——基于“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)視角
近些年來(lái)，中央一號(hào)文件持續(xù)聚焦三農(nóng)無(wú)疑表明了“三農(nóng)問(wèn)題”的極端重要性。如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？何種手段有效治理鄉(xiāng)村？如何縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，使農(nóng)民致富？成為了學(xué)界的研究熱點(diǎn)。近期土地制度改革呼聲日盛。土地作為農(nóng)村重要的存量資源，它的開(kāi)發(fā)及利用成為了今后土改成功與否的關(guān)鍵。具體而言，農(nóng)地歸誰(shuí)所有和怎么利用是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)展起點(diǎn)。對(duì)農(nóng)地歸誰(shuí)所有做的理論探索可以看作是第一階段的、終極意義上的思考，而對(duì)農(nóng)地怎么利用所做的研究可以看作是效率意義上的、功利主義的探究。歸誰(shuí)所有沒(méi)解決好，第二階段的、怎么利用的問(wèn)題始終面臨著激勵(lì)不經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，容易造成機(jī)會(huì)主義盛行。
從經(jīng)濟(jì)邏輯來(lái)看：農(nóng)地抵押(權(quán))→擔(dān)保物權(quán)→→[1放權(quán)，2還權(quán)]→→[1承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)……等權(quán)利束，2完整的所有權(quán)(含抵押權(quán))]。所以土地制度不管怎么改革，農(nóng)地抵押都是不可避免的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的抵押現(xiàn)象引人注目，這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)防機(jī)制。不難發(fā)現(xiàn)，“三位一體”農(nóng)協(xié)(“三位一體”農(nóng)協(xié)源于2006年浙江省瑞安市積極探索與實(shí)踐新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)之路，瑞安市構(gòu)建融合農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、信用合作社“三位一體”的綜合農(nóng)協(xié)，形成了以合作銀行、供銷聯(lián)社和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起并且農(nóng)戶參與其中的合作體系。習(xí)近平總書記(時(shí)任浙江省委書記)認(rèn)為綜合農(nóng)協(xié)“三位一體”的發(fā)展思路邁出了探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村新型合作化道路的新步伐。)是一個(gè)行之有效的控制農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái)。
一、農(nóng)地抵押的現(xiàn)有模式
目前對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款及相關(guān)問(wèn)題的研究已經(jīng)取得一定成果。史衛(wèi)民(2010)通過(guò)對(duì)國(guó)外農(nóng)地抵押貸款模式的考察，①以及梳理總結(jié)我國(guó)農(nóng)地抵押貸款的四種模式后，給出了完善立法及組織機(jī)構(gòu)等建議。[1]賈洪文等(2012)做了類似工作，得出我國(guó)農(nóng)民以農(nóng)地抵押權(quán)獲得的貸款只能由類似國(guó)外土地銀行的職能機(jī)構(gòu)來(lái)提供，而不能由商業(yè)銀行來(lái)提供。且認(rèn)為，我國(guó)構(gòu)建以農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的農(nóng)地金融模式，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，以農(nóng)民為投資主體，形成自上而下的發(fā)展思路。[2]于麗紅等(2013)通過(guò)對(duì)部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐調(diào)查，分析了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的意愿，得出法律法規(guī)的限制是阻礙農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的主要因素。[3]蘭慶高等(2013)通過(guò)對(duì)遼寧省法庫(kù)縣305名基層農(nóng)村信貸員調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析認(rèn)為，由于農(nóng)村土地生存保障功能很強(qiáng)、權(quán)利贖回難度大等原因使得金融機(jī)構(gòu)篩選和監(jiān)督農(nóng)戶變得更加困難，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款意愿產(chǎn)生了負(fù)面影響，并進(jìn)一步提出明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度等建議。[4]張龍耀等(2011)通過(guò)理論模型研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度改革不一定能夠提高農(nóng)戶信貸可獲得性，只有那些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目盈利能力較高和擁有足夠非農(nóng)收入的農(nóng)戶能夠獲得信貸條件改進(jìn)，農(nóng)地抵押不應(yīng)亦不能成為解決農(nóng)民貸款難的必由之路。