——以湖北省沙洋縣農地調整實踐為例
摘要：由于分散細碎地權無法有效整合，農地利用存在“反公地悲劇”，突出表現為公共品供給困境及農地細碎化問題。湖北沙洋縣通過農地調整制度創新，將分散的農民個體組織起來形成集體行動，按照“少數服從多數”民主決策原則有效整合細碎化地權，一定程度上解決了農地利用的“反公地悲劇”問題。這表明農地調整具有協調農民利益關系促進農地利用的效率功能，這源于集體所有制的制度基礎及其產權整合的制度優勢。隨著社會化大生產的發展，土地分散承包的弊端日益凸顯，集體所有制的產權整合功能更為重要。當前的農地制度改革應賦予集體經濟組織一定農地調整的權利，回應農民的訴求和促進現代農業發展。
關鍵詞：農地制度；農地調整；效率邏輯；反公地悲劇
一、問題的提出
農地調整是中國農地制度非常重要的一個特征。雖然農地調整作為與穩定農地承包關系相背離的實踐，被國家政策和法律不斷限制乃至禁止，但農地調整實踐在農村仍普遍存在。既有研究主要從公平邏輯解釋農地調整的合理性，認為農地調整能夠滿足農民平均地權的要求以及實現土地的社會保障功能[1-2]，具有維護社會公平正義與農村社會穩定的政治社會效益。土地的社會保障功能[3]、村莊成員權[4]、農民傳統平均主義思想或者生存倫理[5-6]等，都要求農地使用權隨著人口變化進行公平分配和調整。如葉劍平等在2008年的調查顯示，農地調整的主要原因是人口變化[7]。楊學成等基于1995年到2008年三次對山東農戶的調查也顯示農地調整的最主要原因是人口變化[8]。
學界主流研究發現地權平均分配并根據人口變化進行調整產生了效率損失。在農地生產效率層面，農地調整帶來的不穩定性降低了農民對農地收益的合理預期，農民就不會或者減少對土地的投入，傾向于掠奪性使用[9]。同時，農地頻繁調整往往直接導致農地細碎化和分散化，不僅造成土地資源浪費，而且不利于農事作業和日常管理[10]。在農地資源配置效率層面，農地調整產生不穩定預期使得農地流入者和流出者都不愿意進行農地流轉，阻礙了農地使用權流轉市場的發育和農地規模經營[11]。強調農地調整公平邏輯及其合理性的研究者也認為農地調整在經濟效率層面具有不合理性，農地調整的效率損失是實現其社會政治效益的必要代價[12]。
以上研究對農地調整的功能進行了深入剖析，并一致認為農地調整具有損害農地利用效率的負功能。筆者在全國農村調查發現，農地調整通過利益均平功能滿足農民公平需求的同時，還可以通過利益協調功能提高農地利用效率與農地制度經濟效益。以湖北沙洋縣農地調整為例，該縣從2014年開始在全縣范圍內結合土地確權頒證登記開展按戶連片耕種工作，將農戶現有分散細碎的地塊調整成一片或兩片，實現公共品有效供給和農地細碎化治理等。湖北沙洋縣的農地調整并沒有調整農民的土地面積和均分地權，卻通過地塊調整和產權整合提高了農地利用效率。沙洋縣制度創新受到中央政策部門的肯定，被寫入2016年中央“一號文件”[②]，成為一項全國性的政策。農地調整損害農地利用效率的論點簡單地將農地調整理解為根據農民家庭人口變化進行利益再分配，忽視了農地調整在農業生產層面的利益協調功能及其效率邏輯的合理性。這需要我們轉變研究視角，深入到農地制度的具體語境和實踐中，剖析農地調整與農地利用的關聯。
2015年筆者分別于4月和7月在湖北沙洋縣調查1個月，2015年9月筆者與所在研究團隊的30余名老師和博士生在沙洋縣的9個鄉鎮（一共12個鄉鎮）進行了為期15天的調研，主要調研沙洋縣承包經營權確權實踐中探索的按戶連片耕種模式，以整合產權和破除土地細碎化的經驗。筆者及所在研究團隊對沙洋縣的農地調整的運行方式和內在機制進行了全面深入的調查，并獲得了大量材料。本文將基于湖北沙洋縣農地調整實踐，從當前農地利用的現狀及其主要問題出發，從利益協調功能角度考察農地調整的效率邏輯，在此基礎上反思當前的農地制度改革，并提出相應的政策建議。
