隨著城鎮(zhèn)居民富裕程度提高，尤其是中產(chǎn)階級(jí)總量大幅增加，生活需求將更加多樣化，所消耗的資源能源也越來(lái)越多。這些變化預(yù)示著中國(guó)在未來(lái)城市發(fā)展進(jìn)程中資源環(huán)境壓力將進(jìn)一步加大。十八大提出生態(tài)文明發(fā)展理念，同時(shí)提出美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，當(dāng)前城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)把握政策窗口期，以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，建立以人為本、生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展模式與城鄉(xiāng)規(guī)劃價(jià)值體系。
國(guó)家中心城市的綠色發(fā)展模式如何構(gòu)建
推進(jìn)規(guī)劃協(xié)同 發(fā)揮規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境的管控作用
問(wèn)題：我國(guó)行政部門眾多，各部門在制定規(guī)劃時(shí)不斷強(qiáng)化自身職能，土地、環(huán)境、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等涉及空間與資源管理的部門規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，存在政策空間不一致、管理平臺(tái)不一致、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)劃期限不一致等問(wèn)題，難以發(fā)揮規(guī)劃在空間布局、項(xiàng)目選址、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境容量?jī)?yōu)化、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制等發(fā)展與保護(hù)方面的切實(shí)管控作用。20世紀(jì)90年代末開(kāi)始的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及當(dāng)前的規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)評(píng)，基本上是作為發(fā)改委項(xiàng)目立項(xiàng)“走程序”，沒(méi)有達(dá)到環(huán)保優(yōu)先的目的。
策略：空間規(guī)劃體系的規(guī)定和管理應(yīng)具有連貫性與一致性；環(huán)境評(píng)估的反饋意見(jiàn)應(yīng)該充分在各部門規(guī)劃和項(xiàng)目選擇與否決中得到落實(shí)；環(huán)境問(wèn)題涉及的利益相關(guān)者的意見(jiàn)應(yīng)該在規(guī)劃體系中得到充分體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)建立跨部門、跨行政單元的空間規(guī)劃與管制協(xié)同機(jī)制，平衡城市與鄉(xiāng)村居民點(diǎn)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同方式，制定空間上、開(kāi)發(fā)時(shí)序上協(xié)同一致的規(guī)劃藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致、政令一致和整體約束的規(guī)劃管理。對(duì)于城鎮(zhèn)密集區(qū)、海岸帶、流域、生態(tài)敏感地區(qū)等特殊空間，應(yīng)當(dāng)采取更加嚴(yán)格規(guī)劃管控措施。國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等部門應(yīng)合理確立未來(lái)城市群的規(guī)模和布局，劃定生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、保障居民健康。
優(yōu)化資源流管理
促進(jìn)空間優(yōu)化和理性增長(zhǎng)
問(wèn)題：30年城鎮(zhèn)化付出的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大。建設(shè)用地粗放擴(kuò)張與低效閑置情況仍較普遍，缺水與高耗水情況并存，建筑能耗偏高，城鎮(zhèn)節(jié)能減排壓力巨大，城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源利用效率不高。2001年到2010年，全國(guó)城市建成區(qū)面積和建設(shè)用地面積年均增長(zhǎng)分別為5.97%和6.04%，而城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)僅有3.78%。國(guó)有建設(shè)用地出讓規(guī)模由2001年的1787平方公里升至2010年的4326平方公里，增加1.42倍。全國(guó)人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地已從2000年的152.8平方米/人快速攀升至2010年的175.5平方米/人。一方面，地方政府通過(guò)出租使用權(quán)獲得土地出讓金收入，這既是城市建設(shè)的主要資金來(lái)源，也是城市開(kāi)展大規(guī)模空間擴(kuò)張的主要?jiǎng)右颍涣硪环矫妫蕾囃恋剡M(jìn)行融資，而過(guò)度融資導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。