[5]金媛等(2012)也持相似觀點(diǎn)，通過(guò)對(duì)江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異的10個(gè)縣市598個(gè)農(nóng)戶樣本為觀測(cè)對(duì)象，經(jīng)過(guò)基本的經(jīng)濟(jì)邏輯推演，認(rèn)為農(nóng)地抵押產(chǎn)權(quán)改革并不必然促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流入方意愿小于流出方意愿造成供求不匹配是農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以達(dá)成的重要原因；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的盈利空間的大小對(duì)農(nóng)戶土地流入決策有重要影響。[6]曾慶芬等(2013)認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村融資難的深層體制成因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從而審視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押績(jī)效應(yīng)納入二元結(jié)構(gòu)視角。受制于抵押信貸技術(shù)在城鄉(xiāng)之間使用的差異，短期內(nèi)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的信貸供給績(jī)效將很有限，只能讓部分地區(qū)和群體受益。[7]左平良等(2012)認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地抵押存在多元法理基礎(chǔ)。不僅現(xiàn)行物權(quán)法的內(nèi)在邏輯暗含了農(nóng)地抵押的法理可行性，而且從農(nóng)民的社會(huì)保障法律義務(wù)、農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義，以及農(nóng)地抵押的利益性質(zhì)等方面來(lái)看，農(nóng)地抵押也存在法理基礎(chǔ)。農(nóng)地抵押的法理正當(dāng)性，還要求國(guó)家僅在公益目的范圍以及農(nóng)地抵押市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的情況下才能去干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系。[8]
目前看來(lái)，農(nóng)地抵押有四種發(fā)展模式，每種模式都有其內(nèi)在的的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)(見(jiàn)表1)，從這些案例的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)他們各自的經(jīng)驗(yàn)與操作的問(wèn)題，從這些成功或失敗的案例中取長(zhǎng)補(bǔ)短，有益于探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押的新形式。
上述探索表明，農(nóng)地抵押的研究不能只是停留在制約因素和破解對(duì)策上。這種制度的成功與否在于其現(xiàn)實(shí)的生命力和內(nèi)在的發(fā)展力。
在我國(guó)，農(nóng)地抵押不具有法律層面上的合法性。但是，從政策層面上講，農(nóng)地抵押又是允許的。既然農(nóng)地抵押勢(shì)在必行，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的建立是農(nóng)地抵押的前提條件。“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)平臺(tái)，使農(nóng)地抵押有所依歸，農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)可在“三位一體”農(nóng)協(xié)內(nèi)部化解。不僅如此，農(nóng)地抵押制度在“三位一體”農(nóng)協(xié)框架下獲得生命力，“三位一體”農(nóng)協(xié)也因農(nóng)地抵押制度的實(shí)行獲得發(fā)展。
二、農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)防機(jī)制
(一)農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)
任何制度的施行總是需要一定成本的。經(jīng)過(guò)成本-收益分析后，制度才能被決定施行與否。因而農(nóng)地抵押制度的施行需要經(jīng)過(guò)一定的研究論證。理論與實(shí)踐又總是有差距的。所以成本-收益分析只能提供一個(gè)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)大小的結(jié)論。當(dāng)期的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本時(shí)，我們說(shuō)這項(xiàng)制度是可行的。風(fēng)險(xiǎn)與收益并不總是反比出現(xiàn)的。譬如，農(nóng)地抵押制度是有風(fēng)險(xiǎn)的，經(jīng)過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，這種風(fēng)險(xiǎn)是可控的，而收益卻是整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和提升，因而農(nóng)地抵押制度是值得予以施行的。這里要說(shuō)明的是，并不是說(shuō)因?yàn)檗r(nóng)地抵押制度的預(yù)期收益是巨大的，所以得出其制度施行風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的。農(nóng)地抵押制度的施行風(fēng)險(xiǎn)總是對(duì)一定主體來(lái)說(shuō)的。具體而言(見(jiàn)表2)，有政府風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)等。
