——六盤水“資源變股權、資金變股金、農民變股民”調查
貴州省六盤水市探索總結出的“三變”（資源變股權、資金變股金、農民變股民）經驗已取得初步成效。以“資源變股權”，促進已承包到戶、高度分散的耕地等農業資源流轉集聚和規模經營，盤活閑置的、未承包到戶的集體資源和實物資產。以“資金變股金”，創新財政扶持資金的使用方式，提高農民和村集體閑置資金的使用效率。以“農民變股民”，在農民、村集體與規模經營主體之間建立緊密的利益聯結機制，化解規模經營主體在取得流轉土地、獲得當地村干部和農民的支持保護、爭取國家扶持政策等方面可能遇到的難題。深化“三變”改革，應加快培育農村資產評估市場、尤其是要加快完善農村資源性資產的定價機制，注重“合作社”出資和治理結構的完善，公平公正處理財政性資金所形成資產的歸屬。
隨著農業副業化、農戶兼業化、農民老齡化程度的加深，已承包到戶、高度分散的耕地等農業資源如何流轉集中、提高使用效率？隨著精準扶貧戰略的實施，國家用于扶貧的資金如何有效覆蓋到“無業可扶”和“無力脫貧”的貧困人口？村集體擁有的資源、資產、資金和國家投向農村的項目資金如何得到有效利用？貴州省六盤水市探索總結出的“資源變股權、資金變股金、農民變股民”（以下簡稱“三變”）的經驗，對其他地區解決這些現實問題有一定借鑒意義，對推進全國農村集體產權制度改革有一定參考價值。
“三變”的具體做法
貴州省六盤水市地處烏蒙山區，是一座資源型山地城市，也是一座城鄉二元結構特征非常突出的城市。全市9965平方公里國土面積中，石漠化面積占32％。全市463萬畝耕地面積中，25度以上的坡耕地占47％。全市總人口328萬人，居住著44個少數民族。所轄4個縣（特區、區）中，有3個國家級扶貧縣、1個省級扶貧縣。當地從山高坡陡、居住分散、農民文化程度低和貧困程度高的實際出發，創新土地和國家扶持資金使用方式，取得了初步成效，出現了一批“三變”的典型案例。
（一）以“資源變股權”，促進已承包到戶、高度分散的耕地等農業資源流轉集聚和規模經營，盤活閑置的、未承包到戶的集體資源和實物資產
六盤水市喀斯特地貌突出，耕地細碎，坡耕地多，發展高山特色農業，需要在平整土地、引水修路等方面進行較大投入，實現適度規模經營的投資門檻較高，普通農戶沒有這個實力。引入規模經營主體，農民和村集體以土地經營權入股，是實現土地流轉和集中、發展高山特色農業的現實路徑。
一是農民以承包土地的經營權入股。鐘山區大河鎮周家寨村的70戶農民以20年的土地經營權入股民潤蔬菜種植合作社，合作社理事長承擔入股農戶保底分紅及各項生產開支，農戶和合作社分別占30％和70％的股份。截至2014年底，全市共有17142戶農民以承包土地的經營權入股合作社、龍頭企業等規模經營主體，入股土地面積19．53萬畝。
二是村集體以土地經營權入股。各地農村或多或少都有一些園地、林地、草地、荒山、灘涂、水面等集體資源未承包到戶，要么閑置，要么以很低的承包費被少數人占有。為改變這個局面，在清理核實、確定權屬的基礎上，將這些未承包到戶的集體資源的經營權折價入股。盤縣滑石鄉巖腳村以37．8畝集體荒山和河灘地經營權，參照該市28600元／畝的征地補償費標準折價108．1萬元，入股貴州農熠農業開發有限公司。截至2014年底，全市共有15．5萬畝集體土地、7．4萬畝集體“四荒地”、6．3萬平方米集體水面入股合作社、龍頭企業等規模經營主體。
三是村集體以實物資產入股。村集體將投資興建或購買的房屋、建筑物、機械設備等實物資產作價入股，參與分紅。六枝特區隴腳鄉花德村將常年閑置的1000平方米原集體養殖場辦公用房作為出資，入股馳誠養殖專業合作社。
（二）以“資金變股金”，創新財政扶持資金的使用方式，提高農民和村集體閑置資金的使用效率
多年來，各級財政投入到農村的資金基本上是一次性投入、一次性使用，投入分散、效益不高，形不成集體積累。在“三變”改革中，六盤水市把財政投入到農戶的扶貧資金、投入到村集體的項目資金，作為農戶和村集體的股金，集中投入到合作社、龍頭企業等規模經營主體，按股份比例分享收益，提高資金的使用效益，形成農民和村集體穩定增收的長效機制。
