——基于Z村村民小組的個案分析
摘要:本文通過“混合地權”的概念來解釋中國農村土地產權的內在結構、關系和實施機制。借用制度分析方法指出，混合地權的制度系統包括財產權利、公共治理、社會關系和觀念習俗等四個維度，它們是具有很強約束力的制度安排。通過對Z村村民小組的個案研究發現，不同維度的規則對混合地權的實施都產生了影響，共同決定了農地產權實施的過程和效果，使得地權實施呈現出不確定性規則的內在邏輯，陷入多重均衡和交易成本高的困境，且承包經營權和集體成員權之間的張力是根本性矛盾。個案研究還發現，農民的財產權利觀念不斷增強，家庭承包經營權得到了越來越多的農民認可。在經濟社會轉型中，應完善集體土地所有制的社會化治理機制，構建起一種平衡多方利益的現代農村土地產權制度。
關鍵詞:混合地權；不確定性規則；多重均衡；制度分析
一、問題的提出與研究梳理
土地問題是中國革命和建設中的關鍵問題，它關系到幾億農民的根本利益，是執政黨解決當前“三農”問題的重要方面。新中國成立以來，我國農村土地制度幾經變遷，最終形成了以家庭聯產承包責任制為基礎的集體土地所有制。在工業化進程中，土地由維持農民生計的物質資源向市場交易的資本要素轉變，它的相對價格發生了很大改變。一方面，農業現代化提高了農產品的生產效率，土地集中經營能夠實現要素組合的規模經濟，從而帶來了城市資本下鄉；另一方面，在比較利益的支配下，農地轉為非農經濟部門配置能夠創造出更多的價值，從而拉動了土地的非農化利用。在資本下鄉和土地非農化過程中，由于利益分配機制的不健全，缺乏對農民利益的保障機制，誘發了大量的糾紛和矛盾，已成為影響我國農村社會穩定的重要因素（譚術魁，2008；Hsing，2010）。惠爾(Hui，2013)通過實驗模型分析發現，在現有制度框架下，農民、地方政府等主體間的土地利益分配是不相容的，行為主體的策略性行動導致了嚴重的土地沖突。據國家信訪局統計，土地上訪事件占農民上訪總量的60%之多，多與農地非農化中的征地拆遷等因素有關。1隨著城鎮化進程的加速，土地利用效率低、土地財政依賴、國家糧食安全等問題也凸顯出來。2在探究上述問題根源的過程中，社會各界將矛頭指向現有的土地集體產權制度，認為土地制度改革是新型城鎮化的關鍵，也是國家全面深化改革的重要議題。
農村集體土地產權制度的變革受到中國市場轉型的影響，即在社會整體變遷中制度是如何延續和變遷的。倪志偉（Nee，1992）指出，在國家社會主義向市場主義轉型中，市場機制將改變原有社會的權力結構和資源分配形式，他強調市場力量和現代產權等新興制度對傳統政治社會制度的改造，從而推動國家治理以及制度結構的變遷。這種制度轉型的思想堅持“產權是一束權利”，隱匿著三組遞進的經濟后果，由此證明私有產權制度的重要性。第一，良好的產權制度可以提供內在的激勵作用，約束利益主體的機會主義行為，從而使得潛在的“外部收益內在化”；3第二，產權機制激發了要素活力和提高了社會的技術創新水平，促進了經濟增長和社會發展，最終實現國家的穩定和繁榮；第三，基于現代產權體系，構建起一個“強化市場型”的民主國家，反過來又不遺余力地界定和保護產權。4因此，越來越多的學者認為土地私有化是集體土地制度改革的方向，認為集體土地產權是模糊不清的，不利于保護農民的土地權益和提高土地利用效率，私有產權才是構建契約型國家民主治理的經濟基礎，否定私有化會造成社會不公、土地兼并和城市貧民窟等問題（文貫中，2008；北京大學國家發展研究中心課題組，2010）。
市場轉型還有另外一種理論思潮，林南（Lin，1995）將“社會文化力量”納入市場轉型中進行分析并指出，鑲嵌于地方社會網絡中的社會文化將現代市場機制和集體機制聯結起來，說明了正在轉型的制度和傳統制度相互聯結的關系。周雪光（2000，2005）提出“市場—政治共生”模型，并從社會學制度學派的解釋邏輯出發，提出“關系產權”的概念，認為“產權是一束社會關系”，產權執行效果是一個組織與制度環境、其他群體相互聯系和適應的結果。這種觀點表明了制度轉型與外部社會系統之間的互動關系，對認識我國集體產權制度也產生了很大的影響。在集體土地產權變遷中，價值觀念、社會符號、鄉土儀式等象征性資本決定著農村土地的產權結構，“象征地權”會影響現代“契約地權”以及相關法律、合同的實施效果（張小軍，2004）。臧德順（2012）提出“關系地權”的概念，鄉村共同體的社會關系決定了土地產權實施的原則和實踐邏輯，揭示了農村土地產權實施的社會過程。關系地權的觀點認為，我國集體化土地產權是按照地方性知識構建的“社會性合約”，其內部權力分配格局是相當清晰的（李培林，2002；曹正漢，2008）。圍繞著地權歸屬及實施問題，有學者進一步指出，在中國的現實社會中，“地權是一束權力關系”，即人與土地、人與人之間的權益和權力關系（馬良燦，2009）。因此，越來越多的學者意識到，私有產權制度和國家繁榮之間并非線性的因果關系，它的有效性還取決于外部環境、社會制度等其它因素，兩者間是一種相互影響的作用機制（Katz，2012）。