有些風(fēng)險(xiǎn)是特別要注意的：糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要依據(jù)的是土地抵押流轉(zhuǎn)后，趨利性的農(nóng)企傾向于附加值高的觀光農(nóng)業(yè)等，而資本下鄉(xiāng)帶來(lái)的則是潛在的耕地流入。政府失靈是指政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率。農(nóng)地抵押自然進(jìn)行，農(nóng)協(xié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，而直接負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)的政府其決策不可避免地對(duì)兩者進(jìn)行干預(yù)/引導(dǎo)。社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)意指政府作為秩序提供者，在農(nóng)地抵押中面臨農(nóng)戶失地風(fēng)險(xiǎn)引致的治理風(fēng)險(xiǎn)。
1.政府的風(fēng)險(xiǎn)
(1)中央政府的風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)中央政府為國(guó)務(wù)院。對(duì)其來(lái)說(shuō)，職權(quán)與責(zé)任為領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)的經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，但由于地域廣大，情況差異巨大，所以其行為偏好是保守的。對(duì)于農(nóng)地抵押制度——這一制度如何穩(wěn)妥地嵌入既有的制度體系，是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。既然制度的嵌入是有風(fēng)險(xiǎn)的，這一統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的機(jī)構(gòu)自然是傾向?qū)r(nóng)地抵押的擱置、延后。另一重要的事實(shí)——城鄉(xiāng)差異巨大——又決定了國(guó)務(wù)院必須有所作為。而且，因?yàn)槌青l(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)工作開(kāi)展的低效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，所以國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)地抵押制度是折中的，或者是穩(wěn)健的——開(kāi)展試點(diǎn)。也就是說(shuō)，中央政府的風(fēng)險(xiǎn)在于農(nóng)地抵押具體實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)。[9]其政策缺口已經(jīng)打開(kāi)，依照制度施行的路徑依賴，必將有更多的地區(qū)乃至全面推廣施行農(nóng)地抵押制度，因而中央政府規(guī)避掉了(政治)風(fēng)險(xiǎn)。其要面對(duì)的是國(guó)務(wù)院內(nèi)部職能部門是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行了相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)換。因?yàn)楸藭r(shí)面對(duì)的是農(nóng)地抵押制度受益群體的對(duì)話要求。
(2)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)是單一制國(guó)家，實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央的民主集中制原則。決定了中央政府必須對(duì)農(nóng)地抵押制度從政策層面給予相應(yīng)的認(rèn)可與支持，所以被準(zhǔn)予試點(diǎn)的地方政府，是擁有一定的特權(quán)的，即與現(xiàn)行法律不相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，積極探索地方的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題解決之策。在體制機(jī)制等進(jìn)行大轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，這種法律擱置的情勢(shì)也許是無(wú)奈之舉。這就要求中央人民政府具有相當(dāng)?shù)恼瓶啬芰Α＿@種內(nèi)在的要求，加劇了中央政府集權(quán)的取向。因而，地方人民政府的風(fēng)險(xiǎn)在于農(nóng)地抵押制度自身生長(zhǎng)、發(fā)展運(yùn)行的良好與否。當(dāng)一地方由于各種利益主體行為指向零和博弈或者囚徒困境時(shí)，農(nóng)地抵押制度會(huì)因此而運(yùn)行不能。由于現(xiàn)行的政策傾向是加大地方政府對(duì)農(nóng)地抵押制度(地方金融制度創(chuàng)新)的責(zé)任，所以高效率的行政機(jī)關(guān)會(huì)及時(shí)抽身，導(dǎo)致農(nóng)地抵押制度遇到挫折時(shí)，問(wèn)題的解決偏向陷入困境。這時(shí)的“清算”由于政策沒(méi)有法律穩(wěn)定，地方政府依法抗辯是不可能的。所以地方政府需要的是法律法規(guī)的保障，其風(fēng)險(xiǎn)在于其責(zé)任的規(guī)定。而責(zé)任的規(guī)定必定要施予其可靠的權(quán)力。相較于政策解釋上的上級(jí)政府優(yōu)勢(shì)，法律法規(guī)的保障是地方政府愿意持續(xù)推進(jìn)農(nóng)地抵押制度的關(guān)鍵。
2.金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)
