——以湖北省沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐為例
摘要：由于分散細(xì)碎地權(quán)無法有效整合，農(nóng)地利用存在“反公地悲劇”，突出表現(xiàn)為公共品供給困境及農(nóng)地細(xì)碎化問題。湖北沙洋縣通過農(nóng)地調(diào)整制度創(chuàng)新，將分散的農(nóng)民個體組織起來形成集體行動，按照“少數(shù)服從多數(shù)”民主決策原則有效整合細(xì)碎化地權(quán)，一定程度上解決了農(nóng)地利用的“反公地悲劇”問題。這表明農(nóng)地調(diào)整具有協(xié)調(diào)農(nóng)民利益關(guān)系促進農(nóng)地利用的效率功能，這源于集體所有制的制度基礎(chǔ)及其產(chǎn)權(quán)整合的制度優(yōu)勢。隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展，土地分散承包的弊端日益凸顯，集體所有制的產(chǎn)權(quán)整合功能更為重要。當(dāng)前的農(nóng)地制度改革應(yīng)賦予集體經(jīng)濟組織一定農(nóng)地調(diào)整的權(quán)利，回應(yīng)農(nóng)民的訴求和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)地調(diào)整；效率邏輯；反公地悲劇
一、問題的提出
農(nóng)地調(diào)整是中國農(nóng)地制度非常重要的一個特征。雖然農(nóng)地調(diào)整作為與穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系相背離的實踐，被國家政策和法律不斷限制乃至禁止，但農(nóng)地調(diào)整實踐在農(nóng)村仍普遍存在。既有研究主要從公平邏輯解釋農(nóng)地調(diào)整的合理性，認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整能夠滿足農(nóng)民平均地權(quán)的要求以及實現(xiàn)土地的社會保障功能[1-2]，具有維護社會公平正義與農(nóng)村社會穩(wěn)定的政治社會效益。土地的社會保障功能[3]、村莊成員權(quán)[4]、農(nóng)民傳統(tǒng)平均主義思想或者生存?zhèn)惱韀5-6]等，都要求農(nóng)地使用權(quán)隨著人口變化進行公平分配和調(diào)整。如葉劍平等在2008年的調(diào)查顯示，農(nóng)地調(diào)整的主要原因是人口變化[7]。楊學(xué)成等基于1995年到2008年三次對山東農(nóng)戶的調(diào)查也顯示農(nóng)地調(diào)整的最主要原因是人口變化[8]。
學(xué)界主流研究發(fā)現(xiàn)地權(quán)平均分配并根據(jù)人口變化進行調(diào)整產(chǎn)生了效率損失。在農(nóng)地生產(chǎn)效率層面，農(nóng)地調(diào)整帶來的不穩(wěn)定性降低了農(nóng)民對農(nóng)地收益的合理預(yù)期，農(nóng)民就不會或者減少對土地的投入，傾向于掠奪性使用[9]。同時，農(nóng)地頻繁調(diào)整往往直接導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化和分散化，不僅造成土地資源浪費，而且不利于農(nóng)事作業(yè)和日常管理[10]。在農(nóng)地資源配置效率層面，農(nóng)地調(diào)整產(chǎn)生不穩(wěn)定預(yù)期使得農(nóng)地流入者和流出者都不愿意進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營[11]。強調(diào)農(nóng)地調(diào)整公平邏輯及其合理性的研究者也認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整在經(jīng)濟效率層面具有不合理性，農(nóng)地調(diào)整的效率損失是實現(xiàn)其社會政治效益的必要代價[12]。
以上研究對農(nóng)地調(diào)整的功能進行了深入剖析，并一致認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整具有損害農(nóng)地利用效率的負(fù)功能。筆者在全國農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整通過利益均平功能滿足農(nóng)民公平需求的同時，還可以通過利益協(xié)調(diào)功能提高農(nóng)地利用效率與農(nóng)地制度經(jīng)濟效益。以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整為例，該縣從2014年開始在全縣范圍內(nèi)結(jié)合土地確權(quán)頒證登記開展按戶連片耕種工作，將農(nóng)戶現(xiàn)有分散細(xì)碎的地塊調(diào)整成一片或兩片，實現(xiàn)公共品有效供給和農(nóng)地細(xì)碎化治理等。湖北沙洋縣的農(nóng)地調(diào)整并沒有調(diào)整農(nóng)民的土地面積和均分地權(quán)，卻通過地塊調(diào)整和產(chǎn)權(quán)整合提高了農(nóng)地利用效率。沙洋縣制度創(chuàng)新受到中央政策部門的肯定，被寫入2016年中央“一號文件”[②]，成為一項全國性的政策。農(nóng)地調(diào)整損害農(nóng)地利用效率的論點簡單地將農(nóng)地調(diào)整理解為根據(jù)農(nóng)民家庭人口變化進行利益再分配，忽視了農(nóng)地調(diào)整在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面的利益協(xié)調(diào)功能及其效率邏輯的合理性。這需要我們轉(zhuǎn)變研究視角，深入到農(nóng)地制度的具體語境和實踐中，剖析農(nóng)地調(diào)整與農(nóng)地利用的關(guān)聯(lián)。
