家權力與鄉村社會發生關系，而這種關系就集中在公共產品供給與公共服務領域方面。
另外，鄉村治理關系與基層研究分析單位畢竟不是一回事，前者主要關注基層不同的治理主體之間的關系構成情況;后者涉及的只是研究分析單位的解釋力問題。認識到這一點，在思考鄉村治理上，就可以做到學術研究包括政策研究與鄉村治理實踐的某種關聯，甚至成為相互促進的關系。這樣，可以避開一些學理上的爭論或困擾，使學術研究和政策研究直接進入鄉村治理實踐的社會關系結構情景當中。
注釋：
①鄉村治理是政府主導還是多元社會力量參與亦或社會主導，這不是問題。從建政以來，鄉村治理就是一元化的政府權威治理，至今還是。因此，所謂的多元治理，不是來自經驗事實，而是來自臆想和判斷。所以，提倡多元治理還只是個努力方向。
②參見狄金華:中國農村田野研究的單位選擇———兼論中國農村研究的分析范式，《中國農村觀察》2009年第6期。
③參見吳毅《小鎮喧囂———一個鄉鎮的政治運作的演繹與闡釋》，北京:三聯書店，2007年版。
④《中國共產黨農村基層組織工作條例》，中共中央1999年2月13日印發。
⑤參見《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1983年第23期。
⑥參閱張靜著《基層政權:鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。
⑦參見楊彥:《閩西客家宗族社會研究》，香港:法國遠東學院、國際客家學會、海外華人研究會出版社1996年版。轉引自劉朝暉《超越鄉土社會:一個僑鄉村落的歷史文化與社會變遷》，北京:民族出版社，2005年版第5頁。
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基金項目:國家社會科學基金項目“我國縣級政府公共產品供給體制機制研究”(編號:11AZZ006)
作者簡介:周慶智(1960－)，法學博士，中國社會科學院政治學研究所研究員、博士生導師。研究方向為中國地方政治、基層治理、社會轉型與社會變遷、政治社會學。
中國鄉村發現網轉自：《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年06期
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