我國集體土地產權制度變革還產生了其他兩種路徑：第一，維持集體化土地產權的觀點。集體土地產權是當下村莊治理的經濟基礎，土地私有化會造成新的社會不公平，特別是帶來土地食利階層的問題，從而降低國家和鄉村治理的有效性（賀雪峰，2010）。土地確權政策消解了村組集體的土地權力，不僅沒有減少農民之間的地權糾紛，反而激化了土地矛盾，破壞了維持農村社會穩定的基礎（桂華、陶自翔，2011）。集體土地產權為發展合作經濟和農村公共產品的供給建立了利益聯結機制。從合作經濟的角度看，聯合集體產權同樣是可以選擇的，它能夠提高農業生產的效率和保證農業基礎設施的投入（鄧宏圖，2008）。第二，土地國有化的觀點。在亞非拉一些國家土地私有化的過程中，地方權力以“公共利益”名義謀取私利，私有改革不僅沒有實現土地產權向無地農民轉移，反而導致了土地所有權高度集中和大量土地腐敗行為的產生（Ocheje，2007）。我國高度計劃和行政化的土地配置模式和結構轉型必將與市場經濟發生嚴重沖突，而確定土地所有權政府管理是土地改革的主要方向（周天勇，2003）。
農地產權安排是一個相當復雜的問題，受到經濟發展、社會關系和文化傳統等多種因素的制約。筆者贊同從制度變遷的動態過程及其影響因素的角度來揭示我國土地產權制度的內在結構和實施過程，這對土地產權變革具有很強的啟示意義。然而，透過上述文獻分析，我們可以發現，在國內關于土地產權制度改革路徑的爭論中存在著一個邏輯悖論：一方面，土地私有化論的批判者認為，這種改革傾向忽視了傳統制度形式和治理結構對土地產權制度轉型所施加的影響；另一方面，這些批判者雖然注意到了制度變革中各要素間相互影響的關系，但他們在堅持維護集體所有制或者土地國有化觀點時，卻陷入到外部因素決定論的危險之中，從而導致了一種靜態的制度觀。任何的制度變遷都會引致利益沖突，難道為了避免引發社會矛盾和沖突，我們就應該維持原有的制度不變，這種觀點同樣是片面的。本文試圖回答以下幾個問題：農村土地產權實施的制度維度是什么；它受到哪些因素的影響及呈現出什么樣的內在關系，在產權實施過程中遵循什么樣的邏輯及其內在矛盾是什么，其基本的變遷方向是什么。
艾布拉姆森（Abramson，2011）在分析中國轉型時期產權結構與經濟增長時，認為中國正在由高度集中的計劃經濟的“弱產權”向市場經濟導向的“強產權”轉變，規范化的產權有利于融入全球化經濟，但制度創新過程卻受到傳統革命的、集體性的權利觀念和治理形式影響，制度系統呈現出過渡性、混合性的特征。該理論分析邏輯既指明了產權屬性由弱到強的變遷方向，又揭示出外部因素對產權制度變遷的影響，是一種動態的制度觀，它對認識我國農村土地產權制度及其變革具有重要意義。因此，本文通過“混合地權”這樣一個分析性概念，展示出我國土地產權制度的豐富內涵，通過一個典型案例總結出“混合地權”的實踐邏輯，進而對上述市場轉型理論和土地產權變革路徑作出回應。
二、混合地權的理論維度分析
“象征地權”和“關系地權”兩個概念盡管具有不同的研究價值取向和邏輯，卻有一個共識：“地權是一種制度安排”，它是農地資源使用和配置的激勵機制。二者的核心分歧在于“制度機制及其影響因素的多樣性”，這些影響因素包括政治、經濟、社會和文化等多個領域。因此，本文在這兩個概念的基礎上，沿著制度分析的理論框架，首先初步地總結出混合地權的理論維度。
（一） 制度分析方法的引入
為了跨越學科的分歧，一種基于價值中立的制度分析是必要的，借以解釋地權關系的相互依存性和聯結機制。什么是制度？諾思（1990：4）給出了最為經典的解釋：“制度是一種博弈規則，它包括正式規則和非正式規則兩種類型，它約束了行動者的行為并限定了其選擇集合?！庇纱丝芍贫仁亲园l演化力量和有意識構建共同作用的結果，規范、習俗、法律、公共政策和合同等規則共同構成了一個自我實施的制度系統（肖特，2003）。董國禮（2000）從國家與社會二元主體的角度考察了我國農村地權的制度均衡，有力地說明了我國農村集體時期地權的穩定和變更問題。中國農村土地產權制度，既是規劃性變遷過程中國家自上而下構建的結果，又受到了自下而上的傳統社會關系和價值規范等因素的影響，正式規則和非正式規則聯結在一起決定著地權的實施過程，這個過程具有契約性、象征性和關系性等混合特征，制度的均衡應該是多種多樣的。因此，我們需要透過不同學科的視角，借助制度分析方法和工具，對農村土地產權進行詳細分析，揭示其運作的內在規律和特征。
（二） “混合地權”的基本內涵