2015年筆者分別于4月和7月在湖北沙洋縣調(diào)查1個月，2015年9月筆者與所在研究團隊的30余名老師和博士生在沙洋縣的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（一共12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進行了為期15天的調(diào)研，主要調(diào)研沙洋縣承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)實踐中探索的按戶連片耕種模式，以整合產(chǎn)權(quán)和破除土地細(xì)碎化的經(jīng)驗。筆者及所在研究團隊對沙洋縣的農(nóng)地調(diào)整的運行方式和內(nèi)在機制進行了全面深入的調(diào)查，并獲得了大量材料。本文將基于湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐，從當(dāng)前農(nóng)地利用的現(xiàn)狀及其主要問題出發(fā)，從利益協(xié)調(diào)功能角度考察農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯，在此基礎(chǔ)上反思當(dāng)前的農(nóng)地制度改革，并提出相應(yīng)的政策建議。
二、農(nóng)地利用的“反公地悲劇”困境及其表現(xiàn)
產(chǎn)權(quán)學(xué)派認(rèn)為，只要創(chuàng)造明晰的產(chǎn)權(quán)，所有者就可以實現(xiàn)資源的有效利用。但我國土地具有分散細(xì)碎化特征，農(nóng)地利用具有較強的外部性，設(shè)置太多產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致農(nóng)地變成了難以利用的“反公地資源”。“反公地資源”不僅僅指作為公共物品的自然資源，而是延伸到任何一種在產(chǎn)權(quán)安排上主體很多、一個人行使權(quán)力會影響到其他人并且同時受其他人制約的一般財產(chǎn)[13]。由于集體經(jīng)濟組織喪失了農(nóng)地調(diào)整權(quán)利，包括農(nóng)村公共品供給和農(nóng)地細(xì)碎化治理在內(nèi)的農(nóng)地利用過程中，農(nóng)民必須面對高度分散的農(nóng)地“承包權(quán)”。每個擁有者都有正式的或非正式的權(quán)力為其他人使用農(nóng)地設(shè)置障礙，每個擁有者又都無法完全排除其他人的干擾，導(dǎo)致農(nóng)地的閑置或使用不足的“反公地悲劇”現(xiàn)象[14]p2，土地表現(xiàn)為公共平供給困境和農(nóng)地細(xì)碎化問題。隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展，這一問題更為凸顯。
（一）農(nóng)村公共品供給困境
由于集體經(jīng)濟組織無法調(diào)整土地，農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)，農(nóng)村公共品供給以及公共工程建設(shè)陷入無法占用農(nóng)民土地的困境。與農(nóng)地利用緊密相關(guān)的公共品，如用于灌溉或排水的溝渠、機耕道等附著在土地上，公共工程建設(shè)需要占用農(nóng)民的土地。而公共工程建設(shè)觸及的是一家一戶農(nóng)民的個體利益，比如修建公共渠道只占用部分農(nóng)戶的土地。單個農(nóng)戶無法內(nèi)化公共品收益，公共品供給成本無法參照收益平均分?jǐn)偟讲煌r(nóng)戶，從而引發(fā)“搭便車”問題以及遭遇利益損失農(nóng)民不支持的問題。土地具有不可移動的特征，一兩戶農(nóng)民不支持公共品供給，涉及全村的公共品就無法供給。
在戶均不過10畝地，且地塊零碎的條件下，包括公共品供給在內(nèi)的農(nóng)地投資具有較強的外部性。農(nóng)民個體不僅沒有能力和積極性進行大規(guī)模的農(nóng)地投資，還無法自足地獲得農(nóng)地利用所需的基礎(chǔ)條件。正如許慶等人所說：“農(nóng)地大調(diào)整對農(nóng)戶與農(nóng)地相連的長期投資激勵的削弱并不能簡單地這么理解，因為這一類投資活動中有很多就具有了‘公共品’的特征，這些投資活動往往是單個農(nóng)戶所無法完成或無力完成的。”[15]在土地不能調(diào)整的情況下，公共品供給的公共目標(biāo)與個體農(nóng)民利益沖突，各農(nóng)戶之間的投入和收益不均衡，這使得農(nóng)民間的合作非常困難。
隨著國家在農(nóng)地平整、農(nóng)田綜合改造、農(nóng)田水利建設(shè)等方面投入大量公共資金，由產(chǎn)權(quán)分散導(dǎo)致的農(nóng)村公共品供給困境進一步凸顯。由于國家對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的日益重視，工業(yè)也具備了反哺農(nóng)業(yè)的能力，國家公共投資成為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，對土地生產(chǎn)效率的提高發(fā)揮更為重要的作用。例如，“十二五”以來，中央財政累計投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金1596.9億元，2011年到2015年中央財政累計安排小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金1368億元。這些公共工程的建設(shè)往往需要占用農(nóng)民的土地或者對農(nóng)地連片整理和建設(shè)，或者打破既有的土地利益結(jié)構(gòu)。在農(nóng)地規(guī)模小且分散細(xì)碎的條件下，需要集體經(jīng)濟組織調(diào)整土地，均衡農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，才能使得國家的公共投資效益最大化。筆者在全國農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家公共投資很大程度上解決了農(nóng)村公共品資金不足問題，但普遍遭遇了“最后一公里”難題[16]：由于農(nóng)民分散地權(quán)無法有效整合，公共投資項目因為個別農(nóng)民的反對難以落地。
