土地收益保證貸款的誕生
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，特別是城鄉(xiāng)差距巨大，而讓廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的中國(guó)夢(mèng)是關(guān)鍵。賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民和城市居民享有同等的待遇，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，解決“三農(nóng)問題”和實(shí)現(xiàn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是就是金融。
近年來(lái)，農(nóng)村金融創(chuàng)新非常活躍，不僅在傳統(tǒng)負(fù)債業(yè)務(wù)和資產(chǎn)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新，同時(shí)在中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域也相繼推出了銀行卡、信息咨詢、理財(cái)業(yè)務(wù)、黃金等金融產(chǎn)品。同時(shí)農(nóng)村金融電子化建設(shè)力度也不斷推進(jìn)，以網(wǎng)絡(luò)為依托，先后開展了電子聯(lián)行及各類代收、代付等業(yè)務(wù)。但是，由于農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、供給量占比低，金融產(chǎn)品同質(zhì)性強(qiáng)，信息不對(duì)稱等因素，農(nóng)村金融創(chuàng)新能力仍然非常落后。
土地收益保證貸基于《農(nóng)村土地承包法》“允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換”的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資公司，由物權(quán)融資公司向金融機(jī)構(gòu)出具對(duì)農(nóng)民貸款負(fù)連帶保證責(zé)任承諾的新型融資模式，它合理規(guī)避了《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律限制。從實(shí)踐來(lái)看，土地收益保證貸款首先誕生與農(nóng)業(yè)大省吉林省，該項(xiàng)農(nóng)村金融創(chuàng)新被《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》稱之為吉林省的農(nóng)村金融革命。
土地收益保證貸款的誕生和吉林的地方首創(chuàng)精神和政策環(huán)境密切相關(guān)。“三農(nóng)問題”是長(zhǎng)期困擾中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑疾之一，也是中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大障礙之一。截至2015年年底，中央一號(hào)文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題，黨的十八屆三中全會(huì)決定第20、21、51條分別要求在加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度等上加快推進(jìn)改革，特別是第20條加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系更是明確指出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”2015年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布45號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》文件，進(jìn)一步明確了金融助力破解“三農(nóng)問題”的方向。此外吉林、山西、內(nèi)蒙古等各省也有相關(guān)文件的支持。
基本模式
土地收益保證貸款又稱農(nóng)村土地收益保證貸款或土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款。土地收益保證貸款是在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，物權(quán)融資公司以流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶土地未來(lái)收益為保證（物權(quán)融資公司再將土地轉(zhuǎn)包給該農(nóng)民經(jīng)營(yíng)）為農(nóng)戶在金融機(jī)構(gòu)貸款提供保證的貸款模式。開展保證貸款能有效緩解農(nóng)村金融需求，推動(dòng)土地收益權(quán)益資產(chǎn)變資本，資本變資金，有效發(fā)揮農(nóng)民致富增收的潛能。農(nóng)戶要完成土地收益保證貸款，一般而言首先要設(shè)立物權(quán)融資公司作為農(nóng)戶貸款保證人，貸款農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到物權(quán)融資公司，然后物權(quán)融資公司以土地收益做保證承擔(dān)連帶責(zé)任與貸款農(nóng)戶共同還款，并向金融機(jī)構(gòu)出具承諾函，最后金融機(jī)構(gòu)依據(jù)承諾函向農(nóng)戶發(fā)放貸款，這就是土地收益保證貸款的基本模式（見圖1）。
發(fā)展現(xiàn)狀
試點(diǎn)省區(qū)不斷擴(kuò)展并開始與土地經(jīng)營(yíng)抵押貸款權(quán)試點(diǎn)銜接
截至2015年年底，全國(guó)開展土地收益保證貸款試點(diǎn)的省份有吉林、河北、山西和四川等省，表1給出了四省區(qū)的試點(diǎn)情況，從表中可以發(fā)現(xiàn)，吉林省試點(diǎn)縣范圍最廣、總金額最大，四省都制定了相應(yīng)的政策文件。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款則是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為銀行和金融機(jī)構(gòu)的抵押物來(lái)實(shí)現(xiàn)貸款的一種金融產(chǎn)品。2013年8月，山西省運(yùn)城市被確定為山西省首家“金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”城市并開展首筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放，2014年3月，湖南發(fā)放首筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放。2014年4月份，國(guó)務(wù)院關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見（即國(guó)辦發(fā)[2014]17號(hào)文件，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。2014年8月浙江省德清縣首筆土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放。2016年3月24日中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知在全國(guó)范圍內(nèi)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。
