——依法規范開展農村土地承包糾紛仲裁調解工作
石門縣位于湖南省西北部，是一個典型的山區農業大縣，也是省級扶貧開發重點縣。2012年被列為國家武陵山片區區域發展與扶貧開發重點縣，2014年被列為國家主體功能區建設試點示范縣。全縣國土面積3970平方公里，轄17個鄉鎮，1個管理區，4個街道辦，5個國有農林場，共計333個行政村，農戶17.8萬戶, 農業人口57.71萬人。全縣農用地總面積477.83萬畝，其中耕地面積66.59萬畝。
自2005年我縣被列為國家農業部農村土地承包糾紛仲裁工作試點縣以來，縣委、縣政府高度重視和扎實開展農村土地承包糾紛調解仲裁工作，取得了較好成效，多次獲得上級表彰獎勵。2010年我縣被農業部授予“全國農村土地承包糾紛仲裁試點先進集體”，2011年被農業部經管司和農村經營管理總站授予“全國農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作先進單位”，2013年被農業部農村經營管理總站授予“農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作先進集體”。總結回顧起來，主要是做到了以下四點：
一、突出隊伍建設，不斷強化仲調體系的健全完善
縣委、縣政府充分認識到：建成一支高素質的仲裁調解隊伍是調解仲裁工作順利推進的重要前提。為此，多年來，我們在深化農村改革的過程中，堅持以縣鄉農經部門為依托，把仲調體系建設作為頭等大事來抓，抓出了成效。從仲裁試點開始，我們就成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會辦公室，核定全額撥款事業編制5名。在人員配置上，嚴格把關，力求高標準，5名工作人員均具有大學本科學歷和五年以上農村工作經歷。各鄉鎮也相應成立了土地承包經營糾紛調解委員會，由鄉鎮經管站站長兼任調解委員會辦公室主任，鄉鎮司法所、綜治辦等為成員單位；村級在現任村干部中明確一名調解員，配合、協助鄉鎮調解委員會辦公室工作，全縣形成了縣、鄉、村級級有人管、層層有人抓的組織機構和工作體系。為解決鄉鎮農經干部嚴重不足的問題，我們從2011年起，通過招錄公務員和事業編制人員方式充實鄉鎮農經干部隊伍，僅今年就招錄了6名，目前即將上崗。到目前止，全縣已建立土地承包經營糾紛縣級仲裁機構1個，鄉級調解機構27個，村級調解員781名，明確專職仲裁員6名。有經過培訓合格，并持證上崗的仲裁員20名，各級調解員842人。
二、落實工作保障，努力實現工作格局的齊抓共管
1、狠抓組織保障。多年來，縣委、縣政府高度重視土地糾紛仲調工作，不僅堅持納入了重要議事日程，對涉及仲調工作的重大事宜還召開常委會、縣政府常務會議進行專題研究和部署。我縣成立了由縣政府主要領導擔任組長，縣政府分管領導為副組長，縣經管局、縣法制辦等相關部門負責人為成員的農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作領導小組，一直保持至今，專門負責農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的組織領導，解決仲調工作中的問題和困難。為抓好仲調工作落實，縣里還專門設立了縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會及辦公室，辦公地點設在縣農經站，由縣政府分管領導和相關部門領導任負責人，強化對仲調工作的組織協調。
2、確保工作經費。一方面是確保辦公經費。多年來，縣鄉兩級政府除安排專門經費為仲裁工作配置辦公桌椅、辦公電腦以及照相機、錄音機等必要的辦公辦案設備以及滿足日常工作需要外，縣政府還投入經費30多萬元對縣仲裁庭進行了維修改造，不斷更新辦公設備，完善高標準檔案室。同時，將縣土地仲裁辦工作經費列入財政預算，每年都相應增加。另一方面是解決人員待遇。從2009年起，我縣鄉鎮農經人員工資福利待遇全部參照公務員標準執行，全額納入了縣財政預算，工資由財政打卡發放，醫療保險、養老保險由財政接軌到位，極大地激勵了全縣廣大農經干部做好農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的熱情。
三、強化機制創新，依法推進土地政策的全面落實