二、農地利用的“反公地悲劇”困境及其表現
產權學派認為，只要創造明晰的產權，所有者就可以實現資源的有效利用。但我國土地具有分散細碎化特征，農地利用具有較強的外部性，設置太多產權導致農地變成了難以利用的“反公地資源”。“反公地資源”不僅僅指作為公共物品的自然資源，而是延伸到任何一種在產權安排上主體很多、一個人行使權力會影響到其他人并且同時受其他人制約的一般財產[13]。由于集體經濟組織喪失了農地調整權利，包括農村公共品供給和農地細碎化治理在內的農地利用過程中，農民必須面對高度分散的農地“承包權”。每個擁有者都有正式的或非正式的權力為其他人使用農地設置障礙，每個擁有者又都無法完全排除其他人的干擾，導致農地的閑置或使用不足的“反公地悲劇”現象[14]p2，土地表現為公共平供給困境和農地細碎化問題。隨著社會化大生產的發展，這一問題更為凸顯。
（一）農村公共品供給困境
由于集體經濟組織無法調整土地，農民之間的土地利益關系難以協調，農村公共品供給以及公共工程建設陷入無法占用農民土地的困境。與農地利用緊密相關的公共品，如用于灌溉或排水的溝渠、機耕道等附著在土地上，公共工程建設需要占用農民的土地。而公共工程建設觸及的是一家一戶農民的個體利益，比如修建公共渠道只占用部分農戶的土地。單個農戶無法內化公共品收益，公共品供給成本無法參照收益平均分攤到不同農戶，從而引發“搭便車”問題以及遭遇利益損失農民不支持的問題。土地具有不可移動的特征，一兩戶農民不支持公共品供給，涉及全村的公共品就無法供給。
在戶均不過10畝地，且地塊零碎的條件下，包括公共品供給在內的農地投資具有較強的外部性。農民個體不僅沒有能力和積極性進行大規模的農地投資，還無法自足地獲得農地利用所需的基礎條件。正如許慶等人所說：“農地大調整對農戶與農地相連的長期投資激勵的削弱并不能簡單地這么理解，因為這一類投資活動中有很多就具有了‘公共品’的特征，這些投資活動往往是單個農戶所無法完成或無力完成的。”[15]在土地不能調整的情況下，公共品供給的公共目標與個體農民利益沖突，各農戶之間的投入和收益不均衡，這使得農民間的合作非常困難。
隨著國家在農地平整、農田綜合改造、農田水利建設等方面投入大量公共資金，由產權分散導致的農村公共品供給困境進一步凸顯。由于國家對農業現代化的日益重視，工業也具備了反哺農業的能力，國家公共投資成為一種農業生產要素，對土地生產效率的提高發揮更為重要的作用。例如，“十二五”以來，中央財政累計投入農業綜合開發資金1596.9億元，2011年到2015年中央財政累計安排小型農田水利設施建設資金1368億元。這些公共工程的建設往往需要占用農民的土地或者對農地連片整理和建設，或者打破既有的土地利益結構。在農地規模小且分散細碎的條件下，需要集體經濟組織調整土地，均衡農戶之間的利益關系，才能使得國家的公共投資效益最大化。筆者在全國農村調查發現，國家公共投資很大程度上解決了農村公共品資金不足問題，但普遍遭遇了“最后一公里”難題[16]：由于農民分散地權無法有效整合，公共投資項目因為個別農民的反對難以落地。
（二）農地利用的細碎化問題