（二）農(nóng)地利用的細(xì)碎化問題
我國人地關(guān)系高度緊張、諸子均分的文化習(xí)俗，以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行時實行農(nóng)地平均分配方式，導(dǎo)致我國農(nóng)民家庭經(jīng)營規(guī)模偏小。此外，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地分配時還需要兼顧公平，按照距離遠近、土地肥瘦、灌溉方便程度配置地權(quán)。沙洋縣分田到戶時土地等級一般分為3～5等，新賀村的土地等級分為8等，每個農(nóng)戶都占有每個等級的土地。這就導(dǎo)致了農(nóng)地塊均面積狹小，并且相互“插花”的利用格局，形成了典型的“人均一畝三分、戶均不足十畝”且分布在七、八上十個地方的格局[17]。沙洋縣土地總塊數(shù)1077746塊，平均每塊0.88畝，戶均8.7塊。
農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小且高度細(xì)碎化不僅是中國歷史上一直存在的問題，也是東亞小農(nóng)國家共同面臨的問題。上世紀(jì)80年代初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力處于人力畜力階段，日均能耕面積較小，農(nóng)地細(xì)碎化的弊病并不明顯。這可以解釋為何分田到戶時全國各地不約而同采取農(nóng)地分散細(xì)碎分配模式，農(nóng)民對農(nóng)地資源配置的公平需求和政府缺乏引導(dǎo)固然是重要原因，根本原因在于在當(dāng)時的生產(chǎn)力條件下農(nóng)民沒有土地連片耕種的積極性。隨著農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)朝著大生產(chǎn)方向的發(fā)展，農(nóng)地分散細(xì)碎化弊端凸顯。在農(nóng)村人口大規(guī)模流動的背景下，農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)進一步加劇了農(nóng)地細(xì)碎化[18]，不少種田大戶因此放棄了土地流轉(zhuǎn)，外出務(wù)工農(nóng)民只能被迫拋荒土地。由于缺乏相應(yīng)的權(quán)屬調(diào)整制度，土地流轉(zhuǎn)的市場機制和土地整治的工程技術(shù)機制都無法有效克服農(nóng)地細(xì)碎化問題[19]。
隨著城市化、機械化以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體老齡化，農(nóng)地分散細(xì)碎對機械使用效率、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護、中老年人種田等造成了負(fù)面影響[20]，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力發(fā)展。根據(jù)筆者對沙洋縣的調(diào)查和初步估計，南方水稻種植地區(qū)土地細(xì)碎化至少降低機械化率為10%、機械使用效率為40%，每畝地增加機械使用成本100元。尤其是中老年勞動力體力較差，農(nóng)地分散細(xì)碎增加勞動量和勞動強度，成為中老年農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要問題。總體來看，土地細(xì)碎化降低了農(nóng)民綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。根據(jù)筆者在沙洋縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在南方水稻種植區(qū)，土地細(xì)碎化情況下一個農(nóng)民家庭只能耕種30～50畝地，土地連片情況下能夠耕種100～200畝地，按照一個農(nóng)民家庭能耕面積計算，土地細(xì)碎化降低了3～4倍生產(chǎn)力。
三、農(nóng)地調(diào)整實踐及其效率邏輯
農(nóng)地的“反公地資源”特征并不必然導(dǎo)致“反公地悲劇”，而是由解決交易成本問題的制度安排所決定。按照集體所有制的制度設(shè)置，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使集體所有權(quán)，可以通過土地調(diào)整手段整合分散產(chǎn)權(quán)以降低產(chǎn)權(quán)合作成本。換言之，農(nóng)地調(diào)整的利益協(xié)調(diào)功能，能夠解決農(nóng)地利用的“反公地悲劇”問題。本部分以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐為例，闡釋農(nóng)地調(diào)整方式及其對農(nóng)地利用效率的影響邏輯。
（一）沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐
湖北沙洋縣地處江漢平原西北腹地，為南方水稻種植區(qū)，是全國重要的糧食生產(chǎn)基地。全縣人口62萬人，農(nóng)村人口46.88萬人，12.38萬戶，耕地面積95.26萬畝，戶均耕地7.7畝。現(xiàn)轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。沙洋縣地處江漢平原西北部的湖區(qū)和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，土地細(xì)碎化格局在南方水稻種植區(qū)具有普遍性。
隨著農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展、人口流動以及國家公共投資的增加，地權(quán)分散細(xì)碎成為沙洋縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。依靠農(nóng)戶之間的互換并地難以解決細(xì)碎化問題，沙洋縣在全縣范圍內(nèi)結(jié)合土地確權(quán)頒證登記工作，通過土地調(diào)整回應(yīng)農(nóng)民土地細(xì)碎化治理的需求。沙洋縣將這一制度創(chuàng)新稱為“按戶連片耕種”，具體做法是在穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系的前提下，充分尊重農(nóng)民意愿，將農(nóng)民分散的地塊調(diào)整到一至兩片且不插花[③]，并按照土地調(diào)整后的地塊確權(quán)登記頒證。沙洋縣在制度創(chuàng)新中強調(diào)“按戶”原則，即不改變農(nóng)戶耕種土地的面積，以與土地大規(guī)模經(jīng)營區(qū)分開來，防止基層干部借此項制度創(chuàng)新推行土地流轉(zhuǎn)。“按戶”原則明確該項制度創(chuàng)新的目的是滿足農(nóng)民土地連片集中耕地的訴求，而不是回應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求。
沙洋縣的農(nóng)地調(diào)整并不是打亂重分的傳統(tǒng)農(nóng)地調(diào)整方式，而是“不動面積、調(diào)整地塊”的新型土地調(diào)整方式。農(nóng)地調(diào)整的制度創(chuàng)新意涵主要表現(xiàn)在以下三個方面。第一，新型農(nóng)地調(diào)整方式主要目的是治理土地細(xì)碎化和整合分散產(chǎn)權(quán)，與以地權(quán)均分為目的傳統(tǒng)土地調(diào)整方式不同。第二，新型土地調(diào)整方式的內(nèi)涵發(fā)生了變化。“不動面積”指的是農(nóng)地調(diào)整按照承包經(jīng)營權(quán)證上的面積給農(nóng)民分配土地，防止基層干部借土地調(diào)整侵害農(nóng)民權(quán)益問題。“調(diào)整地塊”指的是集體經(jīng)濟組織將村組的地塊全部打亂并連片分配給農(nóng)戶，從而實現(xiàn)農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地連片耕種。第三，現(xiàn)在政策法規(guī)不允許村集體調(diào)整農(nóng)地，新型土地調(diào)整可以成為一項新制度。具體而言，農(nóng)地調(diào)整分為以下幾個步驟。
首先，讓農(nóng)民理解該項制度創(chuàng)新。按戶連片耕種是由縣政府推動的制度變革模式，土地調(diào)整方式也發(fā)生了變化，農(nóng)民起初并不理解。一些農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整就是土地均分，另一些農(nóng)民則擔(dān)心村干部借機收回土地。集體經(jīng)濟組織在村民小組內(nèi)部組織民主協(xié)商會議，通過村組干部反復(fù)解釋和群眾反復(fù)討論，將抽象的制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為農(nóng)民熟知的方式。讓農(nóng)民明白該項制度創(chuàng)新不改變原承包面積，將分散的地塊連片集中，只是滿足農(nóng)民方便耕種的需求。該制度創(chuàng)新由于與農(nóng)民的利益直接聯(lián)系起來，進而得到農(nóng)民的理解和支持。
其次，讓農(nóng)民達成共識。2015年沙洋縣在全縣范圍內(nèi)征求“按戶連片”的意愿，由于不同農(nóng)民的利益訴求具有差異性，全縣農(nóng)民的同意率為81%，仍有部分農(nóng)民不愿意參與土地連片。集體經(jīng)濟組織通過群眾動員工作，將分散的個體利益整合為集體利益，形成農(nóng)民土地連片的共識。例如毛李鎮(zhèn)李村農(nóng)民提出110條意見，村組干部和農(nóng)民一起商量應(yīng)對方式，形成所有農(nóng)民都愿意參與土地連片的的共識。
最后，動員和組織農(nóng)民自主創(chuàng)新制度實施方式以及形成具體方案。農(nóng)地調(diào)整并不是村干部個人行為或者政府行政行為，而是農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)問題。農(nóng)地調(diào)整涉及到細(xì)微而復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)關(guān)系，不同地形條件、不同農(nóng)地利用方式、不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將產(chǎn)生不同的利益協(xié)調(diào)問題，難以使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民組織動員起來發(fā)揮農(nóng)民的積極主動性，根據(jù)每個小組自身的特殊性具體地解決土地連片過程中的利益協(xié)調(diào)問題。沙洋縣每個小組都成立了由6～10個村民代表組成的專班，負(fù)責(zé)監(jiān)督公共工程的建設(shè)、組織測量土地、制定具體方案等。
沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐取得了較好的經(jīng)濟效益，截至筆者調(diào)查為止，全縣已完成土地連片耕種面積85.3萬畝，占全縣耕地的89.56%。沙洋縣所有開展土地連片的村莊都進行了機耕道、渠道等公共工程建設(shè)，較容易地解決了公共品供給問題，并實現(xiàn)了土地連片集中耕種。有部分村莊將農(nóng)地調(diào)整與基本農(nóng)田建設(shè)結(jié)合起來，形成田成片、渠相連、路相通的現(xiàn)代農(nóng)田格局。由此可見，沙洋縣通過農(nóng)地調(diào)整的利益協(xié)調(diào)功能有效整合分散細(xì)碎產(chǎn)權(quán)，使得農(nóng)田基本建設(shè)和土地細(xì)碎化治理成為可能。
（二）農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯
土地連片和公共品供給已經(jīng)超出了個體農(nóng)民的生產(chǎn)范圍，是“一家一戶辦不好、辦不了，辦了不合算”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)。這需要有相應(yīng)的公共組織將分散的個體農(nóng)民組織起來，形成集體行動和實現(xiàn)公共利益。集體經(jīng)濟組織是一種按一定民主程序行使權(quán)利的組織形式，形成超越個體經(jīng)濟范圍的經(jīng)營單位。沙洋縣充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的組織功能，形成農(nóng)民個體的私人需求轉(zhuǎn)化為集體需求的表達機制，按照一定的程序?qū)⑥r(nóng)民個體意愿整合為集體決策，并采取一定的措施執(zhí)行該決策。
產(chǎn)權(quán)整合遇到的主要難題是部分利益受損的農(nóng)民不同意參與土地連片。雖然公共品供給和土地連片對所有農(nóng)戶都有益處，但是在土地差異不能完全消除以及存在較強外部性情況下，產(chǎn)權(quán)整合的成本—收益難以完全均衡。土地利益分布的非對稱性意味著產(chǎn)權(quán)整合必然會遇到少數(shù)人不同意或反對的問題。筆者在沙洋縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每個小組都有幾戶農(nóng)戶不愿意參與土地連片。如果不同意的農(nóng)民退出土地連片不影響其他人協(xié)商合作，那么不同意的人退出后剩余的人能夠達成利益一致，從而實現(xiàn)一致行動。但土地的不可移動性使得這種退出機制瓦解，部分人退出將使得集體行動不可能。如果有幾戶甚至一戶農(nóng)民不愿意集體行動，一個小組甚至一個行政村的農(nóng)戶都無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)整合。在土地高度分散細(xì)碎條件下，個體之間的協(xié)商合作的交易成本很高，這是互換并地難以克服農(nóng)地細(xì)碎化的根源[④]。
產(chǎn)權(quán)整合實際上是農(nóng)戶間的利益協(xié)調(diào)問題，會遇到個體利益與集體利益的張力。沙洋縣農(nóng)民在“少數(shù)服從多數(shù)”民主決策原則下強制調(diào)整地塊，解決少數(shù)農(nóng)民不同意參與土地連片而導(dǎo)致的一致行動難題。“少數(shù)服從多數(shù)”的合理性在于，農(nóng)地細(xì)碎化治理符合大部分農(nóng)民的利益，農(nóng)地調(diào)整是經(jīng)過農(nóng)民民主程序形成的集體決策。“少數(shù)服從多數(shù)”的合法性在于，在集體所有制的制度框架下，集體經(jīng)濟組織代表行使集體所有權(quán)，有土地調(diào)整的制度權(quán)利。
關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的效率問題存在一個認(rèn)識誤區(qū)，一些研究者認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整導(dǎo)致了農(nóng)地細(xì)碎化，從而帶來效率損失。實際上，農(nóng)地調(diào)整既可能導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化，也可以將不斷細(xì)碎化的農(nóng)地調(diào)整成片，使農(nóng)民可以相對集中地耕種自己的農(nóng)地。筆者在山東某市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市農(nóng)村在分田到戶初期戶均有7～8塊地，在每次調(diào)整土地面積的同時合并地塊，目前每戶農(nóng)民農(nóng)地減少為2～3塊，一些地勢平坦村莊的農(nóng)民的土地調(diào)整為一大塊。對于農(nóng)民而言，農(nóng)地調(diào)整之所以重要，并不僅僅是因為農(nóng)地調(diào)整的具有利益均分功能，或并非僅僅是因為農(nóng)民將土地作為福利和社會保障，而是農(nóng)地調(diào)整的利益協(xié)調(diào)功能促進了農(nóng)地利用效率的提高。更何況在實踐中農(nóng)地調(diào)整并不一定意味著農(nóng)地利益均分，比如沙洋縣農(nóng)地調(diào)整只是調(diào)整地塊，并沒有調(diào)整土地面積。這也從一個側(cè)面反映，隨著農(nóng)民外出務(wù)工以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變化，農(nóng)地調(diào)整公平邏輯的重要性降低，農(nóng)民更為重視農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯。并且，從山東某市農(nóng)地調(diào)整實踐來看，農(nóng)地調(diào)整的利益均平功能和利益協(xié)調(diào)功能是兩個不同的過程，農(nóng)地調(diào)整的公平原則與效率原則并不是相互矛盾的關(guān)系。
