——從廣西W縣S村調(diào)查談起
摘要：村民自治是我國村級治理體系的重要組成部分。現(xiàn)行的村民自治基本單位是行政村，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，行政村自治缺乏集體經(jīng)濟(jì)作為物質(zhì)支撐，難以獲得村民的社區(qū)認(rèn)同，實(shí)踐中也只能采取分而治之的“聯(lián)邦制”治理模式，村民自治實(shí)踐存在文本與現(xiàn)實(shí)之間的巨大張力。村民自治基本單位與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)，容易造成選舉為少數(shù)政治精英所操控進(jìn)而使得選舉形式大于內(nèi)容，村干部缺乏應(yīng)有的民主監(jiān)督而演變成分利的中間層，自然村的自治也容易被行政吸納或者制度忽視而受到削弱。從改革和完善村級治理體系的角度看，可以探索將自然村作為村民自治的基本單位，將村委會改造為以公共服務(wù)和地方事務(wù)協(xié)調(diào)為主要職能的地方自治組織，建立一種“雙層自治”的治理模式。
關(guān)鍵詞：村民自治;行政村自治;自然村自治;村級治理體系
一、問題緣起
村民自治是我國村級治理體系的重要組成部分。廣西是我國村民自治的發(fā)源地，并且在過去三十多年的制度實(shí)踐中進(jìn)行了豐富的探索，曾經(jīng)順應(yīng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村社會特征將村民委員會建立在自然村而不是行政村之上。自然村和行政村之差別，按照學(xué)者定義，“自然村是指中國農(nóng)村地區(qū)的自然聚落，北方平原地區(qū)的自然村通常比較大，南方丘陵水網(wǎng)地區(qū)的自然村通常比較小。行政村是中國行政區(qū)劃體系中最基層的一級，設(shè)有村民委員會或村公所等權(quán)力機(jī)構(gòu)。在許多地方，行政村與自然村是重疊的；在另外一些地方，一個(gè)行政村包括幾個(gè)到幾十個(gè)自然村；在個(gè)別的地方，一個(gè)自然村劃分為一個(gè)以上的行政村。”[1]筆者及同事2014年赴廣西W縣農(nóng)村開展調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼τ谧匀淮宓恼J(rèn)同度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政村，而這種地方性共識也對村莊治理結(jié)構(gòu)、治理過程及治理績效構(gòu)成重要影響。聯(lián)系到近些年筆者在全國各地農(nóng)村調(diào)查觀察到的村民自治所呈現(xiàn)出的種種形態(tài)和表征，如何認(rèn)識和理解當(dāng)前農(nóng)村村民自治基本單位，繼而如何構(gòu)建適合的村級治理體系，廣西W縣農(nóng)村村民自治的內(nèi)在邏輯無疑可以引起我們的思考。
我國的村民自治制度是在人民公社體制瓦解以后逐漸建立起來的。1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》將村民委員會定位于村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織。該法的第七條還規(guī)定：村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會。廣西依據(jù)法律規(guī)定且結(jié)合自身農(nóng)村村落分散的實(shí)際情況，于1987年將村委會改設(shè)在自然村，將原以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立的村委會改為村公所[2]。不過在全國大部分地區(qū)，則是因應(yīng)基層管理的需要，依然將村委會設(shè)置在原生產(chǎn)大隊(duì)，自然村則改為村民小組[3]。1998年正式實(shí)施的《村民委員會組織法》不再強(qiáng)調(diào)“村民委員會一般設(shè)在自然村”，實(shí)際上是從法律上正式承認(rèn)了村民委員會設(shè)于原生產(chǎn)大隊(duì)的格局。在此前后，廣西等少數(shù)省（自治區(qū)）相繼改設(shè)村級組織，在村民自治基本單位上實(shí)現(xiàn)了與全國一盤棋[4]。
村民自治制度自誕生之日始，學(xué)者們對村民自治即賦予極高的價(jià)值和功能期待。當(dāng)然，圍繞此話題長期以來也存在較大的爭論，正面的看法是將其作為中國民主政治的組成部分或起點(diǎn)，質(zhì)疑者則認(rèn)為村民自治只是基層治理的一種方式，與民主政治沒有直接的關(guān)聯(lián)，推論村民自治必然導(dǎo)向民主存在政治浪漫主義之嫌[5]。實(shí)際上，村民自治向上發(fā)展的空間并不取決于村民自治制度本身，從近十多年的村民自治經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)時(shí)批評者的聲音并非無的放矢，反而不能忽視的問題是，村民自治本身的基礎(chǔ)還很不牢固，村民自治在農(nóng)村還很脆弱，離四個(gè)民主的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。針對村民自治實(shí)踐中所展現(xiàn)出來的復(fù)雜性，出現(xiàn)了由村民自治研究向更為廣闊的鄉(xiāng)村治理研究及轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會性質(zhì)研究的轉(zhuǎn)向[6]，學(xué)界的此種研究轉(zhuǎn)向有助于我們更加深刻的理解村莊治理的全貌。
