農(nóng)村改革以來，土地家庭承包經(jīng)營釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展；但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村土地小規(guī)模經(jīng)營的缺陷越來越凸顯，導致我國農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉變過程中陷入了制度設置上的困境，城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了流動性障礙。土地流轉作為城鄉(xiāng)間的第三道市場之門，土地流轉是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民土地承包權益，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。
一、農(nóng)村土地流轉成效
（一）推動土地規(guī)模經(jīng)營，提升了土地利用效率
土地流轉促進了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地的利用率，土地流轉使農(nóng)村部分土地向種地能手適度集中，實現(xiàn)了土地分散經(jīng)營向集約經(jīng)營的過渡，改變了過去農(nóng)戶粗耕、粗種，地塊零星分散不便耕作和一家一戶難以解決的問題，催生出一大批新型種養(yǎng)專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，輻射帶動周邊農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)開發(fā)。
（二）促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉推動了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，特別促進了特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，強化了農(nóng)村經(jīng)濟的市場導向。隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營推進，特色鎮(zhèn)、專業(yè)村不斷涌現(xiàn)，初步形成了一批區(qū)域特點明顯、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)板塊，促進農(nóng)業(yè)結構不斷優(yōu)化，增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，有力地帶動了農(nóng)業(yè)增效。
（三）引導農(nóng)村勞動轉移，增加了農(nóng)民經(jīng)濟收入
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉使一部分不愿從事種植業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民逐步讓出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，從土地的束縛中解放出來，轉移到二、三產(chǎn)業(yè)。從轉出方看，一方面增加了地權轉出收入， 另一方面外出務工也獲得新的經(jīng)濟來源；從轉入方看，可以形成規(guī)模經(jīng)營，大大增加了土地的產(chǎn)出效益。
二、農(nóng)村土地流轉問題
（一）土地流轉程序不規(guī)范
目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉過程中，流轉的土地不少沒有簽訂規(guī)范的承包合同，只有口頭協(xié)議。集體發(fā)包的土地雖然都簽訂了承包合同，但沒有使用統(tǒng)一合同書，其內(nèi)容不夠完整，合同條款、期限、標的不夠具體，雙方的權、責、利不夠明確，容易引發(fā)合同糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。從江蘇、安徽調(diào)查情況看，確實有不少被流轉戶擔心承包方一旦虧損，扔下土地跑路，農(nóng)民的收益就無法得到保證。
（二）土地流轉機制不完善
當前，我國農(nóng)村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來，更未能形成統(tǒng)一的流轉市場，嚴重制約流轉的有序進行。由于土地流轉信息渠道不暢，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有流轉意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現(xiàn)象。不少土地流轉往往局限于村內(nèi)甚至組內(nèi)，使土地效益得不到最大限度的發(fā)揮，在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉的程度、規(guī)模和效益，限制了土地流轉的區(qū)域范圍。
（三）土地流轉政策不配套
目前，我國農(nóng)村土地使用權流轉尚缺乏配套政策措施，土地流轉雙方心存疑慮，擔心自己的合法權利得不到保障，轉讓方只搞短期流轉，而受讓方為提高土地使用率，取得較高經(jīng)
濟效益，必須增加對使用土地的資金和技術投入，而增加投入提高回報，又必須有一定使用年限作保證，不愿短期流轉。流轉雙方想法不同，致使難以形成共識，達成協(xié)議，阻礙了農(nóng)村土地流轉有序推進。
三、農(nóng)村土地流轉制度創(chuàng)新
現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地改革要想實現(xiàn)新的跨越式發(fā)展，首要的問題就是要解決好農(nóng)村土地的流轉問題。在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景之下，只有產(chǎn)權清晰的土地流轉制度改革，才是治本之策。通過創(chuàng)新土地流轉制度，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，實行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，更好地發(fā)揮對土地的優(yōu)化整合作用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（一）明確農(nóng)村土地所有權，界定村民委員會主體地位
土地流轉需要明確村民委員會作為集體土地所有權的主體代表，主要有三點考慮：第一，雖然目前大部分農(nóng)村土地掌握在村民小組手里，但村民小組這個農(nóng)村最基層經(jīng)濟組織存在著組織分散、實力薄弱、構成單一、管理水平低等系列問題，將農(nóng)村土地所有權主體代表定位于村民小組，顯然不利于農(nóng)村土地流轉的健康發(fā)展和規(guī)范管理；第二，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織范圍廣泛，既有農(nóng)村政權組織管轄的比較穩(wěn)定的集體經(jīng)濟組織，又有自由組合非穩(wěn)定型組織，以追求利潤最大化為目標的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體、長遠利益；第三，村民委員會是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，在農(nóng)民中間享有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任。另外，在明確村民委員會為集體土地所有權的主體代表的同時，也應該賦予其相應的權、責、利。
（二）培育農(nóng)村土地流轉市場，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場
實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地“同地、同權、同價”是未來我國土地改革的重要方向，兩種土地所有制并存的狀況可能會向并軌、統(tǒng)一的方向發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場主要通過打破國家對土地一級市場的行政壟斷，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權對等和城鄉(xiāng)土地市場對接，建立公平開放透明的市場規(guī)則，充分發(fā)揮市場對土地配置的基礎性作用。不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃及入股權能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍和途徑，政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控不再采取征收后再出讓等行政審批項目用地的形式，而通過稅收經(jīng)濟杠桿和法律、規(guī)劃等手段來實施；另外，還需要建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。
（三）改革二元戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策
現(xiàn)行的戶籍制度在建國初期對穩(wěn)定大局起過積極作用，時至今日，再要維系這種制度，只能給生產(chǎn)力發(fā)展設置障礙。當前城鄉(xiāng)戶籍制度改革宜分兩步走：第一步是徹底放開小城鎮(zhèn)戶籍管理。對進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權，也允許依法有償轉讓。在條件成熟時，鼓勵進城農(nóng)民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯(lián)系；第二步是徹底放開戶籍管理，實行戶口登記制。在逐步建立起農(nóng)村基本生活保障體系條件下，消除現(xiàn)存的大城市戶口與小城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶口與城市戶口間區(qū)別，并通過承包地繼承、土地使用權市場化流轉等手段解決人口與土地的關系。
農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關鍵內(nèi)容之一，土地問題是影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要因素，只有促進土地流轉和擴大土地經(jīng)營規(guī)模才能使農(nóng)村剩余勞動力轉移出去，不僅使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到提高，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，而且可以加快城市化的進程，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設，這也是當前我國現(xiàn)實條件約束之下最優(yōu)抉擇。
作者系揚州大學蘇中發(fā)展研究院 博士后
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