扶貧與脫貧工作的系統性意味著，單一手段和單一主體主導下的脫貧攻堅工作難以取得最終的勝利。尤其是當我們把扶貧的目光聚焦于集中連片貧困區的時候，我們會發現，貧困的出現受區域自然環境等生態因素、經濟發展與行業結構等非自然因素顯著地影響。從這個角度看，沒有區域間的合作，扶貧工作就不可能取得最大化的收益。
從國家政策層面看，東西協作是區域合作扶貧的重要手段。過往的實踐中，東西協作扶貧對于促進區域合作，深化西部區域的改革開放，推進國內產業結構優化和貧困人口脫貧具有重要價值。但隨著扶貧工作的逐步深入，現有的局限于東西協作的扶貧工作對于打贏脫貧攻堅戰還仍顯不足。在新時期的扶貧工作中，需要開展多形式的行政區域扶貧合作，如此才能夠為社會大扶貧格局的形成貢獻力量。2015年末的中央農村扶貧開發工作會議確立了扶貧五大工程，而異地扶貧搬遷、生態補償扶貧和產業扶貧都需要加強行政區域間的合作，不然，這些扶貧工程的成效將大打折扣。
區域合作著力解決搬遷貧困戶的可持續生計
易地扶貧搬遷工作被視為是“十三五”時期扶貧五大工程之一。這項政策主要針對的是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發等生存環境差、不具備基本發展條件地區的貧困居民，但是從多地扶貧搬遷工作的實踐效果看，貧困人口搬遷后面臨著生計可持續的問題，有不少的搬遷人口在搬遷后還出現了返貧的情況。異地扶貧搬遷之所以會出現這樣的困境，主要是因為：貧困人口在搬遷之后，其距離自己耕地的距離更遠，同時集中居住還會帶來生活成本的提高；多數搬遷貧困戶在搬遷后無法在新居住地獲得穩定的收入，搬遷戶的就業與務工情況令人擔憂。事實上，小范圍內的搬遷移民很難改善貧困戶所處的經濟、政治與社會環境，因而環境對貧困戶脫貧的阻礙作用依然顯著。
正是在這個意義上，我們建議在易地扶貧搬遷工作中加強行政區域合作，比如在同一縣域內，要盡量選擇經濟實力強的鄉鎮作為搬遷移民集中安置的首選，這樣貧困戶可以獲得更多的就業與務工機會。同時，行政區域政府間也可以協商形成跨區域搬遷移民扶貧機制。例如，一些務工者長期在東部沿海打工，他們認為在家鄉集中安置居住沒有意義，這樣的情況中就可以鼓勵其在打工地購房落戶。但這也意味著需要打工地政府在經適房、教育和住房等政策方面的支持，這樣就解決了現有搬遷格局中貧困戶生計難以持續的問題，同時還推動了農民的市民化。
雷同的扶貧產業缺乏明顯收益
產業扶貧是實現貧困人口增收的重要途徑，但是當前農業產業面臨著嚴重的結構性問題，這突出地表現在扶貧產業雷同化和低水平重復等方面。如果相鄰縣域都發展同樣的扶貧產業，在缺乏區域協調的情況下，縣域之間就會形成相互競爭，最終的結果就是扶貧產業缺乏明顯收益，甚至還可能導致扶貧產業的負產出。
所以，在產業扶貧方面，我們同樣需要進行強有力的區域合作。這種區域合作不僅有助于避免因同樣產業帶來的惡性競爭，同時還有助于在合作的基礎上提升產業產品層次，進而延伸產業鏈或是提升產品的附加值。
當前，不少種類的農產品都出現了顯著的區域或是階段性過剩，這意味著扶貧產業內含系統性風險，而加強行政區域間的合作是有效化解此類風險的手段。產業扶貧缺乏計劃性和協作性的結果很可能是此消彼長或是“增產不增收”。因此，在產業扶貧的行政區域合作中，要避免扶貧產業項目的跟風與盲從，還是應該立足地方特色，形成具有地方獨特優勢的產業。在現有的產業扶貧格局中，只有市場需求依舊旺盛的產業可以無需顧忌農產品的市場競爭與替代，而多數農產品則必須考慮市場容量與消費需求的問題。這樣的困境任由市場調節解決是不現實的，而行政區域間的合作則是必要且有益的。
利用區域合作彌補生態補償的不足
生態補償扶貧工作的出現正是對經濟社會發展區域差異的一個矯正和補充。通過大量的調查，我們發現，貧困人口的聚居區通常都是生態環境脆弱區和生態功能保護區，因自然生態環境和國家政策帶來的發展制約，使得貧困區域難以獲得相對寬松的工業發展環境，進而縣域經濟發展水平相對低下。為了更大區域內的生態安全，不少貧困縣都只能在十分有限的空間內進行資源開發和工業建設，但是這種代價卻并不應該為這些生態功能區獨自承擔，因而生態補償就成為對這類區域所做犧牲的補償。這類補償體現為水資源補償、林木生態補償等。
生產補償扶貧要求加大對貧困地區的生態保護修復力度，加強對重點生態功能區的財政轉移支付力度，讓生態功能區的居民成為護林員等。這些措施仍集中于中央政府層面，無論是生態修復、財政轉移支付還是貧困戶的生態保護安置，其覆蓋范圍和幫扶層次都是有限的。例如，作為江河水源地，其為了保護水源不受污染必然要犧牲工業發展，而生態補償所得與工業發展成果之間存在很大差距。盡管，中央已經明確表示，對貧困縣政府工作的考核已經去經濟中心，但地方財政收入的困窘仍會讓生態功能區的貧困縣有發展工業的沖動。在此背景下，行政區域間的合作能夠彌補生態補償的不足。
那么這方面的合作該如何進行呢？其一，可以采用“飛地經濟”的方式幫助貧困縣提升財政收入，即生態區貧困縣可以在非生態功能區縣域內相對低價地租用土地，進行工業園建設，以此獲得工業發展成果；其二，非生態功能區縣域政府可以對生態功能區的生態資源、文化資源和其他資源進行保護性開發，以推動貧困縣經濟的發展，同時也從中獲得投資收益；第三，可以建立產銷協作關系，即非貧困縣對接消費貧困縣的農產品，通過消費貧困區域的農產品和服務，以增加貧困區域居民的收入。
在資源配置中，市場發揮著基礎性作用，但是通過市場去配置扶貧資源卻是片面的。無論是產業扶貧、生態補償扶貧還是異地扶貧搬遷，都面臨著自發市場或是市場失靈帶來的風險，而行政區域間的合作則能夠相對有效地化解扶貧工作面臨的風險與困境。加強行政區域間合作應當是下一步扶貧工作需要強化的重點。
作者系西北農林科技大學人文社會發展學院講師
中國鄉村發現網轉自：新華網
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