本文將以廣西W縣S村的經(jīng)驗(yàn)材料為論析基礎(chǔ)。W縣是少數(shù)民族自治縣，境內(nèi)為典型的山區(qū)地貌，山林面積大，人均耕地面積稀少。當(dāng)?shù)氐拇迓湟?guī)模不大，小的三五百人，大的七八百人，上千人甚至幾千人的村落較為罕見，村落分布也比較稀疏，村民之間的交往范圍主要集中在本村落內(nèi)部。S村總?cè)丝诮咏?000，由七個(gè)自然村組成，其中趙屋近800人，4個(gè)小組；坪里780人，4個(gè)小組；頂上400多人，3個(gè)小組；泉口300多人，2個(gè)小組；葉家200多人，3個(gè)小組；新崗200多人，2個(gè)小組；老崗40多人，1個(gè)小組。自然村都由大小不等多個(gè)姓氏組成，但是這并不妨礙每個(gè)自然村作為社區(qū)共同體存在。
二、行政村自治：文本與現(xiàn)實(shí)
所謂自治，“是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。”[7]與自治相對應(yīng)的是“他治”，“他治意味著自我或者我們的生活處于受他人的控制而不自主。”[8]對于由多個(gè)個(gè)體組成的集體比如村落或者社區(qū)，要真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自治，須要具備幾個(gè)基本條件，其一是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，財(cái)產(chǎn)權(quán)是人格獨(dú)立和行動自主性的前提和保障，集體須要一定的經(jīng)濟(jì)能力作為支撐，才能自主決定內(nèi)部事務(wù)。其二是社會關(guān)聯(lián)上的緊密性，作為一種自我管理方式，集體的范圍不能過大，在合適的邊界內(nèi)成員間交往密集，人們才會將公共利益和個(gè)人利益視為一體。其三是文化心理上的認(rèn)同性，人們只有將自己視為集體一員，才能建立起強(qiáng)信任關(guān)系，減少內(nèi)部的協(xié)商成本，反之心理疏離則會妨礙內(nèi)部自治。
按照《村組法》規(guī)定，村民自治須實(shí)行“民主選舉，民主管理，民主監(jiān)督，民主決策”，由群眾自己來管理自己的事務(wù)。該法頒布實(shí)行以來，盡管村民自治的制度形式已為農(nóng)村干部群眾所接受和習(xí)慣，但是實(shí)踐中的村民自治與文本上的村民自治卻存在很大的差別。之所以如此，其中最重要的就是外來的制度設(shè)置與鄉(xiāng)村社會原生共同體內(nèi)含的張力，即行政村這一基本自治單位與村莊社會結(jié)構(gòu)不相匹配[9]。我國村落文明悠久，農(nóng)村區(qū)域差異巨大，此種張力大小在各地也不盡相同。廣西農(nóng)村村民自治改革所呈現(xiàn)出來的反復(fù)狀況，意味著此種張力較大且一度被認(rèn)為是須要解決的問題。當(dāng)前雖然廣西的村民自治基本格局已經(jīng)保持多年穩(wěn)定，但是基層實(shí)踐中這種張力依然清晰可見。下面以S村說明行政村自治的實(shí)然形態(tài)。
（一）行政村有自治權(quán)卻沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，自然村有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)卻沒有自治權(quán)
按照現(xiàn)行《村組法》，國家賦予行政村合法正式自治權(quán)，然而自治權(quán)卻始終面臨著無法“落地”的問題。稅費(fèi)改革前，村干部是地方政府在農(nóng)村的“代理人”，一方面它要完成上級下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)，另一方面合法化的汲取權(quán)力也給村集體搭車收費(fèi)提供了便利，三提五統(tǒng)中相當(dāng)部分屬于村級提留。該部分集體收入比較穩(wěn)定，可以保證村干部的工資待遇及村委會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還可以為村民生產(chǎn)生活提供基本的公共品。盡管后期出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，但是毋庸置疑來源于內(nèi)部的集體資金一定程度上有利于村民自治。但是稅費(fèi)改革之后，村干部向農(nóng)民搭車收費(fèi)的渠道不復(fù)存在，村集體喪失了唯一的收入來源，成為名副其實(shí)的空殼村，在國家加強(qiáng)三農(nóng)反哺力度的形勢下，越來越依賴上級的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金。在W縣，近幾年村里的固定收入就是政府的定額轉(zhuǎn)移支付1萬元，除此只能靠村干部發(fā)揮能動性去上級部門跑項(xiàng)目。理論上，國家權(quán)力進(jìn)一步退出鄉(xiāng)村社會，村民自治的空間大大增加，但是由于變成上級政府及各種項(xiàng)目的“依附者”，村民自治難以向前發(fā)展。
W縣廢除自然村的村委會以后，自然村并無國家正式承認(rèn)的自治權(quán)，只是作為行政村下屬的村民小組存在。如果說該縣的絕大部分行政村皆為空殼村，那么自然村則或多或少有些經(jīng)濟(jì)收入。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是自然村掌握著土地所有權(quán)，無論是集體化時(shí)期還是分田到戶后，土地、山林、水面等都為自然村所有，而沒有掌握在生產(chǎn)大隊(duì)及后來的行政村集體。因而，當(dāng)?shù)氐淖匀淮寮w相互之間的地界就具有重要的意義，為此經(jīng)常產(chǎn)生土地糾紛和沖突，而行政村之間土地糾紛則很少見。其二是土地的經(jīng)濟(jì)效益日益明顯。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村的人財(cái)物大量外流，土地并無多少經(jīng)濟(jì)效益甚至成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而在國家推動新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)互動加強(qiáng)背景下，農(nóng)村土地增值經(jīng)濟(jì)效益凸顯。S村下屬自然村占有大量集體土地尤其是大片山林，如泉口、趙屋、坪里等擁有幾千畝山林，通過山林流轉(zhuǎn)獲得租金收入，加上國家每年發(fā)放的幾萬元生態(tài)公益林補(bǔ)貼，每個(gè)自然村有幾萬至十幾萬不等的年收入，它們構(gòu)成自然村較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。
