隨著城鎮居民富裕程度提高，尤其是中產階級總量大幅增加，生活需求將更加多樣化，所消耗的資源能源也越來越多。這些變化預示著中國在未來城市發展進程中資源環境壓力將進一步加大。十八大提出生態文明發展理念，同時提出美麗中國的建設目標，當前城市發展應當把握政策窗口期，以生態文明建設為契機，建立以人為本、生態優先的發展模式與城鄉規劃價值體系。
國家中心城市的綠色發展模式如何構建
推進規劃協同 發揮規劃對資源環境的管控作用
問題：我國行政部門眾多，各部門在制定規劃時不斷強化自身職能，土地、環境、城鄉規劃、國民經濟計劃等涉及空間與資源管理的部門規劃之間缺乏協調，存在政策空間不一致、管理平臺不一致、技術標準不一致、規劃期限不一致等問題，難以發揮規劃在空間布局、項目選址、生態保護、環境容量優化、開發強度控制等發展與保護方面的切實管控作用。20世紀90年代末開始的戰略環境影響評價以及當前的規劃項目環評，基本上是作為發改委項目立項“走程序”，沒有達到環保優先的目的。
策略：空間規劃體系的規定和管理應具有連貫性與一致性；環境評估的反饋意見應該充分在各部門規劃和項目選擇與否決中得到落實；環境問題涉及的利益相關者的意見應該在規劃體系中得到充分體現。應當建立跨部門、跨行政單元的空間規劃與管制協同機制，平衡城市與鄉村居民點發展，產業發展和生態環境保護的不同方式，制定空間上、開發時序上協同一致的規劃藍圖，實現目標一致、政令一致和整體約束的規劃管理。對于城鎮密集區、海岸帶、流域、生態敏感地區等特殊空間，應當采取更加嚴格規劃管控措施。國土、規劃、環保等部門應合理確立未來城市群的規模和布局，劃定生態保護紅線與城鎮增長邊界，保護自然生態環境、保障居民健康。
優化資源流管理
促進空間優化和理性增長
問題：30年城鎮化付出的資源環境代價過大。建設用地粗放擴張與低效閑置情況仍較普遍，缺水與高耗水情況并存，建筑能耗偏高，城鎮節能減排壓力巨大，城鎮化發展的資源利用效率不高。2001年到2010年，全國城市建成區面積和建設用地面積年均增長分別為5.97%和6.04%，而城鎮人口年均增長僅有3.78%。國有建設用地出讓規模由2001年的1787平方公里升至2010年的4326平方公里，增加1.42倍。全國人均城鄉建設用地已從2000年的152.8平方米/人快速攀升至2010年的175.5平方米/人。一方面，地方政府通過出租使用權獲得土地出讓金收入，這既是城市建設的主要資金來源，也是城市開展大規模空間擴張的主要動因；另一方面，依賴土地進行融資，而過度融資導致政府債務風險不斷增大。
策略：應當參照城市新陳代謝理論管理好資源流與能源流，統籌提升城市資源利用率，促進資源消耗最小化，資源使用最小化的原則應作為城市群擴張以及新城建設選址的衡量標準；建立資源利用框架，以便更好地監測將會造成空置或資源極大浪費的明顯投機性建設行為，并及時采取阻止措施；更加關注城市形態、密度與功能布局對資源循環利用的影響，將流動性要素納入城市規劃與設計的各個環節；增強城市環境資本管理，將資源流與材料流納入城市空間規劃整合考慮。
建立有效管控機制
保護自然環境、生態系統與生物多樣性
問題：我國南北地跨多個氣候帶，東西地跨多個地勢區，各城市資源條件不同、災害氣候條件各異，地形地貌有平原、丘陵、高山區別，城市具有不同山水、物種、植被和景觀特征。但是，在城鎮開發建設時往往忽視上述差異和特色，不尊重自然山水的保護和利用，挖山、填海、占湖，導致生態系統破壞。缺乏跨行政區的生態補償機制和生態、環境管制政策與執行機制，從而無法實現行政主體間的協作，共同承擔建設良好生態體系的責任。沒有形成統一的資源定價與資源利用激勵機制，無法采用交易、置換、補償等方式從區域層面解決生態功能保育與發展訴求之間的矛盾。例如，北京為山區居民提供的水源涵養生態補償標準是相鄰河北省的10倍。由于各城市之間缺乏統籌和協同，區域性和流域性污染加劇，例如京津冀地區的空氣污染和長江中下游地區的水污染。