1、創新工作機制。一是健全日常登記備案制度。對涉及土地糾紛仲調工作的來人來訪、仲調工作進度、基礎信息錄入等工作實行登記備案，納入年底績效考核的重要依據。二是建立日清月結調度制度。縣鄉兩級土地仲調辦對登記的信訪、上報的糾紛案件實行每天要厘清，每月要總結和調度，促進及時處理土地糾紛。三是完善考核辦法。縣鄉兩級黨委政府除堅持將農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作層層納入對鄉、村績效管理考核的重要內容，由縣農經站制定考評方案和考評細則進行定期考核外，還將農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作納入了對鄉鎮社會管理綜合治理工作考核考評體系，明確分值及時考核。四是堅持定期督查通報機制。每年結合實際開展2-4次專項督查，完善督查內容，根據檢查結果進行專門通報。
2、規范仲調程序。一是健全仲調制度。我們先后擬定出臺了《石門縣農村土地承包糾紛仲裁試行辦法》《農村土地承包糾紛仲裁審理程序》《農村土地承包糾紛仲裁辦案程序》《農村土地承包糾紛仲裁員守則》等一系列規范性文件或內部工作制度，對立案、取證、現場勘查、舉證、調解、仲裁、合議、結案、監督、回訪等每一環節都明確了操作規程。二是嚴格執行程序。我們從案件的受理開始，認為符合仲裁條件的及時受理；認為不符合受理條件的，以書面形式通知當事人不予受理，并說明理由。堅持依法組成仲裁庭，實行仲裁員回避或當事人申請回避制。仲裁委員會根據糾紛案件性質，確定仲裁庭的組成。我們根據各類糾紛的情況，采取不同方式解決。一般糾紛案件由仲裁委員會指定一名仲裁員組成仲裁庭，重大糾紛案件由仲裁委員會指定首席仲裁員和2名仲裁員組成仲裁庭進行裁決和執行，遇到疑難問題的裁決，提交仲裁委員會集體討論決定。三是規范法律文本。我們結合農村土地承包經營糾紛的特點，制作了53種調解仲裁所需的文書，曾編纂在《湖南省農村土地承包經營糾紛仲裁員培訓資料匯編》中，全省推介。同時，還為鄉鎮制訂和印發了土地承包經營糾紛調解所需的14種法律文書模式，從案件受理到材料歸檔各個環節進行了規范。
3、加強宣傳培訓。多年來，我們堅持結合便民服務、“四送”下鄉等活動將農村土地承包經營糾紛調解仲裁的有關法規政策和業務知識編入《給全縣農民朋友的一封公開信》等宣傳資料中發放，先后編印宣傳手冊8000本，利用群眾趕墟場的機會舉辦講座102場次，聽講群眾達11萬多人。另外，我們緊密結合仲裁實踐，通過以案說法、判后答疑等形式，提升基層群眾法律意識，樹立了法律權威和仲裁權威。堅持強化層層業務培訓。先后選派10多批業務骨干參加農業部舉辦的農村土地承包糾紛仲裁業務培訓班學習，舉辦縣級仲調工作專門培訓班25次，鄉級業務員和村組干部及群眾代表培訓班上百次。另外，我們還分期分批安排仲裁員到縣法院跟班學習，掌握庭審的基本程序與技巧。通過培訓學習，全縣仲調隊伍綜合素質明顯提高。我縣撰寫的《講究仲裁技巧，注重仲裁實效，努力搞好農村土地承包糾紛仲裁工作》《如何書寫農村土地承包經營糾紛仲裁申請書》《農村土地承包經營糾紛仲裁與訴訟相比有哪些優點》等文章在農業部主辦的《農村經營管理》等報刊上刊載。
四、講求仲調實效，切實保障農民權益的公正維護
近五年，我縣縣鄉兩級共發生農村土地承包經營糾紛1232起，基本上都得到了有效化解，其中以調解方式解決糾紛的達1162起，占糾紛總數94%，通過仲裁解決的70起，占6%。多年來，我縣沒有發生一起因違法違紀、工作不作為等原因引起的土地糾紛越級上訪和群訪案（事）件，農村社會秩序穩定。
土地承包糾紛一般都有發生時間久遠、原因復雜、當事人矛盾尖銳等特點，無論采取調解還是仲裁方式，處理起來都比較棘手。為此，這就要求我們辦案中必須依法而行，講求公平，結合實際把握技巧，要堅持注重調解仲裁實效，取得雙方當事人的理解和支持，否則調解了也是“空調”，仲裁了也是“白仲”，不能讓農民群眾的合法權益得到真正和公正維護。在仲調策略上，我們始終堅持“以調為主、先調后裁”的原則，在實際工作中，我們實行了定期下鄉巡回制度，堅持每月下鄉實地巡訪一次，既方便了群眾，又提高了案件辦理效率。今年5月，縣仲裁委員會受理了子良鄉一起鄉村組織多次調解無果、影響較大的土地承包經營權糾紛案件后，由一名仲裁員依法組織當事人進行調解，但申請人孫某與被申請人王某意見分歧很大，互相僵持不讓。但我們的仲裁員本著堅持調解的原則，耐心做思想工作，反復講解政策，只要有一絲希望就決不放棄，在現場長達10多個小時的調解后，雙方當事人終于達成了調解協議。農村土地承包經營糾紛矛盾的穩妥化解，促進了我縣農村承包土地管理步入了規范化、法制化軌道，為維護農民合法權益，促進土地流轉起到了重要作用。據統計，縣鄉兩級農經部門利用規范的土地承包檔案資料，為農戶進行登記或變更登記土地經營權近2.75萬起，為570多起農村土地糾紛的當事人提供了維權依據，為因國家、集體征占用承包地的395戶1575名失地或無地農民落實社會保障進行了資格審核。
作者單位：湖南省石門縣農村經營管理局
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