穩(wěn)定的集體收入在自然村自治中發(fā)揮重要作用。比如農(nóng)田灌溉水費(fèi)問題，當(dāng)?shù)卮迕穹N地灌溉由自然村的組長負(fù)責(zé)組織，其費(fèi)用不從一家一戶收而是直接從村集體收入中支出，這有利于維持用水共同體降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。再比如村里舉辦廟會等公共文化活動，當(dāng)?shù)孛磕甓加杏竦蕊L(fēng)俗，操辦經(jīng)費(fèi)也是從集體收入中支出。有時(shí)村里的集體收入當(dāng)年節(jié)余還比較多，在村民的要求下會分到各家各戶，一定程度上為村里老年人提供了保障。同樣，村民小組長的工資需要集體收入來承擔(dān)，小組長是真正的不脫產(chǎn)干部，他們每人每年就500元報(bào)酬，但象征性的報(bào)酬也很重要，拿村集體的工資就要為老百姓服務(wù)。而如S村的新崗和老崗兩自然村，山林等集體收入很少，要舉辦公共事務(wù)，組長須從每家每戶臨時(shí)收錢，經(jīng)常不僅錢收不到而且還要受氣，后來干脆就沒有人愿意當(dāng)組長，村里連一個(gè)管事的人都沒有，已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有組長，村里的抽水機(jī)壞了也沒有人理，村民種田又回到了完全靠天吃飯的時(shí)代。
（二）村民的認(rèn)同和行動單位是自然村而不是行政村
S村村民對行政村的認(rèn)識很模糊，而對于本自然村存在強(qiáng)烈的“我們村”意識。自然村的認(rèn)同度如此明顯，可從幾方面看，其一，村落分散，村民的生產(chǎn)生活以村落為基本單位。S村下面的七個(gè)自然村，相隔一兩公里到四五公里不等，自然村之間具有明顯的界限。其二，以自然村村落為中心，在一定的空間范圍內(nèi)配置有土地及山林，土地雖然分田到戶時(shí)以村民小組為單位，但是日常灌溉還是以自然村為單位；山林在林改之前全部屬于自然村集體，有的甚至就是祖上傳下來的。其三，村民的人情來往以自然村為界，除非自然村本身規(guī)模太小，否則人情來往范圍限于本自然村，紅白喜事等互幫互助事務(wù)也是在自然村內(nèi)部完成，超越自然村的人情來往多是村莊的政治精英，例如行政村的干部就在全村范圍內(nèi)進(jìn)行人情來往。其四，各自然村的文化習(xí)俗有所差異，比如正月迎神，S村七個(gè)自然村都過這個(gè)節(jié)日，但是彼此時(shí)間不一樣，坪里是正月初一，頂上是正月初二，泉口和新舊崗都是正月初三，葉家是正月初五，趙屋是正月十三。還有民間信仰方面，趙屋、坪里和葉家共同建造和供奉清花廟，而泉口有自己的廟，新崗和舊崗則有另外的祭祀去處，它們正計(jì)劃合建一個(gè)廟。
還須看到，村民小組并沒有切割自然村內(nèi)部的認(rèn)同。以坪里為例，整個(gè)自然村不到八百人，分成四個(gè)村民小組，每個(gè)小組設(shè)有組長，但是村民們對于組的概念不強(qiáng)，組在這里并不顯得特別重要。四個(gè)組長是在全村選出來，并不需要每個(gè)組都出組長，可能有的組就不是由本組人擔(dān)任組長，如2012年第三組有三人擔(dān)任組長，村民對此并不感到奇怪。在日常內(nèi)部事務(wù)管理中，通常由四個(gè)組長共同出面協(xié)商處理，而不是每個(gè)組區(qū)分得相當(dāng)清楚。在集體收入這塊，四個(gè)組長有所分工共同管理，統(tǒng)一用于本自然村的各項(xiàng)開支。同樣在泉口，兩個(gè)小組通常選三名組長，同樣是在全村范圍內(nèi)選，用當(dāng)?shù)卮迕竦脑捳f：“這幾年哪個(gè)組不是很明顯，全村就一樣了，只知道是泉口。”如果說在大集體時(shí)候，“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”將自然村劃分為不同的生產(chǎn)隊(duì)，相當(dāng)于對自然村進(jìn)行了一個(gè)產(chǎn)權(quán)的細(xì)分，對村民的自然村認(rèn)同有一定影響，但是分田到戶以后，由生產(chǎn)隊(duì)演變而來的村民小組的作用大大削弱，村民長久以來形成的對自然村的天然認(rèn)同得以回歸和上升。
同時(shí)，自然村的行動能力也是很強(qiáng)的，表現(xiàn)在對內(nèi)的合作和對外的團(tuán)結(jié)一致。泉口原來土地分散細(xì)碎，農(nóng)戶幾畝地分為大大小小十幾塊，近些年村民越來越感覺到耕作不方便，但是自愿的調(diào)換地塊又由于少部分不同意而難以協(xié)調(diào)。2010年村副主任祁某召集幾位組長開會，決定村民自行集資雇請挖機(jī)開展土地整理，工程完后不僅絕大部分村民都愿意集資，而且順利地將整理好的土地分配下去，每家的土地由小塊合并成大塊。此外，自然村的行動能力最突出的表現(xiàn)在與外村的土地糾紛上。由于不少村子是水庫移民，基于生存需要開荒比較多，自然村之間遂產(chǎn)生大量土地糾紛。當(dāng)面臨土地糾紛，無論是自然村內(nèi)部有多少矛盾，此時(shí)都會迅速地內(nèi)部抱團(tuán)一致對外，“平常各自然村還是正常往來，一涉及到自然村利益的事情，就很容易集聚起來，統(tǒng)一對外”。最典型的是新崗，該村是從老崗搬遷而來，人口規(guī)模很小，但是與周邊村子幾乎都存在糾紛，附近村民都認(rèn)為新崗人“霸道”不好惹。2013年新崗與坪里發(fā)生土地糾紛，前者立即動員了100多號人，每個(gè)人統(tǒng)一戴黃色頭盔，手拿一米多的鐵棒，要不是派出所及時(shí)趕到，雙方差點(diǎn)動起武來。