我國人地關系高度緊張、諸子均分的文化習俗，以及家庭聯產承包責任制推行時實行農地平均分配方式，導致我國農民家庭經營規模偏小。此外，大多數農村地區農地分配時還需要兼顧公平，按照距離遠近、土地肥瘦、灌溉方便程度配置地權。沙洋縣分田到戶時土地等級一般分為3～5等，新賀村的土地等級分為8等，每個農戶都占有每個等級的土地。這就導致了農地塊均面積狹小，并且相互“插花”的利用格局，形成了典型的“人均一畝三分、戶均不足十畝”且分布在七、八上十個地方的格局[17]。沙洋縣土地總塊數1077746塊，平均每塊0.88畝，戶均8.7塊。
農地經營規模小且高度細碎化不僅是中國歷史上一直存在的問題，也是東亞小農國家共同面臨的問題。上世紀80年代初期農業生產力處于人力畜力階段，日均能耕面積較小，農地細碎化的弊病并不明顯。這可以解釋為何分田到戶時全國各地不約而同采取農地分散細碎分配模式，農民對農地資源配置的公平需求和政府缺乏引導固然是重要原因，根本原因在于在當時的生產力條件下農民沒有土地連片耕種的積極性。隨著農業機械化的發展，以及農業生產技術朝著大生產方向的發展，農地分散細碎化弊端凸顯。在農村人口大規模流動的背景下，農民自發土地流轉進一步加劇了農地細碎化[18]，不少種田大戶因此放棄了土地流轉，外出務工農民只能被迫拋荒土地。由于缺乏相應的權屬調整制度，土地流轉的市場機制和土地整治的工程技術機制都無法有效克服農地細碎化問題[19]。
隨著城市化、機械化以及農業經營主體老齡化，農地分散細碎對機械使用效率、資源配置、基礎設施建設和管護、中老年人種田等造成了負面影響[20]，嚴重制約了生產力發展。根據筆者對沙洋縣的調查和初步估計，南方水稻種植地區土地細碎化至少降低機械化率為10%、機械使用效率為40%，每畝地增加機械使用成本100元。尤其是中老年勞動力體力較差，農地分散細碎增加勞動量和勞動強度，成為中老年農民農業生產面臨的主要問題。總體來看，土地細碎化降低了農民綜合農業生產能力。根據筆者在沙洋縣的調查發現，在南方水稻種植區，土地細碎化情況下一個農民家庭只能耕種30～50畝地，土地連片情況下能夠耕種100～200畝地，按照一個農民家庭能耕面積計算，土地細碎化降低了3～4倍生產力。
三、農地調整實踐及其效率邏輯
農地的“反公地資源”特征并不必然導致“反公地悲劇”，而是由解決交易成本問題的制度安排所決定。按照集體所有制的制度設置，農村集體經濟組織代表行使集體所有權，可以通過土地調整手段整合分散產權以降低產權合作成本。換言之，農地調整的利益協調功能，能夠解決農地利用的“反公地悲劇”問題。本部分以湖北沙洋縣農地調整實踐為例，闡釋農地調整方式及其對農地利用效率的影響邏輯。
（一）沙洋縣農地調整實踐
湖北沙洋縣地處江漢平原西北腹地，為南方水稻種植區，是全國重要的糧食生產基地。全縣人口62萬人，農村人口46.88萬人，12.38萬戶，耕地面積95.26萬畝，戶均耕地7.7畝。現轄13個鄉鎮，1個省級經濟開發區。沙洋縣地處江漢平原西北部的湖區和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，土地細碎化格局在南方水稻種植區具有普遍性。
隨著農業機械化的發展、人口流動以及國家公共投資的增加，地權分散細碎成為沙洋縣農業發展的主要制約因素。依靠農戶之間的互換并地難以解決細碎化問題，沙洋縣在全縣范圍內結合土地確權頒證登記工作，通過土地調整回應農民土地細碎化治理的需求。沙洋縣將這一制度創新稱為“按戶連片耕種”，具體做法是在穩定現有土地承包關系的前提下，充分尊重農民意愿，將農民分散的地塊調整到一至兩片且不插花[③]，并按照土地調整后的地塊確權登記頒證。沙洋縣在制度創新中強調“按戶”原則，即不改變農戶耕種土地的面積，以與土地大規模經營區分開來，防止基層干部借此項制度創新推行土地流轉。“按戶”原則明確該項制度創新的目的是滿足農民土地連片集中耕地的訴求，而不是回應新型農業經營主體的需求。