策略：應(yīng)當(dāng)參照城市新陳代謝理論管理好資源流與能源流，統(tǒng)籌提升城市資源利用率，促進(jìn)資源消耗最小化，資源使用最小化的原則應(yīng)作為城市群擴(kuò)張以及新城建設(shè)選址的衡量標(biāo)準(zhǔn)；建立資源利用框架，以便更好地監(jiān)測(cè)將會(huì)造成空置或資源極大浪費(fèi)的明顯投機(jī)性建設(shè)行為，并及時(shí)采取阻止措施；更加關(guān)注城市形態(tài)、密度與功能布局對(duì)資源循環(huán)利用的影響，將流動(dòng)性要素納入城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)；增強(qiáng)城市環(huán)境資本管理，將資源流與材料流納入城市空間規(guī)劃整合考慮。
建立有效管控機(jī)制
保護(hù)自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性
問(wèn)題：我國(guó)南北地跨多個(gè)氣候帶，東西地跨多個(gè)地勢(shì)區(qū)，各城市資源條件不同、災(zāi)害氣候條件各異，地形地貌有平原、丘陵、高山區(qū)別，城市具有不同山水、物種、植被和景觀特征。但是，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)往往忽視上述差異和特色，不尊重自然山水的保護(hù)和利用，挖山、填海、占湖，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)破壞。缺乏跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)、環(huán)境管制政策與執(zhí)行機(jī)制，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政主體間的協(xié)作，共同承擔(dān)建設(shè)良好生態(tài)體系的責(zé)任。沒(méi)有形成統(tǒng)一的資源定價(jià)與資源利用激勵(lì)機(jī)制，無(wú)法采用交易、置換、補(bǔ)償?shù)确绞綇膮^(qū)域?qū)用娼鉀Q生態(tài)功能保育與發(fā)展訴求之間的矛盾。例如，北京為山區(qū)居民提供的水源涵養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相鄰河北省的10倍。由于各城市之間缺乏統(tǒng)籌和協(xié)同，區(qū)域性和流域性污染加劇，例如京津冀地區(qū)的空氣污染和長(zhǎng)江中下游地區(qū)的水污染。
策略：樹立敬畏自然、尊重自然的理念，將自然元素融入城鎮(zhèn)空間布局，處理好自然環(huán)境和人工建設(shè)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)安全格局與生態(tài)功能要求，鼓勵(lì)城市群與城市采用分散組團(tuán)的布局模式；根據(jù)城市的資源與周邊山水環(huán)境特征，鼓勵(lì)采用低沖擊開(kāi)發(fā)模式，立足自然本底進(jìn)行空間布局和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜確定排水體制、尾水排放方案、初期雨水污染控制措施等。應(yīng)當(dāng)跟蹤污染產(chǎn)出量，尤其是對(duì)建設(shè)階段的資源使用（能源、水、水泥、土地、生態(tài)系統(tǒng)）和污染排放進(jìn)行管控。在國(guó)家和省的層面建立管控和引導(dǎo)雙向推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展布局、資源利用和環(huán)境治理；推進(jìn)跨行政區(qū)污染共同治理的責(zé)任分工，在區(qū)域與城市兩個(gè)尺度分層落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
重視氣候變化影響
提高城市應(yīng)對(duì)極端氣候與自然災(zāi)害的能力
問(wèn)題：氣候變化帶來(lái)的極端氣候影響對(duì)城市的威脅日趨明顯，城鎮(zhèn)密集地區(qū)無(wú)序延綿擴(kuò)張導(dǎo)致熱島效應(yīng)、弱風(fēng)效應(yīng)突出，加劇了極端氣候及環(huán)境事件對(duì)城市的影響。根據(jù)IPCC 2013年6月7日發(fā)布的第五次評(píng)估報(bào)告，我國(guó)地處的東亞地區(qū)已進(jìn)入暖濕時(shí)期，未來(lái)在夏季將具有更多的熱浪且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，將有頻率更高的強(qiáng)降雨事件發(fā)生。城市發(fā)展與規(guī)模的擴(kuò)張忽視自然生態(tài)條件，造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，洪水內(nèi)澇，災(zāi)害頻發(fā)，熱島效應(yīng)加劇，對(duì)居民健康產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。2010年住建部組織開(kāi)展的全國(guó)范圍內(nèi)351個(gè)城市的調(diào)研工作顯示，2008—2010年，全國(guó)62%的城市發(fā)生過(guò)內(nèi)澇事件，內(nèi)澇發(fā)生3次以上的城市達(dá)137個(gè)。
