縣城和小城鎮是我省農業轉移人口最主要的空間載體,當務之急是提升它們在公共資源和公共服務方面的吸引力,以吸引更多的農業轉移人口落戶。
縱觀全國的城鎮化發展,主要有三種尺度模式:一是以特大城市和城市群為主體的城鎮化,二是以大中城市為主體的城鎮化,三是以縣城和小城鎮為主體的城鎮化。山東省的城鎮化便是典型的以縣城和小城鎮為主體的就地城鎮化模式。一方面,山東省流動人口中有85%是在省域范圍內流動,這些人口中又有50%以上是在縣域范圍內轉移;另一方面,全省50%以上的城鎮人口分布在縣城和小城鎮。數據顯示,山東省目前共有建制鎮1114個,鎮區人口達到1600萬,占全省城鎮人口的29.7%;共有縣城(包括縣級市)86個,縣城建成區人口達到1830萬,占全省城鎮人口的33.9%,二者合計達到63.6%。山東省這種就地發展、就近轉移的城鎮化模式是由山東省情特點決定的:一是山東省縣域經濟和鎮域經濟相對發達,而且多是勞動密集型產業,能夠吸納大量的農業轉移人口就業;二是山東省是一個農業大省,農業生產具有兼業化特征和傳統,一些農民工就地就近轉移,可以兼顧農業生產;三是山東省是儒家文化的發源地,深受儒家“安土重遷”、“父母在不遠游”等傳統思想影響,許多人為了便于照顧家庭,不愿意到外地就業。
新型城鎮化的核心是人的城鎮化,而人的城鎮化最根本的問題是市民化。從就地城鎮化到就地市民化是一種質的提升,是一種發展理念的重大轉變。首先,就地城鎮化強調的是城鎮化的發展過程,關注的是農業轉移人口就業的非農化、居住的社區化和生活方式的現代化,而就地市民化強調的是城鎮化的發展質量,關注的是農業轉移人口社會保障制度的完善和基本公共服務的均等化;其次,就地城鎮化的動力主要是產業拉動,需要通過發展非農產業,引導農村富余勞動力從農業向二、三產業轉移,而就地市民化的動力主要是制度創新,需要通過制度設計,來完善各項社會保障制度,促進城鄉基本公共服務均等化;最后,就地城鎮化的目標是把更多的農村轉變為城鎮,把更多的農村人口轉移到縣城和小城鎮,注重的是人口的空間轉移和身份轉換,而就地市民化的目標是讓更多的農民享受到與城市居民一樣的社會保障和公共服務,注重的是人際公平和社會和諧。從就地城鎮化到就地市民化不僅是發展形式的重大轉變,更是發展理念的重大提升。
從時間上看,就地市民化是我省城鎮化發展的當務之急。我省提出,到2020年,全省常住人口城鎮化率達到65%,戶籍人口城鎮化率達到55%。要實現這一目標,就必須加快推進農業轉移人口就地市民化。從內容上看,就地市民化是山東省城鎮化發展的重中之重。山東省的縣城和小城鎮是農業轉移人口最主要的空間載體,我省提出,“十三五”時期要實現1000萬左右農業轉移人口市民化,要完成這一目標,就必須把農業轉移人口就地市民化作為工作的重中之重。從效果上看,就地市民化更有利于新型城鎮化發展目標的實現。新型城鎮化的最終目標不是要消滅農村,更不是要消滅農民,而是要縮小城鄉差距,實現城鄉良性互動和協調發展。就地市民化可以讓農民在就近轉移、甚至不轉移的前提下,享受到與城市居民一樣的社會保障制度和均等化的基本公共服務,這樣更有利于新型城鎮化發展目標的實現。
就地市民化與特大城市、大中城市人口市民化的最大不同之處在于落戶問題。在我國的現行體制下,大中城市尤其是特大城市對農業轉移人口落戶還有一定限制,需要滿足一定條件,而縣城和建制鎮已全面放開落戶限制,但縣城和建制鎮的戶口對農業轉移人口并沒有太大的吸引力,他們不愿意把戶口遷移到縣城和建制鎮,這也是造成我省戶籍城鎮化率低于人口城鎮化率10個百分點的主要原因。落戶對于就地市民化來說,關注點已不是限制,而是引導和鼓勵,應通過積極正面地宣傳引導,以及優質公共資源和公共服務的吸引,鼓勵農業轉移人口把戶口遷往縣城和建制鎮,從根本上扭轉“人戶分離”的狀態。應繼續深化戶籍制度改革,逐步剝離附著在戶籍制度之上的福利制度,讓戶籍制度回歸人口管理的原始屬性。
社會保障是人口市民化的核心問題,是關系到市民化成敗和市民化程度的關鍵問題。我省目前雖然已將新型農村合作醫療制度與城鎮居民基本醫療保險制度合并,將新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并,建立了全省統一的城鄉居民基本醫療保險制度和基本養老保險制度。但與城鎮職工醫療保險和養老保險制度相比,其保障能力和水平還十分有限。以醫療保險制度為例,山東省目前城鄉居民醫療保險的籌資水平僅為城鎮職工醫療保險籌資水平的1/6,城鄉居民醫療保險的總報銷比例僅為城鎮職工醫療保險總報銷比例的1/2。調研發現,農業轉移人口正是社會保險不健全的主要群體,一些農業轉移人口只顧眼前利益,加之相關企業的主體責任意識不強,導致一些就業人員社會保險缺失嚴重(特別是建筑行業的農民工)。就地市民化的重點就是鼓勵和引導農業轉移人口積極參加城鄉居民的各種基本保險制度,同時,還要鼓勵有條件的人員積極參加城鎮職工的各種基本保險制度。此外,在保障性住房方面,也要將符合一定條件的農業轉移人口納入到城鎮保障性住房范圍之內。
相對于大中城市,縣城和小城鎮具有規模小、分布零散的特點,在布局基礎設施和公共服務設施方面不具優勢。就地市民化要把完善縣城和小城鎮的基礎設施和公共服務設施作為一個重要方面,盡量讓農業轉移人口就地享受到完善的基礎設施和優質的基本公共服務。
此外,我們還要深化農村產權制度改革。深化農村產權制度改革涉及到農村發展的眾多方面,與就地市民化密切相關的主要有三個:一是要加快推進農村承包地使用權流轉。調研發現,我省目前從事農業生產的人員中,80%以上的都是超過50歲的大齡勞動力,新生代農民既不會也不愿意從事農業生產。加快農村土地使用權流轉,既有利于土地規模經營,發展現代農業,也有利于農村人口進一步向城鎮轉移,特別是有利于農業轉移人口“舉家進城”;二是要構建農村集體資產有償退出機制。在有條件的地區,積極開展農村集體資產股份制改革,允許農民將股份轉讓和退出變現,提高農民進入城鎮的資本積累能力;三是要推進農村集體建設用地使用權改革,鼓勵符合條件的農村集體經營性建設用地入市,探索宅基地有償流轉和有償退出制度,盤活農村閑置土地資源,提高農民的財產性收入。
作者系山東社科院省情研究院副院長
中國鄉村發現網轉自: 大眾日報
(掃一掃,更多精彩內容!)