著名制度經濟學家青木昌彥（2001）指出，制度安排具有三個方面的特征：首先，國家間整體性制度安排的復雜性和多樣性的多重均衡現象，即空間性問題；其次，在與均衡制度觀相一致條件下的制度變遷機制以及新制度出現的可能性，即歷史性問題；最后，制度系統中的習俗、慣例規范和社會資本等因素具有重要作用，即非正式的符號系統問題。按照青木昌彥所持的“制度觀”，正式規則和非正式規則構成了一個“歷史—空間—符號”的制度連續譜。該制度理論既充分考慮到了制度經濟學家科斯、阿爾欽（1994）關于“財產權利與制度變遷”的產權過程研究和奧斯特羅姆（2010）關于“產權與公共治理”的區域實踐研究，又包括了政治社會學家和人類學家關于“地方性知識”、“小傳統”、“社會資本”等傳統歷史的研究內容（吉爾茲，2000；斯科特，2006；帕特南，2003）。運用青木昌彥的制度理論思想，基于“地權是一種制度安排”的共識，引入“混合地權”概念意在解釋當代中國農村土地產權制度的復雜性，即在不同影響因素的支配下，農村土地產權結構和關系具有多樣性特征，市場、政府、社會以及文化等要素共同決定著地權的界定、實施和收益分配，它是轉型時期的一種過渡性制度安排，具有經濟和社會等多重功能。
（三） “混合地權”的制度維度
結合我國農村土地制度變遷的歷史和鄉土社會的具體情境，從“歷史—空間—符號”的角度出發，混合地權具有四個方面的制度維度，它們的內在關系決定了農村土地產權實施的過程和績效。
1.財產權利維度。它強調的是農地產權的經濟屬性，遵循經濟利益最大化的原則。科斯定理指出，只要財產權利是明晰的，在交易費用為零的情況下，無論將財產界定給誰都將實現帕累托最優。在計劃經濟時期，我國農地產權實現了由私有向公有的轉變，并最終確立了集體產權所有制。由于集體產權的非排他性，影響了農民農業生產的積極性，土地資源利用和配置的效率極為低下，迫使國家對集體所有權做漸進式調整（蔡繼明、程世勇,2010）。改革開以來，在不改變集體所有制的前提下，農地產權發生了很大的變遷，以家庭聯產責任承包責任制為基礎，國家賦予了農民承包經營權、使用權、流轉權以及宅基地有償退出等權利。因此，混合地權直接表現為一種財產權利，由于經濟社會體制的變遷，形成了不同的土地財產制度安排。
2.公共治理維度。在土地集體所有制基礎上，我國構建起鄉村治理和地方政府治理的結構和形式，公共治理機制對農地產權的實施和變遷產生了重要影響。首先，土地市場的壟斷機制和土地財政制度。在我國，基于行政強制力的土地征用是改變土地非農化的唯一途徑，政府在土地一級市場中居于壟斷地位。在分權財政體制下，地方政府通過壟斷土地市場獲得超額的土地出讓金，陷入了對土地財政的路徑依賴（盧洪友，2011）。其次，土地保障功能和國家不健全的權利保障機制。在工業化和城鎮化進程中，農地非農化配置的速度加快，由于沒有建立社會化的農戶權利保障機制，制約了農地產權的合理實施。最后，鄉村自治制度在土地集體所有制中發揮著重要作用，村集體是農地分配、調整以及管理的重要主體。
3.社會關系維度。它主要強調鄉土熟人社會中土地產權運行的社會過程，表明農民、家庭、家族、村組干部和村集體等主體間的社會關系對農地產權實施的影響。臧德順（2012）認為，從主體關系看，“關系地權”可以劃分為村民與村民、村集體之間、村民與鄉村精英和國家之間等多層次關系，地權在不同層次關系上的實施原則和邏輯不一樣。在鄉村復雜的關系網絡之中，有三大基本關系：以差序格局為特征的家庭和家族關系，以農民、家庭和村組干部等鄉村精英的關系，以及以集體財產為紐帶的地方社區成員關系。因此，農地產權實施過程中存在著家庭利益、家族利益、村組干部利益以及集體成員權等相互交叉的利益格局（申靜、王漢生，2005）。在以社會關系為聯結機制的利益格局之中，土地產權實施的過程和規則變得更加復雜。
4.觀念習俗維度。農民的價值觀念和鄉土社會中的習俗慣例等非正式約束對農地產權實施具有重要影響。在鄉土社會內生性和國家力量嵌入性的作用下，農民對農地產權的認知包括生存觀、公平觀、平等觀、公有觀、私有觀等多種價值觀念，是農村土地制度構建不可忽視的因素，它決定了土地產權實施過程中農民的態度和行為。安格（Unger，2005）指出，在土地分配過程中，中國農村社會的習俗慣例發揮著具有法律意義的契約合同作用。習俗慣例是一種非正式約束，它來源于農業社會形成的一種文化傳統。薩格登（1986）指出在一個團體中，當每一個人都按照慣例與其他人互動時，慣例就凝結了一種道德力量。例如，婦女土地權益不能得到保障來源于“重男輕女”的文化習俗，但卻得到了大多數農村家庭的認可。
混合地權的實施機制雖然極為復雜，但依據其制度維度以及特征，從制度系統的要素結構角度來看，可以將混合地權實施過程總結為權利屬性、治理功能以及權利、治理和地方性規范相互作用等三個層面。與“關系地權”、“象征地權”等分析農村土地產權制度的概念相比，“混合地權”視角突出了土地作為財產的屬性，并結合社會關系、象征儀式等解釋變量，說明了地方公共治理機制對地權實施的影響，從而能夠有效揭示出我國農村土地產權的經濟、治理、社會以及文化等屬性。在特定條件下，這些因素就是具有廣泛約束力的制度安排，構成一個復雜的制度系統。因此，筆者將這些不同維度的影響因素綜合起來，力圖通過“混合地權”的理論框架來解釋農村土地產權實踐的過程，并總結出一般規律。
三、延伸個案研究：Z村村民小組的例子