沙洋縣的農地調整并不是打亂重分的傳統農地調整方式，而是“不動面積、調整地塊”的新型土地調整方式。農地調整的制度創新意涵主要表現在以下三個方面。第一，新型農地調整方式主要目的是治理土地細碎化和整合分散產權，與以地權均分為目的傳統土地調整方式不同。第二，新型土地調整方式的內涵發生了變化。“不動面積”指的是農地調整按照承包經營權證上的面積給農民分配土地，防止基層干部借土地調整侵害農民權益問題。“調整地塊”指的是集體經濟組織將村組的地塊全部打亂并連片分配給農戶，從而實現農戶家庭內部的土地連片耕種。第三，現在政策法規不允許村集體調整農地，新型土地調整可以成為一項新制度。具體而言，農地調整分為以下幾個步驟。
首先，讓農民理解該項制度創新。按戶連片耕種是由縣政府推動的制度變革模式，土地調整方式也發生了變化，農民起初并不理解。一些農民認為土地調整就是土地均分，另一些農民則擔心村干部借機收回土地。集體經濟組織在村民小組內部組織民主協商會議，通過村組干部反復解釋和群眾反復討論，將抽象的制度創新轉化為農民熟知的方式。讓農民明白該項制度創新不改變原承包面積，將分散的地塊連片集中，只是滿足農民方便耕種的需求。該制度創新由于與農民的利益直接聯系起來，進而得到農民的理解和支持。
其次，讓農民達成共識。2015年沙洋縣在全縣范圍內征求“按戶連片”的意愿，由于不同農民的利益訴求具有差異性，全縣農民的同意率為81%，仍有部分農民不愿意參與土地連片。集體經濟組織通過群眾動員工作，將分散的個體利益整合為集體利益，形成農民土地連片的共識。例如毛李鎮李村農民提出110條意見，村組干部和農民一起商量應對方式，形成所有農民都愿意參與土地連片的的共識。
最后，動員和組織農民自主創新制度實施方式以及形成具體方案。農地調整并不是村干部個人行為或者政府行政行為，而是農民之間的利益協調問題。農地調整涉及到細微而復雜的利益協調關系，不同地形條件、不同農地利用方式、不同農業生產條件將產生不同的利益協調問題，難以使用統一的標準和規則。集體經濟組織將農民組織動員起來發揮農民的積極主動性，根據每個小組自身的特殊性具體地解決土地連片過程中的利益協調問題。沙洋縣每個小組都成立了由6～10個村民代表組成的專班，負責監督公共工程的建設、組織測量土地、制定具體方案等。
沙洋縣農地調整實踐取得了較好的經濟效益，截至筆者調查為止，全縣已完成土地連片耕種面積85.3萬畝，占全縣耕地的89.56%。沙洋縣所有開展土地連片的村莊都進行了機耕道、渠道等公共工程建設，較容易地解決了公共品供給問題，并實現了土地連片集中耕種。有部分村莊將農地調整與基本農田建設結合起來，形成田成片、渠相連、路相通的現代農田格局。由此可見，沙洋縣通過農地調整的利益協調功能有效整合分散細碎產權，使得農田基本建設和土地細碎化治理成為可能。
（二）農地調整的效率邏輯
土地連片和公共品供給已經超出了個體農民的生產范圍，是“一家一戶辦不好、辦不了，辦了不合算”的公共生產環節。這需要有相應的公共組織將分散的個體農民組織起來，形成集體行動和實現公共利益。集體經濟組織是一種按一定民主程序行使權利的組織形式，形成超越個體經濟范圍的經營單位。沙洋縣充分發揮集體經濟組織的組織功能，形成農民個體的私人需求轉化為集體需求的表達機制，按照一定的程序將農民個體意愿整合為集體決策，并采取一定的措施執行該決策。
