農村改革以來，土地家庭承包經營釋放了農村生產力，推動了農村經濟快速發展；但隨著市場經濟發展，農村土地小規模經營的缺陷越來越凸顯，導致我國農業由傳統向現代化的轉變過程中陷入了制度設置上的困境，城鎮化發展也出現了流動性障礙。土地流轉作為城鄉間的第三道市場之門，土地流轉是完善農村基本經營制度，維護農民土地承包權益，走農業現代化道路的重大戰略舉措。
一、農村土地流轉成效
（一）推動土地規模經營，提升了土地利用效率
土地流轉促進了土地的適度規模經營，提高了土地的利用率，土地流轉使農村部分土地向種地能手適度集中，實現了土地分散經營向集約經營的過渡，改變了過去農戶粗耕、粗種，地塊零星分散不便耕作和一家一戶難以解決的問題，催生出一大批新型種養專業大戶和農業龍頭企業，輻射帶動周邊農村、農民的發展，促進農業開發。
（二）促進農業結構調整，提高了農業經濟效益
農村土地承包經營權流轉推動了農業結構調整，特別促進了特色農業發展，強化了農村經濟的市場導向。隨著農業適度規模經營推進，特色鎮、專業村不斷涌現，初步形成了一批區域特點明顯、產業特色鮮明、具有一定規模的產業板塊，促進農業結構不斷優化，增強農產品的市場競爭力，有力地帶動了農業增效。
（三）引導農村勞動轉移，增加了農民經濟收入
農村土地承包經營權流轉使一部分不愿從事種植業生產的農民、從事非農產業的農民逐步讓出農村土地承包經營權，從土地的束縛中解放出來，轉移到二、三產業。從轉出方看，一方面增加了地權轉出收入， 另一方面外出務工也獲得新的經濟來源；從轉入方看，可以形成規模經營，大大增加了土地的產出效益。
二、農村土地流轉問題
（一）土地流轉程序不規范
目前，我國農村土地承包經營權流轉過程中，流轉的土地不少沒有簽訂規范的承包合同，只有口頭協議。集體發包的土地雖然都簽訂了承包合同，但沒有使用統一合同書，其內容不夠完整，合同條款、期限、標的不夠具體，雙方的權、責、利不夠明確，容易引發合同糾紛，影響農村社會穩定。從江蘇、安徽調查情況看，確實有不少被流轉戶擔心承包方一旦虧損，扔下土地跑路，農民的收益就無法得到保證。
（二）土地流轉機制不完善
當前，我國農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來，更未能形成統一的流轉市場，嚴重制約流轉的有序進行。由于土地流轉信息渠道不暢，往往出現農戶有流轉意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象。不少土地流轉往往局限于村內甚至組內，使土地效益得不到最大限度的發揮，在一定程度上影響了農村土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。
（三）土地流轉政策不配套
目前，我國農村土地使用權流轉尚缺乏配套政策措施，土地流轉雙方心存疑慮，擔心自己的合法權利得不到保障，轉讓方只搞短期流轉，而受讓方為提高土地使用率，取得較高經
濟效益，必須增加對使用土地的資金和技術投入，而增加投入提高回報，又必須有一定使用年限作保證，不愿短期流轉。流轉雙方想法不同，致使難以形成共識，達成協議，阻礙了農村土地流轉有序推進。
三、農村土地流轉制度創新
現階段我國農村土地改革要想實現新的跨越式發展，首要的問題就是要解決好農村土地的流轉問題。在快速城鎮化發展背景之下，只有產權清晰的土地流轉制度改革，才是治本之策。通過創新土地流轉制度，發展現代化農業，實行規模化、產業化，更好地發揮對土地的優化整合作用，促進城鄉統籌發展。
（一）明確農村土地所有權，界定村民委員會主體地位
土地流轉需要明確村民委員會作為集體土地所有權的主體代表，主要有三點考慮：第一，雖然目前大部分農村土地掌握在村民小組手里，但村民小組這個農村最基層經濟組織存在著組織分散、實力薄弱、構成單一、管理水平低等系列問題，將農村土地所有權主體代表定位于村民小組，顯然不利于農村土地流轉的健康發展和規范管理；第二，農業集體經濟組織范圍廣泛，既有農村政權組織管轄的比較穩定的集體經濟組織，又有自由組合非穩定型組織，以追求利潤最大化為目標的農村集體經濟組織不能完全代表社區集體全體成員的整體、長遠利益；第三，村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，在農民中間享有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任。另外，在明確村民委員會為集體土地所有權的主體代表的同時，也應該賦予其相應的權、責、利。
（二）培育農村土地流轉市場，構建城鄉統一土地市場
實現城鄉建設用地“同地、同權、同價”是未來我國土地改革的重要方向，兩種土地所有制并存的狀況可能會向并軌、統一的方向發展。城鄉統一土地市場主要通過打破國家對土地一級市場的行政壟斷，實現城鄉土地產權對等和城鄉土地市場對接，建立公平開放透明的市場規則，充分發揮市場對土地配置的基礎性作用。不斷完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃及入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，政府對土地一級市場的宏觀調控不再采取征收后再出讓等行政審批項目用地的形式，而通過稅收經濟杠桿和法律、規劃等手段來實施；另外，還需要建立健全市場交易規則和服務監管制度。
（三）改革二元戶籍管理制度，實行城鄉統一的就業政策
現行的戶籍制度在建國初期對穩定大局起過積極作用，時至今日，再要維系這種制度，只能給生產力發展設置障礙。當前城鄉戶籍制度改革宜分兩步走：第一步是徹底放開小城鎮戶籍管理。對進入城鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。在條件成熟時，鼓勵進城農民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯系；第二步是徹底放開戶籍管理，實行戶口登記制。在逐步建立起農村基本生活保障體系條件下，消除現存的大城市戶口與小城鎮戶口、農村戶口與城市戶口間區別，并通過承包地繼承、土地使用權市場化流轉等手段解決人口與土地的關系。
農村土地制度改革是新型城鎮化的關鍵內容之一，土地問題是影響統籌城鄉發展的重要因素，只有促進土地流轉和擴大土地經營規模才能使農村剩余勞動力轉移出去，不僅使農業勞動生產率得到提高，實現農業的現代化、產業化，而且可以加快城市化的進程，促進城鄉一體化發展、社會主義新農村建設，這也是當前我國現實條件約束之下最優抉擇。
作者系揚州大學蘇中發展研究院 博士后
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