（三）行政村的權(quán)力精英構(gòu)成模化，形成類似“聯(lián)邦制”的權(quán)力結(jié)構(gòu)
首先在村干部的來源構(gòu)成上，每個(gè)自然村都至少有一個(gè)村干部，一般正職干部出于大村，副職干部則出自小村。這基本上形成了村莊精英和非精英群體的共識。有的學(xué)者曾將此稱為“村政精英均衡”[10]，也有的學(xué)者概括為村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的模化[11]。W縣農(nóng)村具有典型的南方村莊特征，在集體化時(shí)代已經(jīng)逐漸形成了模化的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，此種村莊政治慣習(xí)在分田到戶后延續(xù)下來，當(dāng)村委會成員由村民直選以后，原有的村政平衡局面盡管受到一定沖擊但是并沒被打破。坪里和趙屋是大村，村委主任和副主任都來自這兩個(gè)村，泉口也有一位副主任；村支書出自人口較少的頂上村，之所以來自于小村，是因?yàn)榇巳耸抢细咧猩瑐€(gè)人工作能力超強(qiáng)，可以不受村莊社會結(jié)構(gòu)的規(guī)制壓力；新舊崗人口很少暫時(shí)沒有干部。村莊主要干部之外，還有婦女主任、特派員、計(jì)生專干、團(tuán)支書等一般性干部，他們通常也根據(jù)需要恰當(dāng)?shù)胤峙涞礁髯匀淮澹M量使得每個(gè)自然村有自己的干部代表。通過將村莊的權(quán)力職位統(tǒng)籌平衡分配，相當(dāng)于織就了一張全覆蓋的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)及自上而下的政策落實(shí)端賴于此。
這些村莊權(quán)力精英，多半就是我們通常所謂的“中農(nóng)”群體[12]，構(gòu)成了村莊社會的活力之所在，他們具有三點(diǎn)特征，首先是在村莊里面算得上中上的文化水平，頭腦比較靈活辦事較為麻利，工作能力上較為突出。其次是由于他們常年生活在農(nóng)村，主要的精力在村莊內(nèi)部，因而他們大多經(jīng)營各種副業(yè)，比如養(yǎng)殖、獸醫(yī)、運(yùn)輸、保險(xiǎn)代理等等，以這些方面的經(jīng)濟(jì)收入來彌補(bǔ)村干部報(bào)酬之不足。再次就是他們往往善于交往社會關(guān)系廣泛，有的還有一定的家族勢力，在村民中有一定的社會地位。S村的趙副主任就是典型代表，他所在的趙屋人多選民也多，此人今年38歲，之前當(dāng)過一屆村委主任，為人爽快能說會道，在當(dāng)村干部的同時(shí)，還是村里的獸醫(yī)、人壽保險(xiǎn)公司的農(nóng)村推銷員，幾項(xiàng)收入加起來每年的收入相當(dāng)可觀。盡管他在村干部班子里顯得有些邊緣化，但是每次換屆時(shí)的參選積極性還是很高。優(yōu)質(zhì)的權(quán)力精英群體的存在，保證了村莊治理的績效。
在村莊具體事務(wù)管理中，S村呈現(xiàn)出片區(qū)式的分權(quán)格局，事實(shí)上形成了類似“聯(lián)邦制”的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。首先，行政村干部是分片管理村務(wù)的，基本上以村干部所在的自然村為界限，如果村子小沒有干部則劃歸其他村干部管理（實(shí)際上介入也不多），S村干部的分工是，村支書葉某負(fù)責(zé)頂上和葉家，村主任曾某負(fù)責(zé)坪里，副主任趙某負(fù)責(zé)趙屋，副主任祁某負(fù)責(zé)泉口，特派員陳某負(fù)責(zé)新崗和舊崗。其次，在日常的村莊治理中，如果有些事務(wù)需要行政村干部參與，那么通常是由出自該村的干部來負(fù)責(zé)，其他村干部一般不會干涉，也就是說在行政村內(nèi)部形成了干部的包村局面。再次，在自上而下的分配資源上，比如低保名額的分配，一般由各村的干部商議決定，干部在自然村內(nèi)具有很大的作用。因此，在行政村層面，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力是碎片化的，形成了分散權(quán)力聯(lián)合治村的局面；在權(quán)力主導(dǎo)下利益和資源的分配上，亦呈現(xiàn)出分片承包的格局，村干部在各自的自然村都擁有相當(dāng)于一把手的權(quán)力。村干部之間似乎達(dá)成了某種默契，互不超越各自的權(quán)力邊界和侵犯各自的利益邊界，形成了相對穩(wěn)定的村治格局，即我們所謂的一種松散的“聯(lián)邦制”權(quán)力結(jié)構(gòu)。
三、行政村自治的“意外”后果
W縣在推行村民自治的過程中，一方面不斷地完善制度設(shè)計(jì)，制定了越來越細(xì)致的規(guī)則規(guī)范指導(dǎo)村民自治健康發(fā)展，另一方面每次選舉的時(shí)候地方政府高度重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要下鄉(xiāng)主持選舉工作。但是，總體上來看，村莊民主的培育和村莊的治理效果并沒有預(yù)期的發(fā)展，尤其是村民的參與積極性不高，村民自治很大程度上變成了村民委員會自治[13]，特別是在稅費(fèi)改革以后，村干部與村民之間的聯(lián)系減少，村民愈加不關(guān)心村莊的公共事務(wù)。從S村經(jīng)驗(yàn)看，行政村自治存在實(shí)踐與文本上的背離現(xiàn)象，這種張力帶來諸多的“意外”后果。
（一）在陌生人社會里推行海選，民眾的分散性及投機(jī)性容易為少數(shù)政治精英所操控