策略：樹立敬畏自然、尊重自然的理念，將自然元素融入城鎮空間布局，處理好自然環境和人工建設的關系。應當根據生態安全格局與生態功能要求，鼓勵城市群與城市采用分散組團的布局模式；根據城市的資源與周邊山水環境特征，鼓勵采用低沖擊開發模式，立足自然本底進行空間布局和環境基礎設施建設，因地制宜確定排水體制、尾水排放方案、初期雨水污染控制措施等。應當跟蹤污染產出量，尤其是對建設階段的資源使用（能源、水、水泥、土地、生態系統）和污染排放進行管控。在國家和省的層面建立管控和引導雙向推進機制，統籌區域發展布局、資源利用和環境治理；推進跨行政區污染共同治理的責任分工，在區域與城市兩個尺度分層落實環境保護目標。
重視氣候變化影響
提高城市應對極端氣候與自然災害的能力
問題：氣候變化帶來的極端氣候影響對城市的威脅日趨明顯，城鎮密集地區無序延綿擴張導致熱島效應、弱風效應突出，加劇了極端氣候及環境事件對城市的影響。根據IPCC 2013年6月7日發布的第五次評估報告，我國地處的東亞地區已進入暖濕時期，未來在夏季將具有更多的熱浪且持續時間長，將有頻率更高的強降雨事件發生。城市發展與規模的擴張忽視自然生態條件，造成生態系統破壞，洪水內澇，災害頻發，熱島效應加劇，對居民健康產生嚴重負面影響。2010年住建部組織開展的全國范圍內351個城市的調研工作顯示，2008—2010年，全國62%的城市發生過內澇事件，內澇發生3次以上的城市達137個。
策略：城市在應對自然災害能力建設和應對全球氣候變化方面應更具主動性和戰略性，應當主動從城市水系統、能源供應、市政基礎設施、交通系統、生態環境、工業生產、居民健康等諸多方面評估和極端氣候、自然災害的影響。特大城市、城鎮密集地區應統籌各方力量，建立應對全球氣候變化的應急資金、預案與技術導則；從城市、農業和生態三個領域識別出應對氣候變化的優先級與任務；在城市層面建立起應對極端氣候和自然災害的應急預案和措施，實現城鎮化的健康發展。
改革財稅體制
抑制大拆大建和工業用地低效利用
問題：城市發展與建設存在盲目性，中國式“大拆大建”導致中國的城市建筑壽命特別短，造成能源、資源大量浪費，同時也產生大量難以處理的建筑垃圾。部分原因是建筑質量問題，更重要的是政府財政體制與發展模式的問題。以城市建設用地和農村集體建設用地供給的工業用地低效利用是城鄉建設中的普遍現象，造成嚴重的土地資源和開發資源浪費。此外，城市住宅開發量遠大于進城人口的實際住房需求，且住房價格水平與中低收入群體的住房支付能力之間差距不斷擴大。農村空心化現象加重，常年無人居住的農房比重不斷提高。
策略：應當調整土地和財稅政策，改變地方財政過度依賴土地出讓收入的狀況，同時可以促進存量土地的再開發利用，解決工業用地使用效率低下的問題；建立客觀的數據采集和分析系統，以法律、行政和經濟的手段建立合理的政府財政、建設投資融資和開發建設框架；應當根據城鄉人口流動客觀規律和趨勢制定合理的城鎮和農村住房規劃，合理確定城市保障性住房規模；注重城市“棕地”再利用和城市舊建筑的更新，根據市場需求合理調整舊工業廠房、住宅建筑用途；制定激勵機制鼓勵市場多元主體參與城市開發和改造。
鼓勵綠色交通
有效減少能源消耗和空氣污染
