扶貧與脫貧工作的系統(tǒng)性意味著，單一手段和單一主體主導下的脫貧攻堅工作難以取得最終的勝利。尤其是當我們把扶貧的目光聚焦于集中連片貧困區(qū)的時候，我們會發(fā)現，貧困的出現受區(qū)域自然環(huán)境等生態(tài)因素、經濟發(fā)展與行業(yè)結構等非自然因素顯著地影響。從這個角度看，沒有區(qū)域間的合作，扶貧工作就不可能取得最大化的收益。
從國家政策層面看，東西協(xié)作是區(qū)域合作扶貧的重要手段。過往的實踐中，東西協(xié)作扶貧對于促進區(qū)域合作，深化西部區(qū)域的改革開放，推進國內產業(yè)結構優(yōu)化和貧困人口脫貧具有重要價值。但隨著扶貧工作的逐步深入，現有的局限于東西協(xié)作的扶貧工作對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)還仍顯不足。在新時期的扶貧工作中，需要開展多形式的行政區(qū)域扶貧合作，如此才能夠為社會大扶貧格局的形成貢獻力量。2015年末的中央農村扶貧開發(fā)工作會議確立了扶貧五大工程，而易地扶貧搬遷、生態(tài)補償扶貧和產業(yè)扶貧都需要加強行政區(qū)域間的合作，不然，這些扶貧工程的成效將大打折扣。
區(qū)域合作著力解決搬遷貧困戶的可持續(xù)生計
易地扶貧搬遷工作被視為是“十三五”時期扶貧五大工程之一。這項政策主要針對的是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件地區(qū)的貧困居民，但是從多地扶貧搬遷工作的實踐效果看，貧困人口搬遷后面臨著生計可持續(xù)的問題，有不少的搬遷人口在搬遷后還出現了返貧的情況。易地扶貧搬遷之所以會出現這樣的困境，主要是因為：貧困人口在搬遷之后，其距離自己耕地的距離更遠，同時集中居住還會帶來生活成本的提高；多數搬遷貧困戶在搬遷后無法在新居住地獲得穩(wěn)定的收入，搬遷戶的就業(yè)與務工情況令人擔憂。事實上，小范圍內的搬遷移民很難改善貧困戶所處的經濟、政治與社會環(huán)境，因而環(huán)境對貧困戶脫貧的阻礙作用依然顯著。
正是在這個意義上，我們建議在易地扶貧搬遷工作中加強行政區(qū)域合作，比如在同一縣域內，要盡量選擇經濟實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為搬遷移民集中安置的首選，這樣貧困戶可以獲得更多的就業(yè)與務工機會。同時，行政區(qū)域政府間也可以協(xié)商形成跨區(qū)域搬遷移民扶貧機制。例如，一些務工者長期在東部沿海打工，他們認為在家鄉(xiāng)集中安置居住沒有意義，這樣的情況中就可以鼓勵其在打工地購房落戶。但這也意味著需要打工地政府在經適房、教育和住房等政策方面的支持，這樣就解決了現有搬遷格局中貧困戶生計難以持續(xù)的問題，同時還推動了農民的市民化。
雷同的扶貧產業(yè)缺乏明顯收益
產業(yè)扶貧是實現貧困人口增收的重要途徑，但是當前農業(yè)產業(yè)面臨著嚴重的結構性問題，這突出地表現在扶貧產業(yè)雷同化和低水平重復等方面。如果相鄰縣域都發(fā)展同樣的扶貧產業(yè)，在缺乏區(qū)域協(xié)調的情況下，縣域之間就會形成相互競爭，最終的結果就是扶貧產業(yè)缺乏明顯收益，甚至還可能導致扶貧產業(yè)的負產出。
所以，在產業(yè)扶貧方面，我們同樣需要進行強有力的區(qū)域合作。這種區(qū)域合作不僅有助于避免因同樣產業(yè)帶來的惡性競爭，同時還有助于在合作的基礎上提升產業(yè)產品層次，進而延伸產業(yè)鏈或是提升產品的附加值。