四、農(nóng)地調(diào)整制度創(chuàng)新對制度變革的啟示
地權(quán)太過分散，又沒有簡單的工具可以重組產(chǎn)權(quán)，那么人人都會為此承擔(dān)無形的成本[14]p6。農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯以及集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)整合功能的發(fā)揮所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，需要我們重新審視土地集體所有制的制度績效，并在此基礎(chǔ)上反思當(dāng)前的農(nóng)地制度變革。
（一）土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)整合優(yōu)勢
家庭承包經(jīng)營制度激勵了農(nóng)民勞動和投入積極性，但不可避免地帶來了小規(guī)模分散經(jīng)營問題。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)投資朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展，地塊細(xì)碎和產(chǎn)權(quán)分散已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。這反映了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中社會化大生產(chǎn)與分散承包的農(nóng)地制度之間的矛盾。湖北沙洋縣通過農(nóng)地調(diào)整制度創(chuàng)新發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能，將分散細(xì)碎的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有效整合起來，優(yōu)化了家庭承包經(jīng)營。這不僅能夠有效解決公共品供給難題和農(nóng)地細(xì)碎化問題，還能夠解決包括機耕、植保、灌溉等公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題，在不改變農(nóng)地所有制的基礎(chǔ)上解決小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的矛盾。
農(nóng)地調(diào)整的實質(zhì)是弱化農(nóng)民對特定地塊的承包權(quán)利，積極發(fā)揮集體經(jīng)濟組織農(nóng)地調(diào)整權(quán)利和統(tǒng)一經(jīng)營功能，打破分散地權(quán)配置在公共品供給上設(shè)置的障礙以及實現(xiàn)了分散地塊的相對集中。農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)和集體的統(tǒng)一經(jīng)營功能都能促進農(nóng)地利用效率，但農(nóng)民和集體的土地權(quán)利是一種此消彼長的關(guān)系。沙洋縣創(chuàng)新農(nóng)地調(diào)整方式，找到了農(nóng)民和集體土地權(quán)利配置的均衡點。傳統(tǒng)農(nóng)地調(diào)整方式在發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的同時可能因為土地面積的調(diào)整而損害農(nóng)民的土地權(quán)益。新型農(nóng)地調(diào)整方式允許村集體一定的土地調(diào)整權(quán)利能解決公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題，而保持土地承包關(guān)系和土地面積不變在一定程度上限制了集體權(quán)利，能夠防止集體權(quán)利過大侵害農(nóng)民權(quán)益問題。
農(nóng)地調(diào)整是集體所有權(quán)發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能的手段，其制度基礎(chǔ)是集體所有制。通過發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的統(tǒng)一經(jīng)營功能，可以在不改變土地承包關(guān)系和家庭經(jīng)營的條件下提高農(nóng)地利用效率與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。日韓臺等東亞小農(nóng)地區(qū)和國家均有一個瓶頸難以克服，即如何集中高度分散細(xì)碎的產(chǎn)權(quán)以與大生產(chǎn)對接起來。日韓臺等東亞國家和地區(qū)均實行土地私有制，政府盡管采取諸多優(yōu)惠政策，但難以促進土地使用權(quán)整合[21-22]，農(nóng)地細(xì)碎化構(gòu)成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本性制約。而中國在土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體統(tǒng)一經(jīng)營功能低成本且有效地解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題，這體現(xiàn)了集體所有制在解決產(chǎn)權(quán)整合問題上的制度優(yōu)勢。