筆者所在的課題組在H省G開發區對城鎮化進程中農村土地問題進行了長時間的田野調查，發現在村集體土地補償費的分配問題上存在著多樣化的規則，不同村組之間有著很大的差異。5從經濟學角度看，土地補償費分配的本質就是農地產權的重新分配和界定，補償費的分配規則體系就是產權實施的規則體系。因此，通過村集體土地補償費的分配過程及其規則，可以很好地研究農地產權的混合性特征以及實施機制。
（一） 研究個案的背景描述
本文采用單案例研究方法，研究對象來源于H省G開發區Z村村民小組，該村小組復雜的土地補費分配過程具有很強的代表性：Z村村民小組是G開發區人數最多的村民小組之一。第一輪土地承包時共有621名集體組員，122戶農業家庭。由于人地矛盾突出，第一輪土地承包時，除部分湖泊和山林外，村小組的全部土地按人均面積承包至各家各戶。此后，除個別家庭土地小幅度調整外，該村民小組未進行過統一調地，第二輪土地承包也從整體上延續了第一輪土地承包的做法。2009年Z村村民小組的集體土地被當地政府一次性全部征用。當征地補償款下放到村組之后，該小組陷入到嚴重的土地補償費分配沖突之中，分配時間長達三年之久，經歷了四個階段才達成較為一致的分配協議。在Z村村民小組的土地補償費分配中，衍生出了4種不同的分配規則。
（二） Z村村民小組的征地及補償費分配過程
1.從“盼征地”到與政府“討價還價”
在快速城鎮化進程中，土地由維持農民生計的物質資源轉變為市場交易的資產、要素和資本，土地非農化配置的價值增值讓農民有“放棄種地”的內在激勵。Z村村民小組所在的G開發區是一個國家級經濟技術開發區，近年來，大批的投資項目落戶此地。大規模的商業開發和基礎設施建設使農村土地加速非農化。2009年，征地的消息在村民中傳開，盼望過上“城里人”生活的當地農民十分高興。村民ZTX回憶到：
年初我們接到村里的通知，小組的土地納入到開發區征地紅線范圍內，很多農民都很高興，四處向其他已被征地村組的村民打聽，詢問他們獲得了多少土地補償款，有村民甚至認為，我們的征地時間比較晚，應該可以獲得更高的土地補償。由于種地收入低，我們多數村民都盼著征地，好用這個錢在城里買房，尤其是在年輕人一輩當中。
2009年8月，Z村村民小組的土地全部被征用，當地政府給出了2.1萬元/畝的征地價格，這樣的價格讓大多數村民無法接受，村民們表示：
據我們了解，其他村組幾年前征地就是這個價格，按照現在的市場行價，土地補償費太低了。在W市，土地補償費的價格為4.5萬元/畝，而且政府還給征地農民購買城鎮養老保險，我們么子（什么）都沒有，光光地一個二萬一。
于是，當地村民有組織地到G開發區國土資源局、信訪局去集體上訪，并拒絕在征地協議上簽字，要求政府提高征地補償標準。由于與政府多次“討價還價”依然沒有解決問題，在一次人數較多的上訪過程中，情緒激動的村民與信訪工作人員發生了爭執，甚至引起了惡性群體性事件。在對當地國土資源局的訪談中，我們將Z村的例子轉述了一遍，某局領導認為這不是個別現象，在G開發區有很多這樣的例子。農民要求提高土地補償標準很正常，但地方政府也有自己的難處。
CHX是當地一位國土局干部。他認為這個問題不僅僅是Z村村民小組的問題，由于G開發區與省會城市W緊鄰，而按照國家的規定，W市征地補償標準是1類標準，而G開發所屬的E市，是按3類標準執行，盡管我們G開發區比市區離W市更近，但土地補償費按4類標準執行。他還說到，當地政府財政也沒有W市好，盡管我們這里是工業區，“不征地恐怕連工資都發不出來”，不可能主動地提高征地補償標準，當地也沒有為征地農民購買城鎮養老保障的政策。為了地方經濟發展，農民是吃了不少虧，但這都是按國家和地方有關政策執行的。
最終，村民與G開發區政府的“討價還價”失敗了，集體上訪并沒有提高征地補償標準，村民只得接受既定的現實。在實地調查中，筆者了解到村民的上訪并沒有走出集體行動的困境，帶領大家上訪的“積極分子”很容易遭到政府工作人員的“瓦解”。當地政府成立了征地拆遷指揮部，抽調人員組織工作組，利用各種社會關系專門負責做群眾的“思想工作”。7在政府“軟硬皆施”的基層治理技術之下，最后大多數村民都在征地協議上簽了字。
2.“由外到內”：小組內部的土地補償費分配過程
在試圖通過上訪方式提高征地補償款標準失敗后，村民不得不回到村集體內部，討論土地補償費的分配。在2.1萬元/畝征地補償款中，青苗費1 000元/畝，安置費5 000元/畝，土地補償費15 000元/畝。按照當地土地補償費分配政策，青苗費和安置費直接打入村民的賬戶，采取“壓誰的苗，補誰的錢”，而土地補償費則打到當地村委會的賬戶，由村民自主協商補償費的分配規則，規則經由大多數村民民主投票決定通過，借據規則決定各家各戶領取多少土地補償費。2009年12月，由國土局干部1名、負責當地征地拆遷的干部1名、村委班子成員3人、Z村村民小組組長等6人組成的土地補償費分配工作組，到Z村村民小組召開群眾大會，投票決定土地補償費分配辦法。