當前，不少種類的農產品都出現了顯著的區(qū)域或是階段性過剩，這意味著扶貧產業(yè)內含系統(tǒng)性風險，而加強行政區(qū)域間的合作是有效化解此類風險的手段。產業(yè)扶貧缺乏計劃性和協(xié)作性的結果很可能是此消彼長或是“增產不增收”。因此，在產業(yè)扶貧的行政區(qū)域合作中，要避免扶貧產業(yè)項目的跟風與盲從，還是應該立足地方特色，形成具有地方獨特優(yōu)勢的產業(yè)。在現有的產業(yè)扶貧格局中，只有市場需求依舊旺盛的產業(yè)可以無需顧忌農產品的市場競爭與替代，而多數農產品則必須考慮市場容量與消費需求的問題。這樣的困境任由市場調節(jié)解決是不現實的，而行政區(qū)域間的合作則是必要且有益的。
利用區(qū)域合作彌補生態(tài)補償的不足
生態(tài)補償扶貧工作的出現正是對經濟社會發(fā)展區(qū)域差異的一個矯正和補充。通過大量的調查，我們發(fā)現，貧困人口的聚居區(qū)通常都是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)功能保護區(qū)，因自然生態(tài)環(huán)境和國家政策帶來的發(fā)展制約，使得貧困區(qū)域難以獲得相對寬松的工業(yè)發(fā)展環(huán)境，進而縣域經濟發(fā)展水平相對低下。為了更大區(qū)域內的生態(tài)安全，不少貧困縣都只能在十分有限的空間內進行資源開發(fā)和工業(yè)建設，但是這種代價卻并不應該為這些生態(tài)功能區(qū)獨自承擔，因而生態(tài)補償就成為對這類區(qū)域所做犧牲的補償。這類補償體現為水資源補償、林木生態(tài)補償等。
生產補償扶貧要求加大對貧困地區(qū)的生態(tài)保護修復力度，加強對重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付力度，讓生態(tài)功能區(qū)的居民成為護林員等。這些措施仍集中于中央政府層面，無論是生態(tài)修復、財政轉移支付還是貧困戶的生態(tài)保護安置，其覆蓋范圍和幫扶層次都是有限的。例如，作為江河水源地，其為了保護水源不受污染必然要犧牲工業(yè)發(fā)展，而生態(tài)補償所得與工業(yè)發(fā)展成果之間存在很大差距。盡管，中央已經明確表示，對貧困縣政府工作的考核已經去經濟中心，但地方財政收入的困窘仍會讓生態(tài)功能區(qū)的貧困縣有發(fā)展工業(yè)的沖動。在此背景下，行政區(qū)域間的合作能夠彌補生態(tài)補償的不足。
那么這方面的合作該如何進行呢？其一，可以采用“飛地經濟”的方式幫助貧困縣提升財政收入，即生態(tài)區(qū)貧困縣可以在非生態(tài)功能區(qū)縣域內相對低價地租用土地，進行工業(yè)園建設，以此獲得工業(yè)發(fā)展成果；其二，非生態(tài)功能區(qū)縣域政府可以對生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源、文化資源和其他資源進行保護性開發(fā)，以推動貧困縣經濟的發(fā)展，同時也從中獲得投資收益；第三，可以建立產銷協(xié)作關系，即非貧困縣對接消費貧困縣的農產品，通過消費貧困區(qū)域的農產品和服務，以增加貧困區(qū)域居民的收入。
在資源配置中，市場發(fā)揮著基礎性作用，但是通過市場去配置扶貧資源卻是片面的。無論是產業(yè)扶貧、生態(tài)補償扶貧還是易地扶貧搬遷，都面臨著自發(fā)市場或是市場失靈帶來的風險，而行政區(qū)域間的合作則能夠相對有效地化解扶貧工作面臨的風險與困境。加強行政區(qū)域間合作應當是下一步扶貧工作需要強化的重點。
作者系西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：新華網
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