土地收益保證貸款的誕生
當前，我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續問題突出，特別是城鄉差距巨大，而讓廣大農村實現全面小康的中國夢是關鍵。賦予農民更多的財產權利，使農民和城市居民享有同等的待遇，縮小城鄉發展的差距，解決“三農問題”和實現中國新型城鎮化的關鍵是就是金融。
近年來，農村金融創新非常活躍，不僅在傳統負債業務和資產業務基礎上積極創新，同時在中間業務領域也相繼推出了銀行卡、信息咨詢、理財業務、黃金等金融產品。同時農村金融電子化建設力度也不斷推進，以網絡為依托，先后開展了電子聯行及各類代收、代付等業務。但是，由于農村地區金融機構數量少、供給量占比低，金融產品同質性強，信息不對稱等因素，農村金融創新能力仍然非常落后。
土地收益保證貸基于《農村土地承包法》“允許土地承包經營權轉讓、轉包、出租、互換”的規定，將土地承包經營權轉讓給物權融資公司，由物權融資公司向金融機構出具對農民貸款負連帶保證責任承諾的新型融資模式，它合理規避了《擔保法》和《物權法》不允許農村土地承包經營權抵押的法律限制。從實踐來看，土地收益保證貸款首先誕生與農業大省吉林省，該項農村金融創新被《中國經濟周刊》稱之為吉林省的農村金融革命。
土地收益保證貸款的誕生和吉林的地方首創精神和政策環境密切相關。“三農問題”是長期困擾中國社會經濟發展的頑疾之一，也是中國全面實現小康社會的最大障礙之一。截至2015年年底，中央一號文件連續12年聚焦“三農”問題，黨的十八屆三中全會決定第20、21、51條分別要求在加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利以及健全自然資源資產產權制度和用途管制制度等上加快推進改革，特別是第20條加快構建新型農業經營體系更是明確指出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”2015年8月24日國務院發布45號《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》文件，進一步明確了金融助力破解“三農問題”的方向。此外吉林、山西、內蒙古等各省也有相關文件的支持。
基本模式
土地收益保證貸款又稱農村土地收益保證貸款或土地流轉收益保證貸款。土地收益保證貸款是在不改變土地所有權性質和農業用途的前提下，物權融資公司以流轉的農戶土地未來收益為保證（物權融資公司再將土地轉包給該農民經營）為農戶在金融機構貸款提供保證的貸款模式。開展保證貸款能有效緩解農村金融需求，推動土地收益權益資產變資本，資本變資金，有效發揮農民致富增收的潛能。農戶要完成土地收益保證貸款，一般而言首先要設立物權融資公司作為農戶貸款保證人，貸款農戶將土地承包經營權流轉到物權融資公司，然后物權融資公司以土地收益做保證承擔連帶責任與貸款農戶共同還款，并向金融機構出具承諾函，最后金融機構依據承諾函向農戶發放貸款，這就是土地收益保證貸款的基本模式（見圖1）。
發展現狀
試點省區不斷擴展并開始與土地經營抵押貸款權試點銜接
截至2015年年底，全國開展土地收益保證貸款試點的省份有吉林、河北、山西和四川等省，表1給出了四省區的試點情況，從表中可以發現，吉林省試點縣范圍最廣、總金額最大，四省都制定了相應的政策文件。土地經營權抵押貸款則是以土地經營權作為銀行和金融機構的抵押物來實現貸款的一種金融產品。2013年8月，山西省運城市被確定為山西省首家“金融支持農村土地流轉試點”城市并開展首筆土地經營權抵押貸款發放，2014年3月，湖南發放首筆土地經營權抵押貸款發放。2014年4月份，國務院關于金融服務“三農”發展的若干意見（即國辦發[2014]17號文件，鼓勵有條件的地區開展農村土地承包經營權抵押貸款試點。2014年8月浙江省德清縣首筆土地承包經營權抵押貸款發放。2016年3月24日中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、農業部關于印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知在全國范圍內開展土地經營權抵押貸款試點。
更多元金融機構的參與完善了土地收益保證貸款融資的模式
2015年吉林省保監局還在吉林延邊地區建立了“政銀保”新型農村金融合作模式。“政”即政府的物權公司，“銀”即銀行等金融機構，“保”即保險公司，通過三方合作，為有真實生產資金需求、良好信用記錄及發展前景的借款人提供增信擔保，使其獲得貸款。當貸款逾期未還時，由保險公司承擔80%的責任，由物權公司或銀行承擔20%的責任。人保財險公司根據土地收益保證貸款還專門開發了專屬保險產品。該產品保險期限與貸款期限保持一致，一般不超過3年，保險金額在10萬～300萬元之間，最高不超過300萬元。截至目前，全省土地收益貸款保證保險累計承保筆數23筆，保費收入12萬元，為農民撬動貸款資金852萬元。痛過土地收益貸款保證險產品的介入，帶動銀行資金的投放。截至2015年底，吉林省已有43個縣（市、區）成立物權融資公司，累計發放貸款34081筆，金額16.3億元。
存在的主要問題