ZLG是Z村村民小組組長，70歲，老共產黨員。他說，其實在工作組成立之前，已經多次召開過村民大會，但是一開會群眾就吵，一下子就炸開了鍋，根本沒有辦法形成統一意見。最后我想出一個辦法，決定讓每個“大家庭”出一個代表，由這些代表在小范圍內討論決定分配方法。參加會議的大多數人認為，按第一輪土地承包面積來分這個錢比較省事，各家各戶有多少地這個是很明確的。因此，最后確定了“征多少補多少”的分配規則。
如前所述，在Z村村民小組，第一輪土地承包后，除個別村民小范圍地調地之外，村集體沒有進行統一調地。第一輪土地承包30多年來，由于大多數農民的家庭結構和成員人數發生了很大的變化，出現了有些家庭“有人無地”，而有些家庭則“有地無人”的情況。8據筆者統計，“有人無地”的情況約有75戶，“有地無人”的情況約有45戶。當地“有人無地”的情況較為普遍，這是由我國人多地少的現實國情決定的。因此，當土地補償費分配工作小組向村民宣布按“征誰補誰”的分配原則時，遭到了屬于“有人無地”的村民反對。
村民ZQG，男，60歲，家里共有13個人，只有7個人分到了土地，屬于“有人無地”的情形。他認為，按照國家土地法律的規定，農村土地屬于集體所有，每個人都有獲得集體土地收益的權利，應按現有戶籍人口平均分配征地補償費，按“壓誰補誰”的規則很不公平，我屋（家、家庭）里另外6個人作為集體的成員，為什么不能獲得土地補償費，這理由說不過去。
村民ZHB，男，42歲，家里6個人，有3人分得了土地，也屬于“有人無地”的情形。他說道，當時開會討論是由“少數人”決定的，我們家在這里屬于小散戶，沒有派代表參加，這里面的“門道”，“苕”（傻子）都知道，兩位村委委員和小組長屬于本小組的人，他們所在家庭屬于“有地無人”情況，自然希望采用“征誰補誰”的規則，那些與大隊有關系的屋，同樣的面積，獲得的錢憑么子（什么）要比我們多！“公畝”部分的補償費為什么不拿出來分！
由于“有人無地”的家庭反對，“征誰補誰”分配原則沒有在Z村村民小組執行，不得不制定新的分配規則。2010年4月，為了防止分配規則再次遭到抵制，在經過充分的準備后，G開發區派出了更高級別的政府官員，指導工作組召開村民代表大會。有了上一次的經驗教訓，工作組提出了“征誰補誰”和“平均分配”兩種分配方法，并對兩種分配規則做了具體解釋。村民代表大會采取每個家庭抽出一個代表投票，在投票過程中，三分之二以上的村民選擇了按戶籍人口“平均分配”的方法。在我國的鄉村治理中，村民代表大會是基層民主的重要形式，也是公共產品供給、地方事務解決的決定機制。小組組長ZLG本以為這個問題會得到最終解決，但意外的事情還是發生了。部分家庭有人口外遷的情況，戶籍已不在本村，但在小組內還有承包地，認為該辦法沒有考慮到他們的利益。此外，屬于“有地無人”的45戶家庭先后有組織地到G開發區、E市、H省信訪部門集體上訪，這些情況引起了上級政府的重視，給G開發區政府施加了巨大的行政壓力，最終迫使當地村委會停止了征地補償費分配。
村民ZJL，男，71歲，家里共有9人，8人分到了集體土地，盡管仍有1人沒有分得集體土地，但在組里屬于“有地無人”的情形。他認為，“平均分配”的規則顯然違背了《中華人民共和國農村土地承包法》，自己辛辛苦苦種了幾十年的地，自然擁有集體土地的承包經營權，這個土地在法律上是屬于我的，我應該擁有土地補償費的全部，其他村民是沒有權利獲得的，不能因為人多投票通過了，就剝奪我的承包經營權。
村民ZXY，男，34歲，外出經商，在城里購房后，戶口遷出本村，在本村有集體土地。他向我們說道，我90年代外出經商，在城里基本上謀定了生活，自己的土地也一直由老父老母耕種，因為我戶口遷出而分不到土地補償費，父母覺得很不公平，村里其他人也在城里買了房，家庭條件不比我家差，有些人原來還沒有分得土地，這些人都可以領得補償費，明顯是“做籠子”（意思是有人故意不讓他家獲得）。
Z村村民小組由此陷入一種嚴重的分配沖突之中，部分村民間甚至因此而“鬧下了矛盾”。在接下來的一年多時間里，Z村村民小組沒有再討論土地補償費分配的事情，這筆錢也一直保留在村集體的賬戶中。在這期間，也有部分村民以各種理由從這個賬戶中支取了一定數量的錢。這樣的做法引起了其他村民的不滿，認為這是村干部在故意“徇私”，有村民甚至認為這筆錢已經被村干部挪用。2012年9月，Z村改組了村兩委班子，為徹底解決該小組土地補償費分配問題，新上任的村干部提出了一個折中的辦法，制定了一個“比例分配”的規則，大致內容為：“首先，村集體按30%進行土地提留用于村集體公共事業；其次，提取土地補償費的40%，按第一輪土地承包面積進行分配；土地補償費剩余的60%，再按照全小組實有戶籍人口進行分配”。這種辦法最大限度地保護了村民的土地承包經營權，也適度地照顧到了那些雖沒有集體土地但屬于本小組戶籍的村民，甚至戶口外遷的村民也得到了照顧。在村民代表大會中，經過全體投票，90%以上的村民同意此分配方案。