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，集體統(tǒng)一經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)整合功能更為必要和重要。在傳統(tǒng)自然經(jīng)濟時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不發(fā)達，土地產(chǎn)量主要取決于自然資源稟賦和個體生產(chǎn)積極性，農(nóng)田公共投資較少，農(nóng)地細(xì)碎化的弊端不凸顯，個體小農(nóng)所有制可能是最有效率的。在現(xiàn)代經(jīng)濟增長過程中，農(nóng)業(yè)已經(jīng)由資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)型產(chǎn)業(yè)[23]，技術(shù)投入成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加的主要源泉，通過重新分配傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體系內(nèi)的資源并不能帶來生產(chǎn)率的顯著增長[24]。一是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有利潤低、經(jīng)營規(guī)模過小的特征，依靠農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的空間有限，現(xiàn)代國家的公共投資發(fā)揮更為重要的作用。二是個體農(nóng)民難以采用先進裝備和生產(chǎn)手段，尤其是土地分散細(xì)碎進一步了妨礙了先進科學(xué)技術(shù)的采用。換言之，土地分散承包的弊端日益凸顯，僅僅發(fā)揮個體農(nóng)民積極性對農(nóng)業(yè)增長的貢獻有限，公共投資及先進科學(xué)技術(shù)對農(nóng)業(yè)增長有更為重要的作用。如何發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營作用和產(chǎn)權(quán)整合功能，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)能否在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
（二）農(nóng)地制度變革反思與啟示
自分田到戶以來，家庭承包經(jīng)營制度取得令人矚目的制度績效，農(nóng)地制度改革方向是通過單向度地激發(fā)個體農(nóng)民的積極性促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此我國農(nóng)地制度一直按照“向分不向統(tǒng)”的方向改革。并且為了防止基層干部侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，中央強調(diào)保護農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)并出臺法律加以保護，土地承包經(jīng)營權(quán)被納入《物權(quán)法》保護范圍。黨的十七屆三中全會決議提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。 政策法規(guī)不允許村集體調(diào)整土地、農(nóng)地制度的物權(quán)化改革以及農(nóng)地確權(quán)政策，實際上都是不斷強化農(nóng)民的土地權(quán)利，尤其是強化農(nóng)戶對特定地塊的土地權(quán)利。
強化個體農(nóng)民的土地權(quán)利，自然會弱化集體經(jīng)濟組織整合產(chǎn)權(quán)的能力及其統(tǒng)一經(jīng)營功能。因為個體農(nóng)戶有更大的不服從集體經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)土地利益關(guān)系的權(quán)力，有更大的對抗村民組內(nèi)其他農(nóng)戶的決定和利益的能力。土地具有不可移動性特征，一戶不合作，或想搭便車，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就無法有效整合，集體行動就無法形成。“對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車，從而使農(nóng)戶更難獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件[25]。農(nóng)地制度改革陷入“給農(nóng)民更大的土地權(quán)利反而損害農(nóng)民利益”的悖論中。在生產(chǎn)力不斷發(fā)展的背景下，家庭分散經(jīng)營的弊端將會日益凸顯，不僅影響農(nóng)地利用效率的提高，也極大阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
主張農(nóng)地調(diào)整導(dǎo)致效率損失觀點的研究者，從農(nóng)民個體投資角度認(rèn)為強化農(nóng)民土地權(quán)利對農(nóng)地利用效率有重要作用，其理論預(yù)設(shè)來源于西方發(fā)達國家關(guān)于大規(guī)模農(nóng)場的研究成果。西方社會大規(guī)模農(nóng)場往往與我國一個村莊的規(guī)模相當(dāng)，農(nóng)場主可以通過個人投資將公共品內(nèi)部化為私人品，因此農(nóng)場主個體投資積極性對農(nóng)地制度的經(jīng)濟效益有重要影響。但是在我國地權(quán)高度分散細(xì)碎的條件下，農(nóng)地利用具有“反公地資源”特征。土地產(chǎn)權(quán)越是分散細(xì)碎，農(nóng)地利用的“反公地資源”特征就越加明顯，個體投資積極性對農(nóng)地利用效率的作用就越加有限，強化農(nóng)民土地權(quán)利越加對地權(quán)整合產(chǎn)生不利影響。相反，在分散細(xì)碎的地權(quán)關(guān)系中，產(chǎn)權(quán)整合對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高發(fā)揮更為重要的作用。