由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度改革不一定能夠提高農(nóng)戶信貸可獲得性，考慮到農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)類型和收入結(jié)構(gòu)(包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入)，只有那些有高非農(nóng)收入的低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶才會(huì)愿意申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)，按地位和功能可分為四大類：第一類，中央銀行，即中國(guó)人民銀行。第二類，銀行。包括政策性銀行、商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行。第三類，非銀行金融機(jī)構(gòu)。主要包括國(guó)有及股份制的保險(xiǎn)公司，城市信用合作社，證券公司(投資銀行)，財(cái)務(wù)公司等。第四類，在境內(nèi)開(kāi)辦的外資、僑資、中外合資金融機(jī)構(gòu)。本文主要指的是第二類和第三類，即銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。這類金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)地抵押制度施行的制度環(huán)境下，由于其實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，因而風(fēng)險(xiǎn)主要為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)主體天然的伴侶，所以農(nóng)地抵押制度的施行為其業(yè)務(wù)拓展了市場(chǎng)也內(nèi)含著帶來(lái)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)類似。信用風(fēng)險(xiǎn)是指合同的一方不履行義務(wù)的可能性。由于所有的合約都存在違約的可能性，所以本來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)并不能成其為可以討論的風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)地抵押制度下，合同標(biāo)的(物)的特殊性，其主要風(fēng)險(xiǎn)在于違約時(shí)賠償?shù)臐M足性。農(nóng)地承載著錯(cuò)位的社會(huì)保障功能，[10]致使農(nóng)地抵押制度在現(xiàn)實(shí)生活中的遲遲不能推廣。在土地用途管制原則的基本制度下，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育的完善與否直接決定了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地處置的效率。因此金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的成熟與否。
3.農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)戶是農(nóng)地的占有者，使用者，收益者，處分者。前提是農(nóng)戶享有完整的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶作為一般經(jīng)濟(jì)人的理性，農(nóng)戶在農(nóng)地抵押制度施行的政策框架下，面臨著主要來(lái)自兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是自然方面不可抗力導(dǎo)致的欠收；另一是金融機(jī)構(gòu)由于破產(chǎn)等導(dǎo)致信貸獲得的不能。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了不管施行何種制度，農(nóng)戶都面臨著風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)和構(gòu)建。簡(jiǎn)而言之，農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)是亙古的，而農(nóng)地抵押為其發(fā)展提供了一種可能。由于農(nóng)戶在抵押談判中處于劣勢(shì)地位，容易采取一定的觀望態(tài)度來(lái)隱形的抵制抵押行為的發(fā)生，這也是一種客觀上的農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)，阻礙農(nóng)地抵押契約的發(fā)生。
(二)預(yù)防機(jī)制——基于“三位一體”農(nóng)協(xié)平臺(tái)
農(nóng)地抵押制度的施行展現(xiàn)了一種對(duì)農(nóng)民“賦權(quán)增益的可能性”。而風(fēng)險(xiǎn)是開(kāi)展任何一種事業(yè)都面臨的困擾。“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)建構(gòu)了合作銀行、供銷聯(lián)社和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合在一起的多中心公共行動(dòng)體系。它既是三類合作組織的“三位一體”，也是三重合作功能的“三位一體”——由農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)問(wèn)題，由供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場(chǎng)問(wèn)題，由農(nóng)村合作銀行解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問(wèn)題。[11]任一組織的成立目的大都不外乎成本的降低或利益的滿足。比如企業(yè)作為社會(huì)生產(chǎn)組織，是為了尋求交易成本的極小，減少出于自愿公平協(xié)商等的市場(chǎng)買賣程序。那么“三位一體”大農(nóng)協(xié)是怎樣性質(zhì)的組織呢？是獨(dú)立的企業(yè)法人么？那么其組織權(quán)力是否具有企業(yè)那樣集中的權(quán)力呢？怎樣運(yùn)作？(見(jiàn)圖1)。