村主任ZHK，男，45歲，戶籍不屬于Z村村民小組。他對訪談人員說道，這個事情拖了快3年多了，這里面涉及村民之間、村民和村集體之間等多種關系。有村民認為，這3年多，部分土地補償費被上任村干部挪用了，作為新上任的村主任，由于沒有具體的賬目，我也無從查起?！笆虑橐嗽绮灰送怼?，早點給村民解決了，省得再出什么鬼事情。實際上，很多村民還是有意見，他們認為村集體提留的比例過高了，但是據我了解，其他村組都是按這個比例提留的，而且這個也在國家法律政策之內。
村民WWH，52歲，女。我對“比例分配”的辦法沒有意見，但是村集體提留30%太高了，我們村是600多畝土地，土地補償費接近1000萬左右，大隊上按30%提留，加上“公畝”部分的錢，差多不就是300多萬?，F在不像大集體時期，村里又沒有做么子（什么）事，不修路、不搞集體事業，這些錢還不是大隊上的干部私下分了，開發區已經逮了好幾個村干部（據筆者了解，確有此事），都是“無利不起早”的事情。
3.艱難的選擇：Z村村民小組土地補償費最后的分配
最終，Z村村民小組土地補償費分配規則又做了適當調整，原因在于：第一，有部分人認為村集體提取土地補償費的30%的比例過高，未經承包的湖泊、山林等公地部分的土地補償費應當按戶籍人口分配；第二，獨生子女家庭不滿情緒較高，這些家庭成員人數較少、承包地面積也較小；第三，外嫁女較多的家庭也有不滿，由于集體成員身份的喪失，只能獲得承包地部分的補償費。為徹底地解決問題，“給大家一個滿意的交代”，Z村村民小組組長向當地政府和村兩委提出，在比例分配的原則上，將村組提留比例降低為15%，未經承包的山林、湖泊等公地補償款，用來適當照顧獨生女家庭、外嫁女較多的家庭、孤寡老人等例外情形。這一次沒有召開村民大會決定，而是由小組長一家一戶登門聽取意見，最后大多數村民都贊同這個方案。
小組長ZLG表示，自己是一位老黨員，心里面有一桿秤，土地既然是集體的，那就應該更多地考慮到老百姓的利益，村里提留30%確實高了些，為了把這個比例降下來，我多次找大隊協調，通過各種關系，很多大隊干部認為我們小組的情況比較特殊，為了不引起新的麻煩，也同意了我的意見。之后，我又提出一個意見，能不能把公畝面積的補償款也下放到小組，由小組自行分配，新上任的ZHK也同意。為了保證徹底地公平，這些錢都用在了外嫁女等家庭人數較少的人戶上，我一分沒拿。實際上，也有人對這個有意見，說我從中拿了好處，我也管不了這些了，作為老黨員，最后為老百姓做點事情吧！
村民ZJH，男，45歲。我很支持老書記（實際為村小組小組長，因為是共產黨員，被村民尊稱為“書記”），他作風比較正派。我96年出去做生意，當時口頭上把5個人土地轉讓給鄰居家中，因為當時兩家的關系比較好。之后，我一直在外面，土地都是由鄰居家管理，征地的時候，鄰居提出土地補償費應該由他們領取，但是明顯這事是沒有道理的。之前，鄰居家在大隊上有關系，我聽說他們提前把錢支了出來，結果兩家人鬧下了矛盾。后來在老書記的主持下，兩家人“三七開”，我獲得了3.5個人的補償費，又從公畝中獲得了0.5個，這樣我就只損失了1個人的，而鄰屋呢也不虧。
村民HDP，66歲，單身漢，于80年代遷入本村，沒有分得土地，但有本小組戶籍。他說道，我是城里回鄉人員，是H市（H省另外一個市）人，國家把我下放到這個小組，是農業口，但沒有分得土地，一直在外打零工。當時小組里不分土地補償費給我，說“Z小組的土地，只分給Z姓的”，我不服，到上面去上訪。上面說，叫村里解決這個事情，但是一直沒有解決。最后沒有辦法，老書記從公畝中劃了大約1個人的錢給我。
2013年3月，在當地基層政府和村委會的主持下，此混合方案最終得到執行，所有的家庭都簽了字并領取了土地補償費。這場歷時4年多的土地補償費分配，經歷了由村外的與政府“討價還價”到村內的“分配性沖突”的過程，充分地反映了我國農村土地產權實施過程的復雜性。在G開發區，筆者在調研中還觀察到各種各樣的其他分配方案，但Z村村民小組是最為典型的案例之一，因為其經歷了一個完整的演變過程。2013年6月，Z村村民小組的許多村民仍就征地問題多次上訪，他們有的堅持認為當時的征地補償標準過低，有的認為村組干部挪用了土地補償費，有的認為“有關系”的村民分得了更多的補償款，或者是自家的特殊情況沒有得到照顧等。但更為嚴重的是，隨著村民土地補償費被逐漸消耗，大量的失地農民生活陷入困境之中，他們認為“地是政府征的，我們以后的生活政府也要管”，這成為Z村村民小組上訪最為重要的理由。
四、研究結論：混合地權的實踐邏輯和變遷
（一） “混合地權”的制度特征