一般地，傳統(tǒng)中國農(nóng)村被認(rèn)為是熟人社會，其社會關(guān)系以差序格局為主要特征，社會內(nèi)部運(yùn)行以人情和面子的方式展開。熟人社會內(nèi)部是信息高度透明和共享的，人們的一言一行都處于他人的視域內(nèi)，也正因?yàn)槿绱耍鋬?nèi)部的信任度或者說社會資本較高。但是，準(zhǔn)確地說，熟人社會特征只是在自然村落內(nèi)適合，超越了自然村則是半熟人社會甚至是陌生人社會。如上文所述，行政村是建立在數(shù)個(gè)自然村基礎(chǔ)上，但自然村之間除了行政上的聯(lián)系以外，村民之間的交往并不多，村民彼此多不熟悉甚至不認(rèn)識，大部分村民也不關(guān)心自己村莊以外的事情。村民選舉是在行政村范圍內(nèi)進(jìn)行，超出熟人社會的選舉加上沒有建立公開透明的合理競爭機(jī)制，村莊政治精英只能動用各種資源運(yùn)作權(quán)力技術(shù)。與此同時(shí)，村民對于日常生活之外的選舉事件的政治效能感很低，即在大多數(shù)村民眼中何人擔(dān)任村干部并無差別，如此指向村民的權(quán)力技術(shù)很輕易發(fā)揮作用。
具體而言，自從農(nóng)村相繼實(shí)行村委會海選以來，各種拉票甚至買票賄選現(xiàn)象屢見不鮮，這與諸多學(xué)者對村莊民主的想象和期待大相徑庭。當(dāng)然，這種現(xiàn)象在各地表現(xiàn)程度不一樣，非利益密集型村莊的選舉競爭較利益密集型村莊要平靜得多[14]。W縣農(nóng)村屬于典型的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，除了當(dāng)?shù)卣蛟斓纳贁?shù)幾個(gè)新農(nóng)村示范點(diǎn)外，大多數(shù)村莊沒有什么經(jīng)濟(jì)資源。然而盡管如此，村莊選舉還是呈現(xiàn)出合縱聯(lián)橫的競選模式，候選人逢選舉須花很大的精力和財(cái)力去拉票。S村現(xiàn)任村主任曾某從2005年開始進(jìn)入村班子，干了一屆副主任后被選為村主任，此人能力和口才都很一般，在擔(dān)任副主任之前常年在外打工，無任何村組干部任職經(jīng)歷，當(dāng)年突然進(jìn)入村班子實(shí)際上是他弟弟在背后做了很多工作。其弟常年在縣里承接工程項(xiàng)目，財(cái)力大社會關(guān)系也廣，換屆之前他與村支書葉某談判并獲其支持，還親自出面請村里的大小干部吃飯，尤其是各個(gè)村的小組長，讓他們回去把關(guān)確保選票，為此花費(fèi)好幾萬元。而與他競選的某老干部，盡管擔(dān)任干部時(shí)間長工作能力強(qiáng)，最終還是落選。
站在村民角度，他們對村干部的拉票行為早已“見怪不怪”，不認(rèn)為是嚴(yán)重的違規(guī)行為，落選的人只是被認(rèn)為人緣關(guān)系不好或者經(jīng)濟(jì)條件不行。一則村民只了解本自然村的情況，其他村子的干部根本不熟，“不是我們村上的干部，我都叫不出來”。競選村委會的干部需要在全行政村范圍內(nèi)獲取選票，每個(gè)自然村的組長、村民代表等村莊精英人物的影響力不可小覷，通過這些人可以與他們自然村的老百姓建立起聯(lián)系，從陌生人關(guān)系變成半熟人關(guān)系，老百姓也樂得做個(gè)順?biāo)浦鄣娜饲椤６t大部分的村民并不關(guān)心誰當(dāng)村干部，行政村干部大多數(shù)時(shí)間都在上面跑，與他們的生活缺乏直接關(guān)聯(lián)，他們更感興趣的是與自身息息相關(guān)的本自然村事務(wù)。村民有事也多傾向于找小組長，而不是去找行政村的大干部。與之形成鮮明對照，每年自然村的組長改選時(shí)，幾乎是家家戶戶派代表參加，會議形式上可能不如村委會換屆正式，但是村民代表都很認(rèn)真地清賬，選舉新組長也是熱熱鬧鬧，總之大家參與程度比較高。
（二）難以建立有效的民主監(jiān)督，容易形成分利的中間層
在村民自治中，雖然有村務(wù)公開及財(cái)務(wù)公開，并且推行村賬鄉(xiāng)管，但這還是自上而下的監(jiān)督，自下而上的村民監(jiān)督依然欠缺，客觀上存在謀利空間。在國家自下而上汲取資源階段，因?yàn)猷l(xiāng)村兩級組織皆超越了村莊共同體，作為稅費(fèi)供給方的分散化村民難以約束其自利性，出現(xiàn)了愈來愈難以抑制的鄉(xiāng)村利益共同體[15]。新時(shí)期國家轉(zhuǎn)而自上而下輸入資源，不論選擇性惠農(nóng)資源還是普惠性惠農(nóng)資源，都大大增加了農(nóng)村內(nèi)部的資源流量。此外，農(nóng)村的各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)加快，越來越多的社會資本流向農(nóng)村。村級組織越來越多地卷入到農(nóng)村的新一輪資本流動中。村莊政治精英擁有相對于普通民眾信息不對稱優(yōu)勢，普通民眾的民主監(jiān)督也很難到位，從而形成一種以“權(quán)力”為中介的非正式資源分配原則，簡稱為“分利秩序”。村級政治精英作為受益的中間層，將各種公共資源直接轉(zhuǎn)化為私人利益或者間接服務(wù)于私人利益，從而導(dǎo)致公共資源大量的損耗和基層治理的內(nèi)卷化[16]。
S村的村莊政治精英的分利行為表現(xiàn)在兩方面，其一是村莊內(nèi)部公共資源的開發(fā)轉(zhuǎn)化上。曾某任村主任后，其弟2011年即引進(jìn)外地老板合伙開發(fā)村里的石礦，由于石礦開采嚴(yán)重污染水源影響村民的正常生產(chǎn)生活，坪里的三個(gè)組長聯(lián)名向上告狀，后來石礦被政府關(guān)閉，不過他們第二年也很快被選下去。村主任兩兄弟從礦產(chǎn)開發(fā)中獲得了巨大的利益，幾個(gè)告狀組長之所以下臺與村主任的背后運(yùn)作有關(guān)系。其二是上級政府的涉農(nóng)政策和資源為行政村干部所控制。村莊內(nèi)部的諸多事務(wù)雖要依靠村民小組長來完成，但是調(diào)控資源的權(quán)力皆為行政村干部所掌控，村民小組長基本上沒有發(fā)言權(quán)。比如低保名額的分配，皆由行政村干部分配，大多數(shù)村民小組長根本不了解低保戶情況。按S村趙副主任的說法，每個(gè)行政村干部在各自的片區(qū)具有提名權(quán)，村干部之間互不干涉，除非上級民政部門不予批準(zhǔn)。從低保戶摸底情況看，很顯然他們都與村干部關(guān)系比較近享有優(yōu)先權(quán)。還比如危房改造項(xiàng)目，政策規(guī)定符合條件的農(nóng)戶建房給予1.6萬補(bǔ)助，但是村民能否享受補(bǔ)助隨意性很大，如趙屋某組長與村書記關(guān)系不錯(cuò)，房子建好后立即領(lǐng)到補(bǔ)貼，但是有的村民卻遲遲拿不到。
