不充分認識到城市發展的客觀規律，不重視價格機制的基礎作用，會給政府工作帶來巨大困惑
當前有關特大城市的人口規模如何決定和調控，有各種觀點和主張，相關討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。本文試圖說明：市場價格機制應該在調控城市規模的進程中起決定性作用；政府的作用應在沒有價格機制的時候去建立價格機制，而在無法運用價格機制的領域，再用行政手段來彌補市場的缺陷；在政策上，應該防止政府忽視市場機制建設，而用行政力量取代市場功能。
價格機制應起調控城市規模的決定性作用
城市規模本質上是個企業和居民的選址問題，是經濟主體權衡利弊的結果。因此，城市規模有其發展規律，而城市發展規律可以用“DCPSP”來概括：需求（Demand）：企業選址追求的是利潤最大化，個人選址反映的是對美好生活的向往，人口向收入更高、就業和生活質量更好的地方遷移；約束（Constraint）：企業和個人的決策面臨資源與環境容量約束；價格（Price）：通過市場價格調節，城市規模必然小于容量約束，而不會突破約束；供給（Supply）：雖然在短期內資源環境的總量是給定的，但在長期，資源和環境的總量可以通過經濟增長以及技術和管理手段革新來增加；政策（Policy）：價格機制并不是萬能的，價格機制無法解決外部性問題，政府可以減少負外部性，增加正外部性。
上述規律，體現了市場經濟作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給，比如通過西電東輸和西氣東輸增加能源供給；第二，政府可以通過政策來減少負外部性，比如在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時，征收排污費和車牌稅。同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。
在政府發揮作用時，也需要借助價格機制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過公共投資來增加資源總量時，應對資源使用者征收與投資相適應的費用。當然，如果政府想在效率基礎上增加平等的目標，可對低收入者進行補貼，比如實施階梯型的水價和電價。
此外，在出現外部性問題時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合。比如管理群租時，不同環節的治理機制各有不同。有些是有外部性但可以運用價格機制來治理的，比如對于環境衛生問題可以運用罰款機制；有些是有外部性但缺乏價格機制的，比如公共安全，對于在群租房內實施違法活動的，要通過法律途徑來治理。而有些是沒有外部性的，則應該交給市場去調節，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來承擔的，這應讓市場根據供求決定，而不應是行政干預的目標。
用行政手段控制城市規模弊大于利
在城市規模的決定這一問題上，有兩個思維誤區影響著政策制定：第一，人為地設定城市的“承載力”缺乏理論基礎。事實上，這個“承載力”如果是指環境資源總量，在長期是動態可變的；在短期，如果存在市場的價格機制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規模政策。第二，在市場和政府之間是可以有明確的理論來劃分邊界的。在市場能夠發揮其配置資源的決定性力量的時候，政府不應用行政力量取代市場。因此，在國際上沒有直接運用行政手段來管制國內跨地區人口流動的先例，也沒有人為規定人均居住面積的先例。
如果不充分認識到城市發展的客觀規律，不重視價格機制的基礎作用，會給政府工作帶來巨大困惑，甚至出現事倍功半的結果。
在規劃城市未來人口和空間時，如果住房、基礎設施和公共服務的增長跟不上人口的實際增長，價格將會調節供求。如果住房供應不足，房價上行壓力將始終存在。而在基礎設施和公共服務方面，由于缺乏價格機制的調節作用，在出現短缺的時候，就可能不得不用行政手段來強制平衡，容易引發群眾不滿。因此，特大城市必須要科學地預測人口增長趨勢，避免在未來出現更嚴重的城市病，以及基礎設施和公共服務的短缺。
但如果對城市人口規模采取行政性的管制政策，就會優待戶籍人口。公共服務廣覆蓋的作用是縮小收入差距帶來的福利差距。如果將公共服務與戶籍掛鉤，戶籍門檻又與技能掛鉤，那么公共服務的覆蓋對象并不是最低收入群體，其作用反而是擴大常住人口中的福利差距。同時，對于低技能者設定更高的落戶門檻，必然導致這部分勞動力供給不足，結果導致其短缺或勞動成本上升。
實施市場主導的城市規模管理政策
如果要讓城市實現發展、綠色、共享等幾個目標，在經濟增長、環境宜居和社會和諧之間尋求共贏，建議相應采取以下幾個方面的政策組合：第一，進一步引入價格機制來實現基礎設施與公共服務的供求平衡。對于基礎設施和公共服務的投資成本，應該用價格機制讓享用者付費，這樣，價格本身就會反映城市居住的成本，從而影響一個人是否進入特大城市的決策。
第二，對于城市發展中的外部性問題，應首先運用價格機制來應對。針對生產和生活中存在的正、負兩方面的外部性，合理設計價格機制，可以將社會的環境、擁堵等成本分攤給造成這些問題的個體。同樣，也可以讓產生社會正效應的個體得到更高的收入。這些價格機制也可以影響不同類型的行為的發生，進而影響個人或企業的選址決策。政策上如果不能用價格機制來讓實施外部性行為的主體承擔成本，那么，在本質上，這就形成了相關行為人的特權，與市場經濟的公平原則是不符的。
第三，在價格機制發揮決定性作用的同時，對于城市規劃中涉及的難以有價格機制的環節，比如綠地的面積和布局，又比如建筑物的容積率，應多方引入科學研究和專家意見，同時，借鑒國際經驗，提高規劃的科學性和先進性。城市規劃應綜合考慮經濟、社會、環境等多方面因素，讓規劃跟上經濟社會發展的實際需要。
第四，基于共享理念，實施對于合法就業的常住人口公共服務均等化。一個人能夠在一個城市就業，本身就是各種生產要素市場綜合作用的結果，反映了城市產業發展所產生的就業需求。國際上的普遍做法是，合法就業人口是城市的貢獻者，因此需要對等地享受公共服務。即使對于外國人，只要能拿到工作許可，也同樣享受基本的公共服務。從長期來看，所有常住人口是城市發展的人力資源，應得到平等的公共服務，并成為提升城市人力資源戰略的實施對象。
作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究中心主任
中國鄉村發現網轉自：《財經》雜志
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