圖1 農(nóng)地抵押制度風(fēng)險(xiǎn)化解程式圖
上圖直觀體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)-中介-化解”程式。“經(jīng)由”綜合農(nóng)協(xié)的三大重要部門來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)地抵押制度主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)。供銷社的市場(chǎng)化改革、去政府化，是一種克服政府失靈的嘗試，以期具有更好市場(chǎng)靈敏度。農(nóng)地抵押對(duì)農(nóng)戶具有信貸配給問(wèn)題。“經(jīng)由”農(nóng)協(xié)的專業(yè)合作社能更好地獲得資金。當(dāng)然，農(nóng)地抵押制度施行后，處置的便捷提升了農(nóng)戶的資信。這兩條途徑是互為補(bǔ)充關(guān)系。且整體增強(qiáng)了信貸獲得能力。農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)協(xié)體系基本能獲得一攬子解決，前提是農(nóng)協(xié)堅(jiān)持貫徹“合作”原則。
斯密發(fā)現(xiàn)的社會(huì)專業(yè)分工，表明分工是一種歷史的、經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。后人出于術(shù)業(yè)有專攻的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)集成，分工-合作便表示為一種有意識(shí)的活動(dòng)。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社以及供銷合作社等便是合作目的和組織目標(biāo)各異的產(chǎn)物。合作何以可能？三社合作何以可能？[12]“三位一體”農(nóng)協(xié)只有作為一個(gè)互利合作組織，才能持久地進(jìn)行下去。農(nóng)協(xié)各社只有光明正大地出于自利的動(dòng)機(jī)和合作的誠(chéng)信才能良好地運(yùn)行下去。即只有“三位一體”大農(nóng)協(xié)充分地獨(dú)立自主，需要政府卻不依靠政府，政府這一公權(quán)力著力維護(hù)社會(huì)公平正義，才能保障鄉(xiāng)村社會(huì)的善治與文明。
1.實(shí)現(xiàn)供銷社的顯功能與隱功能
因?yàn)檗r(nóng)地抵押帶來(lái)的準(zhǔn)所有權(quán)猜想，導(dǎo)致的中央政府(意識(shí)形態(tài))風(fēng)險(xiǎn)，由試點(diǎn)的推行規(guī)避掉了；而地方政府的法律風(fēng)險(xiǎn)也因?yàn)檗r(nóng)地制度法律體系的建立與完善而減小，所以農(nóng)地抵押制度運(yùn)行對(duì)政府而言的風(fēng)險(xiǎn)僅在于其作為一項(xiàng)制度運(yùn)行的良好與否。③同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下其他所有制度一樣。重點(diǎn)是討論怎么處理好政府在農(nóng)地抵押制度框架下的行為邊界。
供銷社作為政府參與最為深入的合作社，其事實(shí)上享受著政府公共權(quán)力的便利，也承受著改革的壓力，是大農(nóng)協(xié)里最需要穩(wěn)妥處理好政府-市場(chǎng)關(guān)系的組織單位。因?yàn)檗r(nóng)地抵押制度推行的整體演進(jìn)方向是土地流轉(zhuǎn)的集中，因而供銷社的交易對(duì)象是減少的，假若沒(méi)有其他市場(chǎng)主體的參與，農(nóng)戶的交易轉(zhuǎn)移的受限，那么有復(fù)歸統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的可能。更根本的是，供銷社的全稱是供銷合作社，其靈魂是“合作”，是一種農(nóng)戶/社員的自發(fā)行為，這種社會(huì)組織體的演進(jìn)是否需要政府的參與是值得思考的。例如美國(guó)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部完全按照企業(yè)化方式運(yùn)行，政府的支持表現(xiàn)為立法和資金支持，并沒(méi)有特別的行政性公共機(jī)構(gòu)管理合作社。這是其一。其二，采用“風(fēng)險(xiǎn)—中介—化解”的程式分析農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)怎么在農(nóng)協(xié)內(nèi)部消解。關(guān)鍵之處在于仔細(xì)把握好“經(jīng)由”。這里完整表述為“XX風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由YY中介得以解決ZZ問(wèn)題”。風(fēng)險(xiǎn)是研究預(yù)估，真正切實(shí)了解到是“中介”這一環(huán)。農(nóng)地抵押制度得以持續(xù)健康存續(xù)，藉由農(nóng)協(xié)良性運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)體現(xiàn)。