（三）將村民自治重心放在行政村，自然村自治空間受到擠壓
現(xiàn)行的村民自治是國家基層治理體系建設(shè)的結(jié)果，探索中自始面臨著如何發(fā)育和完善的問題。而自然村的自治則長期以來自發(fā)自為地存在，是鄉(xiāng)村社會自我治理的有機(jī)單位。但是當(dāng)兩者相結(jié)合以后，從實(shí)踐上來看前者對后者構(gòu)成了壓制和阻礙，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
第一是資源下鄉(xiāng)背景下行政村對自然村的吸納和控制。從村莊社會政治結(jié)構(gòu)看，可以將村民分為三類，第一類是村莊的頂層政治精英，主要是村里的行政村干部尤其是正職干部，還包括一些地方退休回鄉(xiāng)的地方知名人士。第二類是村莊的中層政治人物，主要是自然村的組長及村民代表，他們相對于一類政治精英具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)也有希望升級為一類精英人物，與普通的村民亦具有密切關(guān)系，而政治敏感性和政治能力要高于后者。第三類是普通的村民，現(xiàn)實(shí)中屬于沉默的大多數(shù)，他們僅僅是作為村民而存在，而不是所謂的作為政治人的公民，因而他們極少關(guān)心村政也很少參與，他們一般只有自身利益受到直接的威脅或損害的時(shí)候，才會被迫做出各種可能的反應(yīng)性政治行動[17]。這三類群體，在不同的場域和語境下，相互之間的關(guān)系是不一樣的。而在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下，作為沉默的大多數(shù)的第三類群體開始處于絕對弱勢，也就是說村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出失衡的局面。
這種失衡可以從權(quán)力結(jié)構(gòu)的橫向和縱向的比較去考察。在橫向上，如上所述，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了呈現(xiàn)出均衡的穩(wěn)定局面，這種均衡本質(zhì)上是一種博弈后的形成的特定的分利秩序。而在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)上，也呈現(xiàn)出失衡的局面，這種失衡指的是行政村層面的一類政治精英對自然村層面二類精英人物的吸納和收買。本來作為自然村自治的產(chǎn)物，二類精英人物應(yīng)該是作為村民的“當(dāng)家人”而存在，但是在當(dāng)前資源和財(cái)富涌動的鄉(xiāng)村社會，他們很容易就會被各種利益手段所俘獲，從而成為鄉(xiāng)村社會治理中的又一群自利的行動者，是新的的分利群體。一類精英人物和二類精英人物的聯(lián)合，實(shí)際上是在整個(gè)行政村形成了一個(gè)更廣泛的分利網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)消解自然村自治的能力，亦可視為行政吸納自治的另類變種。這樣就造成三類群體在新形勢下在村政場域中的愈加弱勢。事實(shí)上，一類精英人物的分利平衡，一類精英吸納二類精英的縱向失衡，也可以看做是第一種均衡的擴(kuò)散效應(yīng)，這樣一個(gè)龐大的鄉(xiāng)村社會的分利群體的存在，構(gòu)成了自然村自治發(fā)育完善的重大障礙。
第二是制度和政策上對自然村自治建設(shè)的忽視，往往造成自發(fā)的自治面臨著風(fēng)險(xiǎn)。由于行政村是村民自治基本單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將自身精力大部分放在行政村層面，通常不與自然村直接接觸，因而對自然村自治的情況也不太關(guān)注。比如村集體經(jīng)濟(jì)管理，按照現(xiàn)行規(guī)定，行政村是一級法人單位，允許設(shè)立公共賬戶，而自然村則無法開設(shè)獨(dú)立賬戶，以坪里為例，雖然有的老干部還保留著“坪里村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”的印章，但是已經(jīng)多年失去用武之地。W縣農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體基本上在自然村，這為村民自治提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是有了集體收入，僅僅為自然村自治提供了必要條件，真正的治理好村莊須要管好用好資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恰恰在這點(diǎn)上，當(dāng)?shù)卦诩w資金的管理和監(jiān)督上存在諸多漏洞，構(gòu)成村民對組長不滿的因素之一。具體情況是，自然村通常安排一個(gè)組長專門保管財(cái)物，村里的集體資金存放在該組長的私人賬戶，年中集體每項(xiàng)開支都要詳細(xì)記錄，到第二年正月組長換屆時(shí)開村民會議進(jìn)行清賬。盡管一年一清最大程度上保證了集體資金的安全，但是畢竟是存放在私人賬戶上，所以依然不乏挪用和拖欠的事例，諸如泉口就出現(xiàn)過組長把集體資金賭博輸?shù)暨€不上的現(xiàn)象。從當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不允許自然村集體開設(shè)公共賬戶，也無法對自然村資金實(shí)行有效的監(jiān)管，而只能是依賴村民的內(nèi)部自我監(jiān)督。應(yīng)該說，目前的集體資金管理方式存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)，一旦遇到不負(fù)責(zé)任的干部，這很可能突然使得村莊治理陷入癱瘓的狀態(tài)。