Z村村民小組“由外到內”的土地補償費分配規則深刻地折射出“混合地權”的制度維度和實踐邏輯，是我國土地集體所有制的客觀體現?；旌系貦鄬嵤┻^程中所形成的規則體系與象征地權和關系地權有很大不同，決定地權實施過程的制度系統是多種因素共同作用而形成的，具有以下特征：第一，建構性。在土地集體所有制下，農民被賦予了承包經營權和土地流轉權等權利束，并在村民自治制度的框架下得以實踐，構成了混合地權實施的正式權威規則，體現了國家的法定認可和構建作用。第二，內生性?；旌袭a權的實施也受到了鄉土社會中地方性規范的制約，主要包括農村社會關系網絡和農民的觀念習俗等非正式制度，這些規則內生且隱匿于農村社會之中，具有很強的穩定性和持續性，透過鄉土社會的具體情境和事件發揮作用。第三，嵌入性。在混合地權實施中，正式規則和非正式規則并不是獨立的，在結構上相互嵌入和影響，從而產生了多樣化的約束機制。該種約束力具有很強的彈性，會出現單一規則居于主導地位、多種規則間相互協調或者制度系統集體失效等多種表現。第四，競爭性?；旌系貦嗟亩鄻踊s束機制，意味著不同的“成本—收益”函數，由于規則體系內在邏輯的不一致，導致了地權實施過程中行為主體之間利益的不相容性，競相采取符合自身利益最大化的規則。因此，我國農村土地產權的制度系統具有混合性、過渡性的典型特征。在正式和非正式制度相互作用下，Z村村民小組集體內土地補償費分配規則演變出了規則Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四種組合狀態。
（二） 混合地權實施的實踐邏輯
1.地權實施規則的不穩定性
張靜（2003）從法律社會學的角度指出，由于政治和法律各自活動領域和原則沒有分化，土地使用規則不包含確定性原則和限定性合法性的法律系統，存在著多種“競爭性”的土地規則。混合地權實施機制多維性的直接后果就是規則的不穩定性。每一種規則都可以在國家權威和地方性認識中確立，并產生相應的合法性和合理性，因而產生了規則體系缺乏穩定性和統一性等問題。在中國鄉村治理的具體情境，每一個維度的制度規范都隱匿在混合地權之中，地權界定和實施的規則具有極大的不確定性，“不確定性規則”是混合地權實踐中遵循的根本邏輯。
從Z村村民小組的土地補償費分配的規則看，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四種規則體現了混合地權不同維度的基本作用。分配規則Ⅰ來源于家庭承包經營權的財產權利維度，分配規則Ⅱ則來源于財產權利維度中的集體成員權；失地農民社會保障、村組提留比例及使用、農民上訪等行為則反映了農地產權的公共治理維度。在農村土地產權實施過程中，村集體組織扮演著多個相互沖突的角色，即國家的代理、地方權威的代理以及集體所有制的代理（Po，2011）。以村民代表大會為基礎，鄉鎮基層干部、村組干部和大家庭代表成員等參與征地補償費分配，是農地產權社會關系維度的重要表現。人際關系、親緣關系、家族關系和其它關系網絡都起著重要作用，并且在地權的內部結構和實施規則中具有超強的穩定性。大家庭代表制、考慮獨生子女和多女孩家庭利益以及照顧弱勢群體的公平觀念，都表明了習俗觀念維度在農地產權實施中的作用。埃里克森（2012）在分析中國傳統習俗對于土地產權實施的影響時指出，慣例化的“復雜地權”制約了市場機制在土地資源配置中的作用，改變了農民土地分配行為和過程。Z村村民小組土地補償費分配規則由Ⅰ向Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ的演變，是不同維度約束力共同作用的結果。
2.地權實施結果的多重均衡
在“不確定性規則”的邏輯支配之下，混合地權的實施過程還存在著多重均衡的特性。在混合地權的實踐中，由于地區歷史文化和治理方式的差異，最終在不同地區實現了不同的均衡狀態。在計劃經濟時代，來自于國家外部的強制力在混合地權制度系統中處于絕對優勢地位，以村社制為基礎的土地集體經營是強制性的表達形式，農民的家庭分散經營和土地利用的地方性傳統被一元化的制度所取代，混合地權實施不會產生多重均衡的結果，集體所有制分配規則是唯一的均衡結果。在市場經濟體制下，農村土地實施機制由一元化轉變為多元化。由于沒有一種規則居于主導地位，農民無法形成穩定的預期以協調彼此的行為。特別是隨著土地外部相對價格的提高，當農民依據不同的土地實施規則來做出選擇時，極容易出現多重均衡的現象。
從土地補償費分配的過程看，Z村村民小組經歷了四個階段，主要原因還是在于混合地權下的不確定性規則。在Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四種規則的組合下，利益主體具有不同的成本—收益函數，他們通過不配合、抵制、上訪等行為規避對其成本最大的一種征地補償分配方案。在村莊治理實踐中，G開發區的不同村組間土地補償費分配有很大差異，每一個種組合規則都意味著一種均衡狀態。分配規則Ⅲ已經獲得了大多數人的支持，作為黨員的村小組長為了追求較好的社會評價，制定出規則Ⅳ以盡量滿足農民的利益。由此可見，在混合均衡下，最終執行的規則是一個基于村莊治理情境變化隨機組合的結果。在當前，村民代表大會自治制度是協調農村土地分配的制度選擇，以避免農民陷入非合作的集體行動的困境。由于鄉土自治功能弱化和農民日益分散化，農民無法通過自我協調而實現合作行為。他們不得不依靠村干部等鄉土精英和國家基層權力主體來調節內在的張力，但鄉土權力運行秩序的不規范以及村干部和基層官員的自利化行為等問題，無法從根本上避免多重均衡的困境（Brandt，et al.，2011）。筆者在調研中發現，有的村組僅僅經歷了規則Ⅰ的分配階段，Z村村民小組則經歷了長時間的討價還價過程。