回溯農(nóng)地抵押制度的設(shè)立初衷，是解決農(nóng)用資金匱乏，盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素，緊接著面臨的是失地農(nóng)民增多帶來(lái)的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地抵押析出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流向，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的現(xiàn)階段，更多地是進(jìn)城務(wù)工，同時(shí)有部分毫無(wú)疑問(wèn)地進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)性行業(yè)。供銷社參與農(nóng)地抵押行為當(dāng)中，最主要的角色即為前期的市場(chǎng)對(duì)接以及后期的服務(wù)保證。村民在農(nóng)地抵押后，供銷社利用自身的市場(chǎng)渠道，為土地接受方提供信用良好的承包者或承包企業(yè)，使得種植大戶有地可用，閑散的土地資本得到規(guī)模化整合與經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的合作式、規(guī)模式發(fā)展。而將土地抵押出去的農(nóng)戶在得到抵押款的同時(shí)，供銷社可以給予一定的信息幫助，為其資金找到一個(gè)良好的投資發(fā)展項(xiàng)目，這也是對(duì)抵押款實(shí)行后續(xù)監(jiān)督的一個(gè)保障。在后期時(shí)，對(duì)于那些不愿意將抵押款用在投資或者二次創(chuàng)業(yè)上的農(nóng)戶，供銷社應(yīng)發(fā)揮其市場(chǎng)對(duì)接優(yōu)勢(shì)，為其尋求適宜的務(wù)工崗位或者提供相關(guān)的務(wù)工咨詢服務(wù)，達(dá)到服務(wù)“三農(nóng)”的目的。總結(jié)來(lái)說(shuō)，證明自身價(jià)值——流通、連接市場(chǎng)——的“顯功能”外，供銷合作社提供了新的就業(yè)機(jī)會(huì)——這一“隱功能”，其可以很好的發(fā)揮信息中介的作用(見(jiàn)圖2)。
2.成立專項(xiàng)金融對(duì)接部門
“三位一體”農(nóng)協(xié)作為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理公共服務(wù)平臺(tái)，為形成“農(nóng)村信用社(商業(yè)銀行)—農(nóng)協(xié)—農(nóng)戶”的資金借貸模式，必須發(fā)展“三位一體”農(nóng)協(xié)擔(dān)保體系，滿足農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展需求。農(nóng)協(xié)為社團(tuán)法人，而“三位一體”內(nèi)農(nóng)協(xié)設(shè)定了一種中介實(shí)體，因而農(nóng)協(xié)與信用合作社究竟是何種關(guān)系和對(duì)接的運(yùn)行模式是什么，是一個(gè)值得深究的問(wèn)題。[13]農(nóng)村信用合作社在農(nóng)地抵押制度施行的政策框架下如何應(yīng)對(duì)農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)？一般農(nóng)戶由于農(nóng)地抵押的推行，增大了信貸獲得的可能性。而農(nóng)戶組成的農(nóng)民專業(yè)合作社較一般農(nóng)戶資信更優(yōu)。因?yàn)檗r(nóng)地初始抵押權(quán)人以金融機(jī)構(gòu)為主，或者信用合作社或者銀行，所以對(duì)于債權(quán)人來(lái)說(shuō)，其風(fēng)險(xiǎn)的化解在于抵押品的取得與可處置。這也是本文研究農(nóng)地抵押新形式是否可實(shí)行的前提條件。
圖2 供銷社功能圖
信用社的社員由于也是專業(yè)合作社的成員，所以在農(nóng)地抵押制度下，農(nóng)戶“經(jīng)由”農(nóng)協(xié)在信用社取得資金，按期還款則相安無(wú)事，如若經(jīng)營(yíng)失敗，不能按時(shí)足額歸還借款，那么農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)或者權(quán)利人就是信用社。而信用合作社是農(nóng)協(xié)下的一個(gè)重要部門，因而信用合作社所占有的農(nóng)地成為同為農(nóng)協(xié)下專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)、耕種的潛在來(lái)源。也就是說(shuō)，農(nóng)地抵押經(jīng)由信用社(農(nóng)協(xié))，堅(jiān)持了農(nóng)地農(nóng)用的原則。此外，信用社的出租(處置的方式之一)，為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了更加現(xiàn)實(shí)和便捷的條件。
信用社作為農(nóng)地抵押行為中的一個(gè)環(huán)節(jié)，可以大大節(jié)約農(nóng)民自己在市場(chǎng)抵押中的風(fēng)險(xiǎn)與成本，同時(shí)這也是信用社完成“三農(nóng)”任務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。針對(duì)農(nóng)戶抵押地域分散、規(guī)模較小以及時(shí)間難以集中的特點(diǎn)，以任務(wù)繁多的信用社整體來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)顯然是不可能的，低效率的，必須建立一個(gè)靈活高效的部門來(lái)承擔(dān)這樣的職能，農(nóng)協(xié)中的信用社可以專門成立農(nóng)地抵押資金放貸機(jī)構(gòu)，專門對(duì)接農(nóng)戶農(nóng)地抵押后抵押款的取得。同時(shí)這個(gè)部門也可以通過(guò)信用社的渠道更好地與其他商業(yè)抵押公司或者商業(yè)銀行取得聯(lián)系，為農(nóng)民提供多方的抵押渠道，尊重農(nóng)民的選擇自由權(quán)。并且獲得的抵押土地也可以進(jìn)行農(nóng)耕放貸，為愿意進(jìn)行規(guī)模性承包的土地進(jìn)行貸款支持，充分激活農(nóng)村的金融市場(chǎng)。最終形成“農(nóng)戶參與合作社——合作社成為農(nóng)戶代言人——信用社與合作社實(shí)行談判對(duì)接——在合作社談判前提下，信用社針對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地抵押”的這樣一個(gè)循環(huán)農(nóng)地抵押系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)是在“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)這樣一個(gè)大框架下運(yùn)行的，農(nóng)協(xié)穿插在每個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中(見(jiàn)圖3)。