產權整合遇到的主要難題是部分利益受損的農民不同意參與土地連片。雖然公共品供給和土地連片對所有農戶都有益處，但是在土地差異不能完全消除以及存在較強外部性情況下，產權整合的成本—收益難以完全均衡。土地利益分布的非對稱性意味著產權整合必然會遇到少數人不同意或反對的問題。筆者在沙洋縣調查發現，每個小組都有幾戶農戶不愿意參與土地連片。如果不同意的農民退出土地連片不影響其他人協商合作，那么不同意的人退出后剩余的人能夠達成利益一致，從而實現一致行動。但土地的不可移動性使得這種退出機制瓦解，部分人退出將使得集體行動不可能。如果有幾戶甚至一戶農民不愿意集體行動，一個小組甚至一個行政村的農戶都無法實現產權整合。在土地高度分散細碎條件下，個體之間的協商合作的交易成本很高，這是互換并地難以克服農地細碎化的根源[④]。
產權整合實際上是農戶間的利益協調問題，會遇到個體利益與集體利益的張力。沙洋縣農民在“少數服從多數”民主決策原則下強制調整地塊，解決少數農民不同意參與土地連片而導致的一致行動難題。“少數服從多數”的合理性在于，農地細碎化治理符合大部分農民的利益，農地調整是經過農民民主程序形成的集體決策。“少數服從多數”的合法性在于，在集體所有制的制度框架下，集體經濟組織代表行使集體所有權，有土地調整的制度權利。
關于農地調整的效率問題存在一個認識誤區，一些研究者認為農地調整導致了農地細碎化，從而帶來效率損失。實際上，農地調整既可能導致農地細碎化，也可以將不斷細碎化的農地調整成片，使農民可以相對集中地耕種自己的農地。筆者在山東某市調查發現，該市農村在分田到戶初期戶均有7～8塊地，在每次調整土地面積的同時合并地塊，目前每戶農民農地減少為2～3塊，一些地勢平坦村莊的農民的土地調整為一大塊。對于農民而言，農地調整之所以重要，并不僅僅是因為農地調整的具有利益均分功能，或并非僅僅是因為農民將土地作為福利和社會保障，而是農地調整的利益協調功能促進了農地利用效率的提高。更何況在實踐中農地調整并不一定意味著農地利益均分，比如沙洋縣農地調整只是調整地塊，并沒有調整土地面積。這也從一個側面反映，隨著農民外出務工以及農業生產力的變化，農地調整公平邏輯的重要性降低，農民更為重視農地調整的效率邏輯。并且，從山東某市農地調整實踐來看，農地調整的利益均平功能和利益協調功能是兩個不同的過程，農地調整的公平原則與效率原則并不是相互矛盾的關系。
四、農地調整制度創新對制度變革的啟示
地權太過分散，又沒有簡單的工具可以重組產權，那么人人都會為此承擔無形的成本[14]p6。農地調整的效率邏輯以及集體經濟組織產權整合功能的發揮所產生的經濟效益，需要我們重新審視土地集體所有制的制度績效，并在此基礎上反思當前的農地制度變革。
（一）土地集體所有制的產權整合優勢
家庭承包經營制度激勵了農民勞動和投入積極性，但不可避免地帶來了小規模分散經營問題。當前農業生產技術和農業投資朝著大生產方向發展，地塊細碎和產權分散已經成為我國農業發展的主要制約因素。這反映了現代農業發展過程中社會化大生產與分散承包的農地制度之間的矛盾。湖北沙洋縣通過農地調整制度創新發揮集體統一經營功能，將分散細碎的農地產權有效整合起來，優化了家庭承包經營。這不僅能夠有效解決公共品供給難題和農地細碎化問題，還能夠解決包括機耕、植保、灌溉等公共生產環節的問題，在不改變農地所有制的基礎上解決小農戶與大生產的矛盾。
農地調整的實質是弱化農民對特定地塊的承包權利，積極發揮集體經濟組織農地調整權利和統一經營功能，打破分散地權配置在公共品供給上設置的障礙以及實現了分散地塊的相對集中。農民的自主經營權和集體的統一經營功能都能促進農地利用效率，但農民和集體的土地權利是一種此消彼長的關系。沙洋縣創新農地調整方式，找到了農民和集體土地權利配置的均衡點。傳統農地調整方式在發揮集體統一經營功能的同時可能因為土地面積的調整而損害農民的土地權益。新型農地調整方式允許村集體一定的土地調整權利能解決公共生產環節的問題，而保持土地承包關系和土地面積不變在一定程度上限制了集體權利，能夠防止集體權利過大侵害農民權益問題。