土地集體所有制發(fā)揮農(nóng)地調(diào)整和產(chǎn)權(quán)整合作用，能夠破解家庭分散經(jīng)營的瓶頸。因此在小農(nóng)生產(chǎn)長期存在以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求下，農(nóng)地制度改革的重心是解決承包地分散細(xì)碎問題，需朝著統(tǒng)分結(jié)合的方向探索土地集體所有制實現(xiàn)形式。具體來說，以積極發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營功能為方向，弱化農(nóng)民對特定地塊的承包權(quán)利，賦予集體經(jīng)濟組織一定的農(nóng)地調(diào)整權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)地調(diào)整的利益協(xié)調(diào)功能。當(dāng)然積極發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能并不是取代家庭經(jīng)營，而是在充分發(fā)揮農(nóng)民家庭經(jīng)營自主權(quán)基礎(chǔ)上，在公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)提高農(nóng)民的組織化程度。
五、結(jié)語
學(xué)界關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的研究集中于利益均分的公平邏輯，忽視了利益協(xié)調(diào)的效率邏輯，對農(nóng)地調(diào)整和農(nóng)地制度改革形成了諸多認(rèn)識誤區(qū)。在地權(quán)分散細(xì)碎條件下，農(nóng)地利用具有“反公地資源”特征，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)整合對促進農(nóng)地利用有更為重要的作用，農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)也對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)整合也提出了要求，這要求我們重新審視和評估農(nóng)地調(diào)整的功能。
目前政策法規(guī)不允許農(nóng)地調(diào)整是一種消極解決問題的方式，回避了制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地利用的地權(quán)分散問題。不允許農(nóng)地調(diào)整雖然防止了村干部以調(diào)整土地為名侵犯農(nóng)民承包權(quán)利以及變更耕地用途的可能，但與此同時也限制了集體經(jīng)濟組織的利益協(xié)調(diào)功能，由此帶來的“反公地悲劇”卻也日益引起農(nóng)民的不滿。本文對湖北省沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐的研究表明，避免農(nóng)地調(diào)整的弊端不一定非要禁止農(nóng)地調(diào)整，而是正確地發(fā)揮農(nóng)地調(diào)整的功能。在實踐中有很多方法可以解決村干部侵犯農(nóng)民土地權(quán)益問題，例如完善村莊民主制度、監(jiān)督村干部的權(quán)力濫用問題[26]p230-234。沙洋縣的農(nóng)地調(diào)整方式也值得借鑒，準(zhǔn)許集體經(jīng)濟組織調(diào)動地塊位置，但不能調(diào)整農(nóng)民的土地面積。沙洋縣并不是絕對地禁止村集體的土地調(diào)整權(quán)利，而是對集體土地權(quán)利進行合理的限制，規(guī)避村集體土地調(diào)整的弊端，發(fā)揮村集體土地調(diào)整的產(chǎn)權(quán)整合功能。從制度創(chuàng)新的角度，沙洋縣創(chuàng)新土地調(diào)整方式，既解決了不允許農(nóng)地調(diào)整政策固化土地細(xì)碎化、不利于農(nóng)地利用的問題，又解決傳統(tǒng)農(nóng)地調(diào)整方式可能損害農(nóng)民利益的問題。
政策法規(guī)對農(nóng)地調(diào)整的限制弱化了集體經(jīng)濟組織整合分散細(xì)碎產(chǎn)權(quán)的功能，導(dǎo)致了農(nóng)地利用效率損失。賦予集體經(jīng)濟組織一定農(nóng)地調(diào)整權(quán)利，低成本整合分散細(xì)碎地權(quán)，能夠有效解決農(nóng)地利用的“反公地悲劇”問題，這體現(xiàn)了土地集體所有制的制度優(yōu)勢。當(dāng)前的農(nóng)地制度改革方向是強化農(nóng)民土地權(quán)利，農(nóng)地調(diào)整受到嚴(yán)格限制。這將導(dǎo)致地權(quán)分散的格局和農(nóng)地低效利用的狀態(tài)可能被長期鎖定，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高土地資源使用效率的目標(biāo)嚴(yán)重背離。本文的政策建議是將解決細(xì)碎產(chǎn)權(quán)問題作為修訂《農(nóng)村土地承包法》的重要目標(biāo)，充分重視農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯，推進有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
參考文獻：略
作者系華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5期
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