策略：城市在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力建設(shè)和應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面應(yīng)更具主動(dòng)性和戰(zhàn)略性，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)從城市水系統(tǒng)、能源供應(yīng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)生產(chǎn)、居民健康等諸多方面評(píng)估和極端氣候、自然災(zāi)害的影響。特大城市、城鎮(zhèn)密集地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌各方力量，建立應(yīng)對(duì)全球氣候變化的應(yīng)急資金、預(yù)案與技術(shù)導(dǎo)則；從城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三個(gè)領(lǐng)域識(shí)別出應(yīng)對(duì)氣候變化的優(yōu)先級(jí)與任務(wù)；在城市層面建立起應(yīng)對(duì)極端氣候和自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案和措施，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
改革財(cái)稅體制
抑制大拆大建和工業(yè)用地低效利用
問(wèn)題：城市發(fā)展與建設(shè)存在盲目性，中國(guó)式“大拆大建”導(dǎo)致中國(guó)的城市建筑壽命特別短，造成能源、資源大量浪費(fèi)，同時(shí)也產(chǎn)生大量難以處理的建筑垃圾。部分原因是建筑質(zhì)量問(wèn)題，更重要的是政府財(cái)政體制與發(fā)展模式的問(wèn)題。以城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地供給的工業(yè)用地低效利用是城鄉(xiāng)建設(shè)中的普遍現(xiàn)象，造成嚴(yán)重的土地資源和開(kāi)發(fā)資源浪費(fèi)。此外，城市住宅開(kāi)發(fā)量遠(yuǎn)大于進(jìn)城人口的實(shí)際住房需求，且住房?jī)r(jià)格水平與中低收入群體的住房支付能力之間差距不斷擴(kuò)大。農(nóng)村空心化現(xiàn)象加重，常年無(wú)人居住的農(nóng)房比重不斷提高。
策略：應(yīng)當(dāng)調(diào)整土地和財(cái)稅政策，改變地方財(cái)政過(guò)度依賴土地出讓收入的狀況，同時(shí)可以促進(jìn)存量土地的再開(kāi)發(fā)利用，解決工業(yè)用地使用效率低下的問(wèn)題；建立客觀的數(shù)據(jù)采集和分析系統(tǒng)，以法律、行政和經(jīng)濟(jì)的手段建立合理的政府財(cái)政、建設(shè)投資融資和開(kāi)發(fā)建設(shè)框架；應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)客觀規(guī)律和趨勢(shì)制定合理的城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房規(guī)劃，合理確定城市保障性住房規(guī)模；注重城市“棕地”再利用和城市舊建筑的更新，根據(jù)市場(chǎng)需求合理調(diào)整舊工業(yè)廠房、住宅建筑用途；制定激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)市場(chǎng)多元主體參與城市開(kāi)發(fā)和改造。
鼓勵(lì)綠色交通
有效減少能源消耗和空氣污染
問(wèn)題：隨著機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展和城市尺度的不斷擴(kuò)張，加之高質(zhì)量公共交通服務(wù)的缺位，居民出行活動(dòng)對(duì)私人機(jī)動(dòng)化交通的依賴性不斷加強(qiáng)，步行和自行車出行比例大幅下降，公共交通出行比例徘徊不前，導(dǎo)致城市交通結(jié)構(gòu)失衡。私人機(jī)動(dòng)車的過(guò)度使用導(dǎo)致交通擁堵問(wèn)題不斷加劇，并帶來(lái)更多的能源消耗和污染物排放。各種方式之間的功能分工和銜接換乘低效，導(dǎo)致整體城市交通體制服務(wù)水平不高，特大城市中長(zhǎng)距離出行過(guò)度依賴地鐵和小汽車，地面常規(guī)公交的運(yùn)行效率受交通擁堵影響而持續(xù)下降，步行和自行車路權(quán)缺乏保障。