更多元金融機(jī)構(gòu)的參與完善了土地收益保證貸款融資的模式
2015年吉林省保監(jiān)局還在吉林延邊地區(qū)建立了“政銀保”新型農(nóng)村金融合作模式。“政”即政府的物權(quán)公司，“銀”即銀行等金融機(jī)構(gòu)，“保”即保險(xiǎn)公司，通過(guò)三方合作，為有真實(shí)生產(chǎn)資金需求、良好信用記錄及發(fā)展前景的借款人提供增信擔(dān)保，使其獲得貸款。當(dāng)貸款逾期未還時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)80%的責(zé)任，由物權(quán)公司或銀行承擔(dān)20%的責(zé)任。人保財(cái)險(xiǎn)公司根據(jù)土地收益保證貸款還專門開發(fā)了專屬保險(xiǎn)產(chǎn)品。該產(chǎn)品保險(xiǎn)期限與貸款期限保持一致，一般不超過(guò)3年，保險(xiǎn)金額在10萬(wàn)～300萬(wàn)元之間，最高不超過(guò)300萬(wàn)元。截至目前，全省土地收益貸款保證保險(xiǎn)累計(jì)承保筆數(shù)23筆，保費(fèi)收入12萬(wàn)元，為農(nóng)民撬動(dòng)貸款資金852萬(wàn)元。痛過(guò)土地收益貸款保證險(xiǎn)產(chǎn)品的介入，帶動(dòng)銀行資金的投放。截至2015年底，吉林省已有43個(gè)縣（市、區(qū)）成立物權(quán)融資公司，累計(jì)發(fā)放貸款34081筆，金額16.3億元。
存在的主要問題
土地收益保證貸款吉林走在了前列，然而目前還存在物權(quán)融資公司股權(quán)國(guó)有股主導(dǎo)社會(huì)資金參與少，參與土地收益保證貸款的金融機(jī)構(gòu)少，貸款風(fēng)險(xiǎn)如何更好控制，如何盡快擴(kuò)展到林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)、養(yǎng)殖水面和設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)村資源要素領(lǐng)域，以及土地收益保證貸款試點(diǎn)與國(guó)家農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)銜接等問題。
物權(quán)融資公司股權(quán)國(guó)有股主導(dǎo)社會(huì)資金參與少。土地收益保證貸款自2012年在梨樹縣首次成功實(shí)踐以來(lái)，已有吉林、山西、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江等省已登記注冊(cè)的物權(quán)融資公司大約共有11家。然而，這些縣級(jí)的物權(quán)融資公司的股權(quán)大多都是有縣級(jí)國(guó)資主導(dǎo)，社會(huì)資金參與少較少。從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，政府資金也是有限的，隨著土地收益保證貸款的應(yīng)用和普及，擔(dān)保額度的不斷增大，如果出現(xiàn)大面積的風(fēng)險(xiǎn)，物權(quán)融資公司有無(wú)能力覆蓋風(fēng)險(xiǎn)也是個(gè)問題。因此，物權(quán)融資公司的持續(xù)運(yùn)營(yíng)以及擔(dān)保主體責(zé)任的落實(shí)問題需要重點(diǎn)關(guān)注。
參與土地收益保證貸款的金融機(jī)構(gòu)少、貸款風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者單一。目前絕大多數(shù)試點(diǎn)縣市都是依靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社或農(nóng)商行，僅有個(gè)別試點(diǎn)縣市從農(nóng)信社，逐漸拓展到郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)的單一性很難滿足農(nóng)戶的貸款需求。另外，土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款風(fēng)險(xiǎn)防范的核心是農(nóng)民土地的預(yù)期收益，但如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒能及時(shí)轉(zhuǎn)包出去，可能發(fā)生貸款逾期問題。
土地收益保證貸款參與各方信息不對(duì)稱，土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)不足。目前暫時(shí)承擔(dān)評(píng)估中介功能的物權(quán)融資公司，但是由于缺少完整的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、市場(chǎng)參與者活躍度不高、信息不對(duì)稱，一旦借款人出現(xiàn)貸款違約，物權(quán)融資公司難處置借款人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不能及時(shí)收回貸款，制約金融機(jī)構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的積極性。此外，我國(guó)目前尚無(wú)特別專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和土地收益評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，沒有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照。與此同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍和用途較廣，受土地等級(jí)、交通便便利情況件等因素影響也較大，農(nóng)民土地承包轉(zhuǎn)讓價(jià)格變動(dòng)頻繁且不穩(wěn)定，如何科學(xué)定價(jià)是一個(gè)難題。