問題：隨著機動化快速發展和城市尺度的不斷擴張，加之高質量公共交通服務的缺位，居民出行活動對私人機動化交通的依賴性不斷加強，步行和自行車出行比例大幅下降，公共交通出行比例徘徊不前，導致城市交通結構失衡。私人機動車的過度使用導致交通擁堵問題不斷加劇，并帶來更多的能源消耗和污染物排放。各種方式之間的功能分工和銜接換乘低效，導致整體城市交通體制服務水平不高，特大城市中長距離出行過度依賴地鐵和小汽車，地面常規公交的運行效率受交通擁堵影響而持續下降，步行和自行車路權缺乏保障。
策略：應當全面推進公交導向的發展策略。要通過科學的空間規劃減少出行需求；促進城市開發與公共交通系統同步發展，以慢行的“綠色走廊”改善交通站點和周邊居民區之間的銜接；通過小汽車使用和交通流量控制有效減少能源消耗和空氣污染。新技術可以減少污染和出行需要，應推廣如電動自行車、智能汽車共享系統、寬帶網絡和電話會議等。對于超大和特大城市，大運量交通系統（如地鐵）是一個好的可行模式，而輕軌、單軌鐵路、BRT（快速公交）、電車和公共汽車的組合將更適合中小城市。同時，農村和城市郊區的交通應當推廣郊區公交和電動車汽車、電動自行車交通。
彰顯城市特質
加強對自然與文化遺產的系統保護
問題：受經濟利益驅使的舊城改造由改善居民生活條件為目的轉變為獲取更高的土地科學和開發利潤，大規模拆除位于較好區位的建筑群，甚至歷史街區，對城市歷史文化資源造成嚴重破壞。高強度的土地開發和大體量、高層建筑破壞了舊城尺度和傳統風貌。舊城改造方式還造成城市歷史文脈的割裂和社區鄰里的解體。城市建設“挖山填水”、砍伐古樹名木、粗暴改變原有地形地貌等現象頻繁出現。
策略：城市特色的第一要素是山水自然風光，山水環境是城市最基本、最鮮明特征；其次是歷史文化傳承與保護，既包括建筑等物質空間建設，也包括非物質文化遺產所依托的環境保護；第三是人性化尺度的規劃與設計，創造宜人的城市尺度和富于人情味的空間與場所。應當加強對自然與文化遺產的系統保護，倡導立足人的尺度的城市設計。一般而言，不同的城市、地區、街區、街道、社區具有地域特性、地域文化屬性，且易識別，更多保留這些城市歷史文化碎片、歷史足跡、舊建筑、植物以及地方標識物，能夠彰顯出城市特質。要通過城市中觀、微觀層次的設計提高參與能力，建設充滿人情味、綜合服務功能齊全、鄰里關系融洽的社區人性化空間。
強化公共參與
促進生態文明的社會治理體系建設
問題：法律規定在規劃與建設環節實行信息公開和公眾參與制度，《城鄉規劃法》對城鄉規劃的公眾參與程序有明確要求，《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》也要求對涉及環境問題的建設項目召開聽證會、論證會或征求公眾意見的程序要求。但在現實中，涉及城市發展與生態環境的規劃與重要建設決策，公眾知情與參與的實際情況并不理想，公眾更多通過網絡或自發組織表達情緒，與政府之間缺乏有效溝通；NGO的參與程度低，沒有起到政府與公眾的橋梁作用。
策略：城鎮化建設中的負面變化，城市的生態環境問題可以通過市民的公共參與等積極的活動來減少。新移民獲得穩定的身份和認同，可以激勵他們在社會治理中發揮積極作用。公共參與需要透明的制度和設計，給公共利益相關方提供公開而充分的信息，需要引入外部評價或第三方評估，需要提供場所和時間等程序框架和專業培訓。研究認為大城市具有高度的創新性，因此，更加積極地吸納新移民將會有利于推進公共參與等社會治理的創新。
作者簡介：李曉江，中國城市規劃設計研究院原院長、顧問總工；張娟，中國城市規劃設計研究院研究中心副主任；徐輝，中國城市規劃設計研究院綠色城市研究所副所長
中國鄉村發現網轉自：人民網
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