四、村級治理體系重塑的可能路徑
行文至此，基本上可以判斷，目前的村民自治單位設(shè)置與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)并不契合，村民自治的形式化意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于其真正的自治內(nèi)容，這很大程度上引致村莊的治理效果并無顯著改善。如果要將村民自治落到實(shí)處，民眾能夠真正參與到村社的自我治理過程當(dāng)中，同時(shí)逐漸破解村級組織作為基層治理中間層的分利集團(tuán)化傾向，那么就有必要對現(xiàn)行的村級治理體系進(jìn)行重塑。關(guān)于當(dāng)前村級治理體系改革方向，當(dāng)前學(xué)界基本上有兩種觀點(diǎn)，第一種就是將村級自治組織改造為正式的官僚化機(jī)構(gòu),對村干部實(shí)行公職化管理[18]，第二種則是維持村級自治組織的半正式組織狀態(tài)，延續(xù)長期以來形成的非正式基層治理模式[19]。盡管兩者都各有理論和經(jīng)驗(yàn)作為支撐，但是在實(shí)踐中，各地出于工作需要已經(jīng)將村級自治組織逐漸地正式化，比如說提高工資福利待遇、打破任職地域限制，實(shí)行專業(yè)化脫產(chǎn)化工作模式等等。鑒于此，筆者認(rèn)為，完善村級治理體系首先應(yīng)該認(rèn)清當(dāng)前村級治理發(fā)展的大形勢，其次則是應(yīng)該在此基礎(chǔ)上選擇一種“雙層自治”的模式。
大致以稅費(fèi)改革為節(jié)點(diǎn)，我國的鄉(xiāng)村治理體制發(fā)生了重大變化。如果說在稅費(fèi)改革前國家須要從農(nóng)村汲取資源，客觀上要求鄉(xiāng)村干部尤其是村干部必須熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，因而村干部必須是從村莊內(nèi)部產(chǎn)生。同時(shí)，行政村干部的工資以至于村莊公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)都是從村莊內(nèi)部提取而來，維持行政村的自治地位還具有存在的合理性。那么，在取消稅費(fèi)資源下鄉(xiāng)的新形勢下，行政村的功能和作用發(fā)生了顯著變化。首先是行政村的公共治理資源來源從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，絕大部分農(nóng)村在稅費(fèi)取消后都不再從村莊內(nèi)部汲取，轉(zhuǎn)而全部依賴于國家的轉(zhuǎn)移支付資金及各種項(xiàng)目資金。其次是行政村的主要事務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)前行政村主要是宣傳和落實(shí)國家各項(xiàng)政策，為農(nóng)民農(nóng)村提供各種公共服務(wù)。這些事務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)出普惠性標(biāo)準(zhǔn)化供給的特征，從而不同于鄉(xiāng)村社會分散化差異性的特點(diǎn)。再次，在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會開放性和流動性越來越強(qiáng)的條件下，行政村的干部也呈現(xiàn)出脫離鄉(xiāng)村熟人社會的趨勢。從以上幾點(diǎn)來看，行政村日益演變?yōu)榭h鄉(xiāng)政權(quán)下的一個(gè)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。
實(shí)際上，梳理W縣S村的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)就會發(fā)現(xiàn)，將目前的村級組織逐漸改造為準(zhǔn)行政組織不僅是可能的，也能夠帶來諸多的好處。一方面，如上文所析，村民自治在自然村實(shí)行具有較強(qiáng)的社會基礎(chǔ)，村民的參與積極性很高，實(shí)際的運(yùn)行效果也是比較好的。另一方面，在資源下鄉(xiāng)形勢下，實(shí)際上為村級組織走向正規(guī)化提供了更大的空間。因此，可以設(shè)想的是，在將來一定時(shí)期內(nèi)適時(shí)在行政村層面改設(shè)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)將自然村回歸為真正的自治單位。將當(dāng)前的村級組織改為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，隨之而來就有兩個(gè)方面的變化。一是行政村的干部可以由上級選派調(diào)配，他們可以是公務(wù)員編制也可以是事業(yè)編制，可以是從本村人也可以是外村人。由上級指派的優(yōu)勢是，由于他們是正式的公務(wù)人員，利于加強(qiáng)對村干部的控制和監(jiān)督，同時(shí)村干部有向上晉升的空間，可以提高他們的工作積極性。還可以值得我們反思的是，這種方式可能也有助于一定程度上緩解愈演愈烈的富人治村及其引發(fā)的相關(guān)問題[20]。二是政府輸入資源可與自然村直接對接，降低成本提高效率。在當(dāng)前技術(shù)發(fā)達(dá)時(shí)代，對接的交易成本已經(jīng)顯著降低，在縣域范圍內(nèi)公共資源直接落實(shí)到自然村，可以減少鄉(xiāng)村兩級中間環(huán)節(jié)，同時(shí)由于自然村的自治能力要高于行政村自治，也有利于提高公共資源的實(shí)施效率滿足農(nóng)村的實(shí)際需求。