圖3 信用社功能圖
3.發(fā)揮專業(yè)合作社技術(shù)載體作用
農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社的技術(shù)取得的邊際成本隨農(nóng)戶/社員人數(shù)的增多而迅速降低。而農(nóng)地抵押的演進(jìn)趨勢(shì)是土地流轉(zhuǎn)的集中，進(jìn)而形成一定規(guī)模經(jīng)營(yíng)。所以這里要解釋的是，因?yàn)檗r(nóng)地抵押制度帶來(lái)的土地集中的可能，因而地區(qū)農(nóng)戶數(shù)是減少趨勢(shì)的，所以農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)聯(lián)土地是在更大范圍內(nèi)展開(kāi)的。[14]也即農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站的所需數(shù)量是減少的，服務(wù)對(duì)象是減少的，而對(duì)象的技術(shù)獲得質(zhì)量是提高的。并且經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致技術(shù)的推廣成本整體相對(duì)減少，并且在技術(shù)的利用深度方面獲得加強(qiáng)。農(nóng)戶應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力增強(qiáng)，因而，農(nóng)地抵押有降低農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的可能。
農(nóng)地抵押的可持續(xù)實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于經(jīng)營(yíng)規(guī)模性抵押土地的農(nóng)戶是否能給予抵押者或者中介人一定的經(jīng)營(yíng)安全感。既經(jīng)營(yíng)土地人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否具有未來(lái)的可持續(xù)性，能否提供一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，使得抵押土地的農(nóng)民以及中介人認(rèn)為抵押出去的土地可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，最直觀的保證就是種植農(nóng)戶必須具有一定的經(jīng)營(yíng)名氣，或者可以提供一些證明經(jīng)營(yíng)可盈利的保證，再或者說(shuō)可以提供其他的資本抵押，以穩(wěn)定“民心”——抵押人與中介人的安全感。為此，耕作與經(jīng)營(yíng)技術(shù)的提高成為了經(jīng)營(yíng)安全的必要保證，專業(yè)合作社作為發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐，可以為種植大戶提供專業(yè)的技術(shù)支持。可以通過(guò)開(kāi)展技術(shù)小組下鄉(xiāng)，有償或無(wú)償技術(shù)服務(wù)等來(lái)提高農(nóng)戶的技術(shù)水平。
在此，“雙重”點(diǎn)對(duì)點(diǎn)技術(shù)服務(wù)是保證抵押實(shí)現(xiàn)的前提，通過(guò)農(nóng)協(xié)牽線，尋找適合的專業(yè)技術(shù)人員以及管理技術(shù)人員兩種人員，通過(guò)與每一個(gè)種植大戶的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙重”的技術(shù)服務(wù)對(duì)接，并且由于規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致種植者的減少，這也是實(shí)現(xiàn)這種模式的前提條件。雙渠道的技術(shù)人員支撐指的是從技術(shù)以及管理層面的救助，即技術(shù)人員幫扶種植企業(yè)與種植大戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高，而管理技術(shù)人員重在幫助他們管理各自的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，為他們?cè)偕a(chǎn)、銷售等方面出謀劃策。這種“雙重”技術(shù)服務(wù)具體而言，即在經(jīng)營(yíng)前期，農(nóng)協(xié)選取最優(yōu)的技術(shù)人員與管理人員，將其提供給種植主體，以幫助其前期發(fā)展。但是由于前期種植戶很難支付起技術(shù)人員的聘用費(fèi)用，在此可以由農(nóng)協(xié)進(jìn)行前期的技術(shù)補(bǔ)助，當(dāng)種植企業(yè)開(kāi)始盈利時(shí)再由企業(yè)或者種植大戶自行承擔(dān)技術(shù)人員的聘用，這時(shí)的農(nóng)協(xié)就只用起一個(gè)牽線的作用，成為技術(shù)服務(wù)的橋梁(見(jiàn)圖4)。
圖4 農(nóng)協(xié)“雙重”服務(wù)流程圖
三、政策建議
“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)是一種具有強(qiáng)大生命力的新生事物，是農(nóng)地抵押施行風(fēng)險(xiǎn)被化解的有效機(jī)制。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社以及農(nóng)村供銷合作社等發(fā)軔自底層群眾，是社會(huì)自組織發(fā)育的成果。根據(jù)組織變革理論，農(nóng)地抵押制度嵌入既有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，需要完善“三位一體”綜合農(nóng)協(xié)發(fā)展的制度以及組織架構(gòu)，以便預(yù)防農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。