一是財政扶貧資金折資入股、股權收益落實到扶貧對象。財政性扶貧資金如何瞄準扶貧對象，是實現精準扶貧的難題。“折資入股、權益到戶”，是措施精準的有益嘗試。位于六枝特區郎岱鎮的貴州天地人和農業產業發展有限公司建設6000畝獼猴桃產業基地，預計到投產后總投資共1．5億元，其中使用國家扶貧資金3000萬元形成的股權收益，由全鎮精準扶貧戶（1755戶、4986人）長期分享。在六盤水市農村商業銀行增資擴股過程中，鐘山區政府委托2家區級國有農業公司以684萬元財政扶貧資金購買400萬股，股權收益按10:1的比例在農村與城市扶貧對象間進行分配。
二是財政項目資金折資入股、股權收益落實到村集體。在不改變資金使用性質及用途的前提下，將財政投入到農村的生產發展類資金、農業生態修復和治理資金、農村基礎設施建設資金、支持村集體發展資金等量化為村集體的股金，入股到合作社、龍頭企業等規模經營主體，按股份獲得收益。六枝特區落別鄉抵耳村將財政壯大村級集體經濟資金100萬元入股朝華農業科技有限公司，種植高標準茶葉，在項目建設前三年每年保底分紅8萬元，第四年起每年遞增1萬元，最高至每年15萬元，股權及其收益納入村級集體資產管理。
截至2014年底，全市共整合扶貧、農業、林業等11個部門各類財政資金2．6億元投入合作社和龍頭企業，變為農民和村集體持有的股權。
（三）以“農民變股民”，在農民、村集體與規模經營主體之間建立緊密的利益聯結機制，化解規模經營主體在取得流轉土地、獲得當地村干部和農民的支持保護、爭取國家扶持政策等方面可能遇到的難題
農民和村集體以資源、資金入股，比單純的土地出租、資金出借，更有利于改善農戶、村集體與規模經營主體的關系，調動各方積極性，降低今后的摩擦成本。
一是通過農民變股民，既增加農民財產性收入，又贏得農民支持保護。現實生活中的很多案例表明，如果與周邊農民的關系處理不好，規模經營主體種植的特色水果、養殖的特色產品，在實際效益遠遠超過農民起初的預期時，極易遭到農民的偷盜、哄搶。農業生產存在勞動與收獲不同步、監督成本高的天然障礙，如果規模經營主體與周邊農民僅僅是土地租賃和勞動雇傭關系，當需要雇傭他們參加農業生產時，這些農民往往不會像經營自家土地那樣精心勞作。周邊農民以土地經營權、自籌資金入股后，經營收益與自身利益密切相關，他們就會自覺保護規模經營主體的產業、精心從事雇傭勞動。
二是通過村集體變股東，既增加村集體收入，又贏得基層干部支持保護。村集體在協調土地流轉、爭取國家扶持、維護生產秩序等方面可以發揮重要作用。村集體以土地使用權、國家扶持資金等入股，甚至“入干股”，可以顯著降低規模經營主體與分散農戶的交易成本。
“三變”是我國農業改革發展關鍵節點的重要探索
實行農戶家庭承包經營制度后，耕地、林地等集體所有制資源的經營權落實到了集體成員，當時農戶就業和收入主要靠這些資源，他們的生產積極性得到了充分調動，農業生產實現了快速發展，全國多數地方因此而解決了農民溫飽問題。隨著農業勞動力向非農產業轉移，農業副業化、農戶兼業化、農民老齡化問題越來越突出，繼續提高耕地、林地等農業資源使用效率缺乏動力支撐。但另一方面，規模經營主體進入農業往往會遭遇難以獲得足夠規模耕地、林地等農業資源的瓶頸。如何把分散的耕地、林地等資源經營權集中起來，與規模經營主體對接，成為我國實現農業現代化必須解決的一個緊迫課題。
國家扶持農村集體的項目資金越來越多，扶持貧困戶的力度越來越大，隨著收入的增長農民的自有資金也在增加，這些資金迫切需要提高使用效益。規模經營主體雖有一定資金實力，但要適應農業投資需求大、回收周期長的特征，也面臨一定的壓力。如何把分散在農戶、村集體的各類資金集中起來，委托給有經營能力的人管理、投向有長期回報的建設項目，使村集體有長期穩定的收入為村民提供服務、使貧困戶有長期穩定的收入以維持生計，成為我國實現農村治理現代化必須解決的一個緊迫課題。
在這一時代背景下，貴州省六盤水市創造的“三變”經驗，為解決上述課題拓寬了思路，值得深入總結和剖析。“三變”的實質，是以產權為紐帶，實現農村資源、資產、資金的規模聚集、治理改進、效率提升。資源變股權、資金變股金、農民變股民，核心在于“股”。以“股”為紐帶，促進耕地、林地等資源和門面房、建筑物等資產向規模經營主體流轉，促進農民和村集體資金向規模經營主體集聚，促進農民、集體、規模經營主體合作共贏。從“三變”實踐，我們可以得到以下啟示：