策略：應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)公交導(dǎo)向的發(fā)展策略。要通過(guò)科學(xué)的空間規(guī)劃減少出行需求；促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)與公共交通系統(tǒng)同步發(fā)展，以慢行的“綠色走廊”改善交通站點(diǎn)和周邊居民區(qū)之間的銜接；通過(guò)小汽車使用和交通流量控制有效減少能源消耗和空氣污染。新技術(shù)可以減少污染和出行需要，應(yīng)推廣如電動(dòng)自行車、智能汽車共享系統(tǒng)、寬帶網(wǎng)絡(luò)和電話會(huì)議等。對(duì)于超大和特大城市，大運(yùn)量交通系統(tǒng)（如地鐵）是一個(gè)好的可行模式，而輕軌、單軌鐵路、BRT（快速公交）、電車和公共汽車的組合將更適合中小城市。同時(shí)，農(nóng)村和城市郊區(qū)的交通應(yīng)當(dāng)推廣郊區(qū)公交和電動(dòng)車汽車、電動(dòng)自行車交通。
彰顯城市特質(zhì)
加強(qiáng)對(duì)自然與文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)
問(wèn)題：受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使的舊城改造由改善居民生活條件為目的轉(zhuǎn)變?yōu)楂@取更高的土地科學(xué)和開(kāi)發(fā)利潤(rùn)，大規(guī)模拆除位于較好區(qū)位的建筑群，甚至歷史街區(qū)，對(duì)城市歷史文化資源造成嚴(yán)重破壞。高強(qiáng)度的土地開(kāi)發(fā)和大體量、高層建筑破壞了舊城尺度和傳統(tǒng)風(fēng)貌。舊城改造方式還造成城市歷史文脈的割裂和社區(qū)鄰里的解體。城市建設(shè)“挖山填水”、砍伐古樹名木、粗暴改變?cè)械匦蔚孛驳痊F(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。
策略：城市特色的第一要素是山水自然風(fēng)光，山水環(huán)境是城市最基本、最鮮明特征；其次是歷史文化傳承與保護(hù)，既包括建筑等物質(zhì)空間建設(shè)，也包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所依托的環(huán)境保護(hù)；第三是人性化尺度的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，創(chuàng)造宜人的城市尺度和富于人情味的空間與場(chǎng)所。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自然與文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)，倡導(dǎo)立足人的尺度的城市設(shè)計(jì)。一般而言，不同的城市、地區(qū)、街區(qū)、街道、社區(qū)具有地域特性、地域文化屬性，且易識(shí)別，更多保留這些城市歷史文化碎片、歷史足跡、舊建筑、植物以及地方標(biāo)識(shí)物，能夠彰顯出城市特質(zhì)。要通過(guò)城市中觀、微觀層次的設(shè)計(jì)提高參與能力，建設(shè)充滿人情味、綜合服務(wù)功能齊全、鄰里關(guān)系融洽的社區(qū)人性化空間。
強(qiáng)化公共參與
促進(jìn)生態(tài)文明的社會(huì)治理體系建設(shè)
問(wèn)題：法律規(guī)定在規(guī)劃與建設(shè)環(huán)節(jié)實(shí)行信息公開(kāi)和公眾參與制度，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與程序有明確要求，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》也要求對(duì)涉及環(huán)境問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或征求公眾意見(jiàn)的程序要求。但在現(xiàn)實(shí)中，涉及城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃與重要建設(shè)決策，公眾知情與參與的實(shí)際情況并不理想，公眾更多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或自發(fā)組織表達(dá)情緒，與政府之間缺乏有效溝通；NGO的參與程度低，沒(méi)有起到政府與公眾的橋梁作用。
策略：城鎮(zhèn)化建設(shè)中的負(fù)面變化，城市的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題可以通過(guò)市民的公共參與等積極的活動(dòng)來(lái)減少。新移民獲得穩(wěn)定的身份和認(rèn)同，可以激勵(lì)他們?cè)谏鐣?huì)治理中發(fā)揮積極作用。公共參與需要透明的制度和設(shè)計(jì)，給公共利益相關(guān)方提供公開(kāi)而充分的信息，需要引入外部評(píng)價(jià)或第三方評(píng)估，需要提供場(chǎng)所和時(shí)間等程序框架和專業(yè)培訓(xùn)。研究認(rèn)為大城市具有高度的創(chuàng)新性，因此，更加積極地吸納新移民將會(huì)有利于推進(jìn)公共參與等社會(huì)治理的創(chuàng)新。
作者簡(jiǎn)介：李曉江，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、顧問(wèn)總工；張娟，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研究中心副主任；徐輝，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院綠色城市研究所副所長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