土地收益保證貸款吉林走在了前列，然而目前還存在物權融資公司股權國有股主導社會資金參與少，參與土地收益保證貸款的金融機構少，貸款風險如何更好控制，如何盡快擴展到林權、草場權、養殖水面和設施農業等農村資源要素領域，以及土地收益保證貸款試點與國家農村承包土地的經營權抵押貸款試點銜接等問題。
物權融資公司股權國有股主導社會資金參與少。土地收益保證貸款自2012年在梨樹縣首次成功實踐以來，已有吉林、山西、河北、內蒙古、黑龍江等省已登記注冊的物權融資公司大約共有11家。然而，這些縣級的物權融資公司的股權大多都是有縣級國資主導，社會資金參與少較少。從長期發展來看，政府資金也是有限的，隨著土地收益保證貸款的應用和普及，擔保額度的不斷增大，如果出現大面積的風險，物權融資公司有無能力覆蓋風險也是個問題。因此，物權融資公司的持續運營以及擔保主體責任的落實問題需要重點關注。
參與土地收益保證貸款的金融機構少、貸款風險承擔者單一。目前絕大多數試點縣市都是依靠當地農信社或農商行，僅有個別試點縣市從農信社，逐漸拓展到郵儲銀行、農業銀行等金融機構。金融機構的單一性很難滿足農戶的貸款需求。另外，土地流轉收益保證貸款風險防范的核心是農民土地的預期收益，但如果土地承包經營權沒能及時轉包出去，可能發生貸款逾期問題。
土地收益保證貸款參與各方信息不對稱，土地評估中介機構不足。目前暫時承擔評估中介功能的物權融資公司，但是由于缺少完整的土地流轉交易市場、市場參與者活躍度不高、信息不對稱，一旦借款人出現貸款違約，物權融資公司難處置借款人的土地承包經營權，可能導致金融機構不能及時收回貸款，制約金融機構開展土地流轉收益保證貸款的積極性。此外，我國目前尚無特別專業的土地承包經營權價值和土地收益評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照。與此同時，農村土地承包經營權范圍和用途較廣，受土地等級、交通便便利情況件等因素影響也較大，農民土地承包轉讓價格變動頻繁且不穩定，如何科學定價是一個難題。
社會保障體系待完善。我國農村社會保障制度不能充分滿足農民生存保障的需求，農村土地承包經營權仍承擔著主要的生活和養老保障功能。基于對土地的預期增值和穩定的經濟收益考慮，很多農民因“失業又失地”的風險，不愿放棄土地承包經營權。大多數農民寧可粗放經營或讓土地閑置，也不愿意轉包他人。如果農村的社會保障問題不能得到有效解決，將會制約農村土地承包經營權的有效流轉，直接影響土地收益保證貸款的進程。
試點政府面臨土地收益保證貸款和土地經營權抵押貸款共同推進的問題。國務院發布45號《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知指明了土地收益保證貸款發展的新階段，即土地經營權的抵押貸款的全國范圍試點推廣，因此如何處理土地收益保證貸款和土地經營權的抵押貸款的關系也是未來幾年需要重點考慮的。
政策建議
多元化物權融資公司股權結構，鼓勵民間資本參與土地收益保證貸款。建議在市場在資源配置中起決定性作用的原則下，調整和完善物權融資公司股權結構，開放對民間資本對土地收益保證貸款的參與，以其形成社會各方的合力推動農村金融的。
完善政策法規體系，修訂相關法律制度。建議對《物權法》、《農村土地承包法》和《擔保法》等現有法律及相關政策法規進行修訂，從根本上消除土地流轉收益保證貸款的法律障礙，構建更為合理完善的有利于農村土地經營權流轉的法律制度環境。
完善農村金融基礎設施，構建完整的農村土地流轉市場。需要構建一個包括農村土地經營權價值評估機構等在內的完整的農村土地經營權流轉市場。在實踐中，物權融資公司可以更加規范化評估部分的職能，也可以單獨的設立評估土地價值（包括土地未來收益以及經營權抵押價值等）的評估機構。此外，要在前期試點的基礎上，以物權融資公司為核心建立線上線下一體的農村土地流轉市場，讓農民和銀行盡量少的減少信息不對稱，為全省乃至全國構建完整的農村土地流轉市場打下基礎。
完善完成農村社保體系，消除農民土地收益保證貸款的后顧之憂。對農民來說，土地是“命根子”，是生存權益最集中的體現。無論是耕地還是宅基地，對農民而言意味著退路和底線，對待農民的土地權利必須慎之又慎。因此，完善完成農村社保體系對于消除農民土地收益保證貸款的后顧之憂也至關重要。
探索農村信貸資產證券化試點，創新土地收益保證貸款融資模式。2015年2月16日，銀監辦發[2015]30號《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》第6條提到“鼓勵利用支農再貸款、‘三農’金融債和信貸資產證券化等手段，有效拓寬支農資金來源”，以及第七條中“支持符合條件的銀行業金融機構發行‘三農’金融債，增加支農信貸資金來源。優先對涉農貸款開展資產證券化和資產流轉試點。”為農村開展農村信貸資產證券化提供了依據。土地收益保證貸款的結構設計為下一步證券化預留了空間。因此，土地收益保證貸款也可以作為資產證券化的潛在品種之一。
（作者單位：特華博士后工作站）
中國鄉村發現網轉自：第一產業網 2016-07-14
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