第一，貧困地區在推進農村集體產權制度改革方面同樣可以大有作為。中國改革是從農村開始的，農村改革是從貧困地區開始的。當時的改革邏輯，是自下而上，自弱而強。在全面深化改革的新階段，改革的邏輯是“依法改革”，頂層設計，自上而下。這有其必要性。但要注意防止在全面深化改革的新階段，貧困地區成為被改革遺忘的角落。推進農村集體產權制度改革，城郊地區、發達農村容易成為人們關注的焦點。六盤水的“三變”實踐表明，貧困地區、純農業領域，同樣需要做好深化農村集體產權制度改革這篇大文章，同樣可以釋放產權制度改革紅利，同樣可以讓農民有改革的獲得感。
第二，“三變”成功的關鍵是引入了外部企業家資源，即合作社、龍頭企業等規模經營主體的投資人、領辦人。農民作為集體成員有獲得承包地的權利、作為扶貧對象有獲得扶貧資金的權利，村集體作為扶持對象有獲得國家扶持資金的權利，但他們不一定有有效使用這些資源和資金的能力。以前為什么一家一戶不能有效利用承包地、扶貧資金？以前辦村集體企業，為什么辦一個垮一個，造成大量鄉村債務？關鍵在于農民和村集體缺乏技術、資金、經營管理能力。在六盤水“三變”的典型案例中，無一例外都以規模經營主體為平臺。引入規模經營主體，就引入了資金、技術、管理、市場，彌補了農戶和村集體的短板，產生聚合效應、裂變效應。
第三，“三變”成功的基礎是規劃和培育了區域性主導產業。是“三變”成就了主導產業，還是主導產業促成了“三變”？事物的真實邏輯是：地方政府規劃主導產業、圍繞主導產業引進經營主體、通過“三變”把分散的資源和資金聚合到經營主體。選對、規劃好區域性主導產業，才能對經營主體產生吸引力。這么看來，是主導產業的規劃和培育，為“三變”提供了可能和保障；“三變”降低了經營主體獲取資源和資金的交易成本。
第四，“三變”是個大課堂。在“三變”過程中，農民和村集體增強了產權意識，從以前看重眼前的一次性貨幣補償，轉變為看重資源和資金的增值潛力，眼光更加長遠。農民和村干部增強了民主意識，村兩委要組織農民以土地經營權、扶貧資金入股，需要與農民平等協商。農民和村干部增強了團隊意識，集體行動的觀念明顯增強。
深化“三變”改革的幾點建議
（一）應注重配套改革的跟進
以集體建設用地使用權入股，一般參照國家征地時的土地補償費標準作價，股份占比相對容易確定。農戶、村集體以農用地經營權入股，缺乏完善的定價機制，所占股比差異較大。這取決于入股土地的質量，也取決于農戶與規模經營主體的博弈。規模經營主體的實際投資額不透明，農戶和村集體以資源入股所占股比普遍偏低，這為以后可能出現的糾紛埋下了隱患。應加快培育農村資產評估市場，尤其是要加快完善農村資源性資產的定價機制。如果當地有成熟的農地租賃市場，應按租金除以長期利率的方法對農地估值。應建立農村產權流轉交易機制，為農戶、村集體、規模經營主體股權轉讓或資金募集提供服務平臺。發展特色農業保險，降低自然災害和市場波動風險。
（二）應注重“合作社”出資和治理結構的完善
在“三變”案例中，不少規模經營主體自稱是“合作社”。但其出資、分配、管理并沒有采用合作制原則，基本上是一股獨大或純粹掛牌式“合作社”。應引導這些規模經營主體按合作制原則進行股權結構和治理方式再造。既然是“農民變股民”，就要讓農民和村集體履行股東的職責、行使股東的權力，參與重大決策的制定，而不僅僅只是被動地參與分紅。
（三）應注重公平公正
財政性資金所形成資產的占有、使用、收益、處分權需要進一步明確。盤縣淤泥鄉巖博村的“巖博農民養殖專業合作社”，由村集體以22畝土地使用權作價66萬元，與36戶農民出資2314萬元共同成立，村集體和36戶農民各占2．8％和97．2％的股份。該合作社成立后，通過各種渠道申請到財政資金200萬元（包括中央財政基建項目資金60萬元、省級扶貧資金100萬元、縣級財政補助資金40萬元），全部按原股權結構量化到村集體和36戶農民，成為股東持有的新增配股。這36戶農民顯然不是普通農戶，更不可能是貧困戶。由他們占有財政資金（含扶貧資金）形成的資產，有失公允。必須明確，作為精準扶貧措施，扶貧資金折資入股所形成的股權，一定要落實給真正的貧困戶、特別是“兩無”（無業可扶、無力脫貧）人員。用國家扶持村集體的資金入股形成的股權，是村集體資產，應歸全體成員集體所有。應防止用支農資金、扶貧資金形成的股權，被少數農戶、非貧困戶占有。
（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報2016年02月29日
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