社會(huì)保障體系待完善。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不能充分滿足農(nóng)民生存保障的需求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍承擔(dān)著主要的生活和養(yǎng)老保障功能。基于對(duì)土地的預(yù)期增值和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益考慮，很多農(nóng)民因“失業(yè)又失地”的風(fēng)險(xiǎn)，不愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。大多數(shù)農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營(yíng)或讓土地閑置，也不愿意轉(zhuǎn)包他人。如果農(nóng)村的社會(huì)保障問題不能得到有效解決，將會(huì)制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，直接影響土地收益保證貸款的進(jìn)程。
試點(diǎn)政府面臨土地收益保證貸款和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款共同推進(jìn)的問題。國(guó)務(wù)院發(fā)布45號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知指明了土地收益保證貸款發(fā)展的新階段，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款的全國(guó)范圍試點(diǎn)推廣，因此如何處理土地收益保證貸款和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款的關(guān)系也是未來(lái)幾年需要重點(diǎn)考慮的。
政策建議
多元化物權(quán)融資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本參與土地收益保證貸款。建議在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則下，調(diào)整和完善物權(quán)融資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，開放對(duì)民間資本對(duì)土地收益保證貸款的參與，以其形成社會(huì)各方的合力推動(dòng)農(nóng)村金融的。
完善政策法規(guī)體系，修訂相關(guān)法律制度。建議對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律及相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行修訂，從根本上消除土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的法律障礙，構(gòu)建更為合理完善的有利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度環(huán)境。
完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。需要構(gòu)建一個(gè)包括農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的完整的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在實(shí)踐中，物權(quán)融資公司可以更加規(guī)范化評(píng)估部分的職能，也可以單獨(dú)的設(shè)立評(píng)估土地價(jià)值（包括土地未來(lái)收益以及經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值等）的評(píng)估機(jī)構(gòu)。此外，要在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以物權(quán)融資公司為核心建立線上線下一體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓農(nóng)民和銀行盡量少的減少信息不對(duì)稱，為全省乃至全國(guó)構(gòu)建完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)打下基礎(chǔ)。
完善完成農(nóng)村社保體系，消除農(nóng)民土地收益保證貸款的后顧之憂。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是“命根子”，是生存權(quán)益最集中的體現(xiàn)。無(wú)論是耕地還是宅基地，對(duì)農(nóng)民而言意味著退路和底線，對(duì)待農(nóng)民的土地權(quán)利必須慎之又慎。因此，完善完成農(nóng)村社保體系對(duì)于消除農(nóng)民土地收益保證貸款的后顧之憂也至關(guān)重要。
探索農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，創(chuàng)新土地收益保證貸款融資模式。2015年2月16日，銀監(jiān)辦發(fā)[2015]30號(hào)《關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》第6條提到“鼓勵(lì)利用支農(nóng)再貸款、‘三農(nóng)’金融債和信貸資產(chǎn)證券化等手段，有效拓寬支農(nóng)資金來(lái)源”，以及第七條中“支持符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行‘三農(nóng)’金融債，增加支農(nóng)信貸資金來(lái)源。優(yōu)先對(duì)涉農(nóng)貸款開展資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。”為農(nóng)村開展農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化提供了依據(jù)。土地收益保證貸款的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為下一步證券化預(yù)留了空間。因此，土地收益保證貸款也可以作為資產(chǎn)證券化的潛在品種之一。
（作者單位：特華博士后工作站）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一產(chǎn)業(yè)網(wǎng) 2016-07-14
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