當(dāng)然，針對村級組織正規(guī)化的問題，也有人表達(dá)了一定的擔(dān)憂。其一是治理成本增加的問題，我國有60多萬個(gè)行政村，合計(jì)300多萬村干部，如果都比照公職人員發(fā)放工資，那么每年就要多幾百億甚至上千億的負(fù)擔(dān)。眾所周知，我國中西部廣大農(nóng)業(yè)型地區(qū)，城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)普遍比較落后，縣鄉(xiāng)財(cái)政多為所謂的“吃飯財(cái)政”，供養(yǎng)現(xiàn)行體制內(nèi)人員已經(jīng)捉襟見肘，倘若將村干部納入到財(cái)政統(tǒng)一供養(yǎng)的范圍，那么財(cái)政壓力勢必會陡然增加。對于這些地區(qū)，筆者認(rèn)為還不適宜大規(guī)模推廣村級組織正規(guī)化改革，然而隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國家轉(zhuǎn)移支付能力的增強(qiáng)，適時(shí)地提高村級組織的正規(guī)化程度將會不可避免。而對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，基于加強(qiáng)基層經(jīng)濟(jì)社會管理工作的實(shí)際需要，地方政府的探索事實(shí)上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了法律政策前面，通過各種形式將村干部納入財(cái)政保障范圍，在這里治理成本并不構(gòu)成問題。總之，村級組織的正規(guī)化應(yīng)該是個(gè)大方向，全國不同區(qū)域可以根據(jù)自身實(shí)際采取區(qū)別化的政策。
其二是基層治理行政化傾向問題。由于當(dāng)前以壓力型體制為核心特征的制度環(huán)境并沒有根本性變化，行政化傾向很可能延伸到自然村，進(jìn)而自然村的自治空間被壓縮。相反，如果將行政村保留目前“半行政半自治”的模式，相當(dāng)于充當(dāng)科層政府與基層社會之間的緩沖器，從而給與自然村自治更多的伸展空間。這種觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，對于我們思考鄉(xiāng)村治理體制具有啟發(fā)意義。實(shí)際上，完全可以將改革后的村級組織定位于地方自治組織，而非變成完全的正式官僚組織，也就是說，村委會改為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)并不意味著自治的喪失，而是從當(dāng)前的群眾自治適度轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃茋屹x權(quán)的地方自治[21]。地方自治組織須要承擔(dān)自上而下的“政務(wù)”和內(nèi)部的“自治事務(wù)”，前者可以解決目前群眾自治組織與政務(wù)要求的矛盾，后者則主要是負(fù)責(zé)跨自然村的公共事務(wù)協(xié)調(diào)方面，區(qū)別于自然村內(nèi)部的純粹自治事務(wù)。如此，就可以建立起“雙層自治”的村級治理體系。
在村級治理體系中建立雙層自治的體制，這種塑造路徑有幾方面好處：其一是可以避免打破現(xiàn)有的基本格局，現(xiàn)在已經(jīng)形成了基本的利益格局，群眾也形成了多年的辦事習(xí)慣，如果對現(xiàn)有村民自治格局進(jìn)行大的變動，勢必會引起諸多不必要的麻煩。其二是有利于防止行政化的延伸干擾自然村村民自治。在現(xiàn)行的強(qiáng)勢行政體制下，確實(shí)處處存在行政泛化的可能，那么在賦予行政村更多的行政職能的同時(shí)保持其地方自治組織的定位，自然村的行政職能可以降低到最低程度，從而可以專心推行自治。其三是有利于順應(yīng)基層公共服務(wù)等擴(kuò)展的趨勢，解決集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”的問題。縣鄉(xiāng)的公共服務(wù)下沉必須要有深入鄉(xiāng)村的組織，現(xiàn)行的村委會改為承接者是最好的選擇，同時(shí)正式的以政府財(cái)政資源作為組織運(yùn)作基礎(chǔ)，也可以避免集體經(jīng)濟(jì)名不副實(shí)的問題。其四是有利于夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)，培育村民的民主治理能力。自然村作為天然的社區(qū)共同體，社區(qū)自治搞好了促進(jìn)社區(qū)的共同利益，可以激發(fā)村民參與的積極性，從而形成良性的循環(huán)。
五、小結(jié)
村民自治是我國探索村級治理體系的重要制度成果。本文從實(shí)證經(jīng)驗(yàn)角度發(fā)現(xiàn)，村民自治的實(shí)踐與文本規(guī)范之間存在諸多不適應(yīng)，從而影響了村民自治的發(fā)育和村莊治理的績效。從繼續(xù)改革和完善村級治理體系的角度看，可以順應(yīng)國家需要和基層實(shí)際情況，將現(xiàn)行的村委會逐漸改造為準(zhǔn)行政組織，將其定位于地方自治組織享有法定的自治權(quán)利，同時(shí)將村民自治的重心放到自然村，進(jìn)而建立起一種“雙層自治”的村級治理體制。當(dāng)然，全國不同區(qū)域農(nóng)村結(jié)構(gòu)和形態(tài)差別巨大，各地應(yīng)該在探索的過程中因地制宜試點(diǎn)先行，中央政府要允許多樣化的村民自治形態(tài)共存。
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基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會治理機(jī)制研究”（14JZD030）。
作者簡介：余彪（1988-），華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2015年第6期
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