3.地權實施的交易成本極高
多重均衡困境增加了地權實施的協調成本，利益主體之間需要付出更多的努力來達成土地收益的分配協議。不同形式的規則不僅塑造了土地資源配置的效率、經濟優勢和經濟機會，也界定了利益主體從土地產權實施中獲得的收入分配函數。由于規則的多樣性和產權實施主體的能力不同，利益主體根據不同維度的制度規則策略性地占有農地權益，土地資源配置及其收益分配的結果極為不平等，過大的制度分配效應導致了嚴重的土地沖突，降低了土地資源配置的效率，提高了國家治理土地沖突的社會成本。據調查統計，被征地農民獲得的征地補償款只占土地出讓增值收益的5%～10%，地方政府和開發商獲取的土地收益比例高達80%（肖屹，2008）。
從土地補償費分配的結果看，Z村村民小組付出了較高的交易成本。首先，土地補償費分配規則選擇的協調成本，利益主體需要在復雜的制度系統中找到一種組合規則，以取得絕大數農戶的同意；其次，土地補償費長期不能分配至農戶所產生的時間成本，在長達三年的時間里，農戶有著極為復雜和矛盾的社會心理，導致補償費不能合理得到使用而長期閑置；第三，部分農戶的上訪給地方政府造成了較高的治理成本和社會成本，農戶對村干部和基層官員信任程度降低，土地補償費分配糾紛成為當地的一個重要的社會矛盾。任何產權的界定和實施都需要付出成本，但混合產權的不確定性規則和多重均衡產生了不合理的交易費用，降低了農地產權實施的經濟績效。Z村村民小組土地補償費分配的復雜過程表明，在工業化和城鎮化進程中，隨著農地非農化使用的價值加速增值，混合地權的實施過程充滿了各種利益沖突和社會矛盾。
（三） 承包經營權和集體成員身份間的內在矛盾
在中國，農民對于土地權利的認知受到了現代和傳統因素的共同影響，在“共有私營”的土地制度下，農民具有私有產權觀和集體所有產權觀等兩種相互排斥的觀念。當私有邏輯成為協商性、自治性的實施規則時，必然遭到集體產權觀念的對抗，且面臨著私有產權和家庭所有制之間的內在矛盾。當集體產權規則成為主導規則時，又與部分農民日益增強的私有產權觀發生沖突。由于集體產權主體化及治理機制的缺失，它必將面臨著集體所有權的空洞化和權利主體錯位等問題（朱悅蘅、黃韜，2013）。在混合地權下，Z村村民小組土地補償費分配糾紛表現為多種多樣，但承包經營權和集體成員權之間的張力是一個根本性矛盾，后兩種分配規則是前兩種規則的演化。在還權賦能邏輯的影響下，通過對農地產權的明晰化和細分化等措施，農村地權結構形成了所有權、承包權、經營權以及流轉權等多種權利分立的形態（北京大學國家發展研究院，2010；張曙光，2012），卻產生了集體成員身份和家庭承包經營不相容的問題。集體成員權是基于集體所有制下的一種身份權利，是一種象征性地權；而承包經營權是一種農地產權細分基礎上的財產權利，是一種契約型地權。土地補償費分配規則的不同組合都是基于這兩種土地權屬構建起的，但這兩種權利的內在邏輯卻是對立的。20世紀90年代以來，隨著人口流動性增加，土地承包關系的變動和集體成員身份的變遷使得農村土地收益分配問題變得更加復雜。
（四） 我國農村土地制度改革路徑的反思
Z村村民小組的例子表明，集體財產所有制下的公平觀念仍在發揮作用，存在著公有、私有的權利觀念并存的現象，隨著家庭聯產責任承包制度的穩定化，農戶的財產權利觀念在逐步增強，破壞承包經營權的分配規則面臨著諸多法律障礙。從最終第Ⅳ種“混合分配”的規則看，它首先要尊重農民的家庭承包經營權。這充分地表明了經過幾輪土地延包，土地產權屬性正由傳統集體產權屬性向現代市場產權屬性過渡。在實際的土地補償費分配中，大多數農民都同意讓家庭承包權首先參與分配，部分農民之所以要堅持集體成員權，這是他們基于自己的成本收益而做出的策略化行為，其目的是實現利益分配最大化。因此，展望我國農村土地制度變革，筆者認為，在正確區分國家、集體和農民利益的情況下，在經濟社會轉型過程中，可實行一種具有混合特征的現代土地所有權制度，對農村土地產權進行漸進式調整。首先，農村家庭承包責任地實行集體所有制，在完善村民自治制度的條件下，結合鄉土社會的內生秩序和規范，進一步構建起以村集體為主體的社會化治理機制，避免因產權主體虛化而導致的權利主體錯位等問題，充分發揮村集體組織對地方性規范的協調作用。其次，為了避免家庭承包經營權和集體成員權的沖突，應對家庭承包地進行確權登記，將農民的承包地使用權固定化、長久化，賦予農民更多的土地權利，降低土地資源配置的交易成本。最后，在土地收益的分配中，以尊重承包經營權為基礎，適度照顧農戶集體權益身份，通過社會化的治理機制避免矛盾和沖突，這種社會化治理機制的根本內涵是構建起以農民為主體的現代鄉村治理機制。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《社會雜志》
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