(一)確立“三位一體”農(nóng)協(xié)的法律地位
作為農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制，大農(nóng)協(xié)自身的安全與否直接決定了農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)的可控程度。大農(nóng)協(xié)的社員大部分主要是農(nóng)民，因而信息不對(duì)稱引發(fā)的信息獲取成本是傾向于低的。而政府推行或者政府介入等引發(fā)的協(xié)商成本是耗損財(cái)政的。所以，大農(nóng)協(xié)需要的(主要)不是政府的財(cái)政支持，而是制度地位的尊重，是從法律層面的確認(rèn)。在主體性確認(rèn)這一前提條件上，不給予應(yīng)有的法律確認(rèn)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地抵押制度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，擴(kuò)大“三位一體”農(nóng)協(xié)的試點(diǎn)性開(kāi)放，將農(nóng)協(xié)的法律確認(rèn)交由地方政府，中央政府僅僅把握農(nóng)協(xié)試點(diǎn)的審批工作，具體農(nóng)協(xié)定位的問(wèn)題由地方政府根據(jù)實(shí)際情況而定。權(quán)利下放，將農(nóng)協(xié)的法律義務(wù)由基層政府乃至村委管理，上層政府依法行使監(jiān)督職能。
(二)加速推進(jìn)供銷社市場(chǎng)化改革
預(yù)防機(jī)制自身也面臨著健康運(yùn)行的問(wèn)題，辨認(rèn)出“三位一體”大農(nóng)協(xié)的薄弱環(huán)節(jié)顯得尤為重要。對(duì)于組織運(yùn)行的架構(gòu)問(wèn)題，不管是政府的三權(quán)分立，還是股份企業(yè)的三會(huì)制度，要求的都是權(quán)力的均衡和制衡。由于農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村信用合作社在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，市場(chǎng)化程度較高，所以與政府最近的供銷社成了需要及時(shí)改革的“落后分子”。供銷社改革雖然在近些年取得了一些可喜的成績(jī)，但是其改革步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，使得供銷社淪落成為一種吃老本的政府組織，很難與最新的市場(chǎng)資源相匹配。為此，應(yīng)在供銷社中建立一定市場(chǎng)開(kāi)拓部門，專門代表農(nóng)民去與市場(chǎng)中的主體進(jìn)行談判，提升農(nóng)民的主體地位。此外，在發(fā)展過(guò)程中可以對(duì)一些有前途但是正在起步的產(chǎn)業(yè)提供一定的市場(chǎng)信息乃至資金的支持，并后續(xù)簽訂合同，保證其發(fā)展起來(lái)時(shí)反哺供銷社，使得供銷社能更好的為農(nóng)地抵押進(jìn)行服務(wù)。
(三)區(qū)分鄉(xiāng)村治理“公”“私”關(guān)系
大農(nóng)協(xié)的體制機(jī)制下，農(nóng)戶社員是最具穩(wěn)定性的治理主體。而各種財(cái)產(chǎn)關(guān)系顯然就是需要認(rèn)真對(duì)待的治理客體。由于農(nóng)地抵押是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(或者所有權(quán))的權(quán)利派生，所以在農(nóng)協(xié)架構(gòu)下，主要處理的是農(nóng)戶—農(nóng)協(xié)、農(nóng)戶—專業(yè)合作社、農(nóng)戶—信用合作社、農(nóng)戶—供銷合作社、農(nóng)協(xié)—專業(yè)合作社、農(nóng)協(xié)—信用合作社、農(nóng)協(xié)—供銷合作社的主體間關(guān)系。簡(jiǎn)言之，就是個(gè)人與組織、組織與組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)地抵押關(guān)系本質(zhì)上屬于一種私人之間的利益關(guān)系，因而主要應(yīng)由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，農(nóng)地抵押規(guī)范主要應(yīng)是任意性規(guī)范而不是強(qiáng)行性規(guī)范。[15]國(guó)家介入農(nóng)地抵押關(guān)系的唯一理由是這種農(nóng)地抵押關(guān)系已經(jīng)涉及社會(huì)公共利益。而這一介入的具體方式，既可以是國(guó)土資源部下職能部門的行政處罰，也可以是檢察院的公訴。
(四)保證抵押土地的進(jìn)出自由
在保證農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還必須保證農(nóng)戶抵押土地的自由權(quán)。不能為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)而強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地抵押；農(nóng)民土地抵押必須尊重接受土地方的權(quán)利，不僅僅實(shí)現(xiàn)單方的抵押意愿；承包土地方只要在農(nóng)業(yè)種植范圍內(nèi)的種植行為，必須得到充分的尊重。自由并不代表是任意的行為，當(dāng)土地抵押后，一切應(yīng)該按照抵押合同條款進(jìn)行，不能使農(nóng)民在行使絕對(duì)自由權(quán)的時(shí)候損害到種植戶的利益。因此，在抵押條款中，應(yīng)嚴(yán)格簽訂時(shí)間限制，杜絕時(shí)間界定不明確而造成雙方利益的損害。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期
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