農地調整是集體所有權發揮利益協調功能的手段，其制度基礎是集體所有制。通過發揮集體經濟組織在一些農業生產環節上的統一經營功能，可以在不改變土地承包關系和家庭經營的條件下提高農地利用效率與現代農業發展水平。日韓臺等東亞小農地區和國家均有一個瓶頸難以克服，即如何集中高度分散細碎的產權以與大生產對接起來。日韓臺等東亞國家和地區均實行土地私有制，政府盡管采取諸多優惠政策，但難以促進土地使用權整合[21-22]，農地細碎化構成了農業現代化的根本性制約。而中國在土地集體所有制基礎上的集體統一經營功能低成本且有效地解決了農地細碎化問題，這體現了集體所有制在解決產權整合問題上的制度優勢。
在農業現代化發展過程中，集體統一經營和產權整合功能更為必要和重要。在傳統自然經濟時代，農業生產力不發達，土地產量主要取決于自然資源稟賦和個體生產積極性，農田公共投資較少，農地細碎化的弊端不凸顯，個體小農所有制可能是最有效率的。在現代經濟增長過程中，農業已經由資源型產業轉變為科學型產業[23]，技術投入成為農業產出增加的主要源泉，通過重新分配傳統農業體系內的資源并不能帶來生產率的顯著增長[24]。一是我國農業生產具有利潤低、經營規模過小的特征，依靠農民進行農業基礎設施投資的空間有限，現代國家的公共投資發揮更為重要的作用。二是個體農民難以采用先進裝備和生產手段，尤其是土地分散細碎進一步了妨礙了先進科學技術的采用。換言之，土地分散承包的弊端日益凸顯，僅僅發揮個體農民積極性對農業增長的貢獻有限，公共投資及先進科學技術對農業增長有更為重要的作用。如何發揮集體統一經營作用和產權整合功能，已經成為我國農業能否在家庭經營基礎上實現現代化的關鍵。
（二）農地制度變革反思與啟示
自分田到戶以來，家庭承包經營制度取得令人矚目的制度績效，農地制度改革方向是通過單向度地激發個體農民的積極性促進農業發展。因此我國農地制度一直按照“向分不向統”的方向改革。并且為了防止基層干部侵犯農民的土地權益，中央強調保護農民的承包經營權并出臺法律加以保護，土地承包經營權被納入《物權法》保護范圍。黨的十七屆三中全會決議提出，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。 政策法規不允許村集體調整土地、農地制度的物權化改革以及農地確權政策，實際上都是不斷強化農民的土地權利，尤其是強化農戶對特定地塊的土地權利。
強化個體農民的土地權利，自然會弱化集體經濟組織整合產權的能力及其統一經營功能。因為個體農戶有更大的不服從集體經濟組織協調土地利益關系的權力，有更大的對抗村民組內其他農戶的決定和利益的能力。土地具有不可移動性特征，一戶不合作，或想搭便車，農地產權就無法有效整合，集體行動就無法形成。“對于從事農業生產的農民來講，更大的土地權利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協，更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車，從而使農戶更難獲得進行農業生產的基礎條件[25]。農地制度改革陷入“給農民更大的土地權利反而損害農民利益”的悖論中。在生產力不斷發展的背景下，家庭分散經營的弊端將會日益凸顯，不僅影響農地利用效率的提高，也極大阻礙了現代農業的發展。
主張農地調整導致效率損失觀點的研究者，從農民個體投資角度認為強化農民土地權利對農地利用效率有重要作用，其理論預設來源于西方發達國家關于大規模農場的研究成果。西方社會大規模農場往往與我國一個村莊的規模相當，農場主可以通過個人投資將公共品內部化為私人品，因此農場主個體投資積極性對農地制度的經濟效益有重要影響。但是在我國地權高度分散細碎的條件下，農地利用具有“反公地資源”特征。土地產權越是分散細碎，農地利用的“反公地資源”特征就越加明顯，個體投資積極性對農地利用效率的作用就越加有限，強化農民土地權利越加對地權整合產生不利影響。相反，在分散細碎的地權關系中，產權整合對農業生產效率的提高發揮更為重要的作用。
土地集體所有制發揮農地調整和產權整合作用，能夠破解家庭分散經營的瓶頸。因此在小農生產長期存在以及現代農業發展要求下，農地制度改革的重心是解決承包地分散細碎問題，需朝著統分結合的方向探索土地集體所有制實現形式。具體來說，以積極發揮集體經濟組織的統一經營功能為方向，弱化農民對特定地塊的承包權利，賦予集體經濟組織一定的農地調整權利，實現農地調整的利益協調功能。當然積極發揮集體統一經營功能并不是取代家庭經營，而是在充分發揮農民家庭經營自主權基礎上，在公共生產環節提高農民的組織化程度。
五、結語
學界關于農地調整的研究集中于利益均分的公平邏輯，忽視了利益協調的效率邏輯，對農地調整和農地制度改革形成了諸多認識誤區。在地權分散細碎條件下，農地利用具有“反公地資源”特征，農地產權整合對促進農地利用有更為重要的作用，農業社會化大生產也對農地產權整合也提出了要求，這要求我們重新審視和評估農地調整的功能。
目前政策法規不允許農地調整是一種消極解決問題的方式，回避了制約我國農業發展和農地利用的地權分散問題。不允許農地調整雖然防止了村干部以調整土地為名侵犯農民承包權利以及變更耕地用途的可能，但與此同時也限制了集體經濟組織的利益協調功能，由此帶來的“反公地悲劇”卻也日益引起農民的不滿。本文對湖北省沙洋縣農地調整實踐的研究表明，避免農地調整的弊端不一定非要禁止農地調整，而是正確地發揮農地調整的功能。在實踐中有很多方法可以解決村干部侵犯農民土地權益問題，例如完善村莊民主制度、監督村干部的權力濫用問題[26]p230-234。沙洋縣的農地調整方式也值得借鑒，準許集體經濟組織調動地塊位置，但不能調整農民的土地面積。沙洋縣并不是絕對地禁止村集體的土地調整權利，而是對集體土地權利進行合理的限制，規避村集體土地調整的弊端，發揮村集體土地調整的產權整合功能。從制度創新的角度，沙洋縣創新土地調整方式，既解決了不允許農地調整政策固化土地細碎化、不利于農地利用的問題，又解決傳統農地調整方式可能損害農民利益的問題。
政策法規對農地調整的限制弱化了集體經濟組織整合分散細碎產權的功能，導致了農地利用效率損失。賦予集體經濟組織一定農地調整權利，低成本整合分散細碎地權，能夠有效解決農地利用的“反公地悲劇”問題，這體現了土地集體所有制的制度優勢。當前的農地制度改革方向是強化農民土地權利，農地調整受到嚴格限制。這將導致地權分散的格局和農地低效利用的狀態可能被長期鎖定，這與現代農業發展、提高土地資源使用效率的目標嚴重背離。本文的政策建議是將解決細碎產權問題作為修訂《農村土地承包法》的重要目標，充分重視農地調整的效率邏輯，推進有中國特色的農業現代化。
參考文獻：略
作者系華中科技大學 中國鄉村治理研究中心
中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2016年第5期
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