加快推進農民工市民化進程，為全國提供可復制、可推廣的經驗和模式，是江蘇作為國家新型城鎮化試點省份的重要職責。推動農民工市民化，成本問題首當其沖，直接關系到我省城鎮化率能否在“十三五”末達到試點目標。建立健全市民化成本分擔機制已成為共識，但在實際推進過程中需要統籌協調好五大關系。
短期一次性公共成本支出與長期連續性成本支出。在政府承擔的公共成本支出中，既包括短期一次性投入，也包括長期連續支出。據國務院發展研究中心“促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程的研究”課題組的分析，短期內政府需要提供的主要是與隨遷子女的教育和保障性住房有關的支出，且主要集中在農民工進城的前五年；相對而言，低保、婦幼保健、各種優撫和救助以及社會管理費用等支出則將從農民工成為市民開始，支出的連續性很長甚至農民工一生的時間。
處理好短期一次性成本支出與長期連續性成本支出的關系，關鍵是政府在發揮公共投入引導作用的基礎上，充分發揮市場機制，擴大對社會資本的開放領域，打開企業、民間資本的進入通道，重點解決市政、醫院、學校和保障性住房等短期支出，通過構建多元化的投入機制實現政府短期一次性公共投入的平滑分攤。
即期賬面公共成本支出與遠期實際公共支出。在農民工市民化公共支出成本中，存在即期僅為賬面支出而遠期為實際支出的成本，最典型的是養老金。這一公共支出特點不但當前政府不需要增加成本，反而可以增加社會統籌部分的基金，有助于減輕當前政府的養老壓力。
處理好即期賬面公共成本支出與遠期實際公共支出的關系，關鍵是：一要將針對養老金等遠期支付的項目納入中長期財政預算框架，建立可持續的財政保障機制。二要監督企業按時足額繳納農民工社保費用，加快建立城鄉居民統一的養老保險制度，并完善各項社保制度之間的轉移續接。
中央與地方以及省內各級政府公共成本分擔。據第六次人口普查顯示，我省外來農民工居住在城鎮的有918.6萬。其中，省外農民工規模達到445.6萬。龐大的省外農民工規模決定了必須要構建中央和地方共同分攤的農民工市民化公共成本分擔機制，同時省內的農民工規模也決定了必須要構建省級政府與省內各級政府之間的成本分擔機制。
處理好中央與地方以及省內各級政府公共成本分擔的關系，關鍵是：一要厘清中央、省政府與省內各級政府之間的成本分擔界限。二是按照財權與事權匹配的原則，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化相掛鉤的制度，積極爭取中央財政的結構性補助。三是建立以流入地為主承擔就業培訓和隨遷子女義務教育成本的制度，中央財政對農民工的就業補貼及其子女的義務教育經費應按照常住地進行撥付。
流入地和流出地政府公共成本分擔。從農民工流向結構來看，外來農民工主要集中在蘇南地區，蘇南地區外來農民工中40%來自于省內。對于蘇中和蘇北而言，本省戶籍農民工分別占到外來農民工總數的72%和88%。整體而言，省內外農民工主要分布在經濟較為發達的蘇南和蘇中地區。上述農民工流向結構特征，決定了必須要建立流入地與流出地政府公共成本分擔機制。
處理好流入地和流出地政府公共成本分擔的關系，關鍵是要充分利用好“人地掛鉤”政策，構建城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量相掛鉤的機制。其中，省內各區縣城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，省內地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤，同時在全國范圍內探索流入省和流出省之間建立土地指標的增減掛鉤機制。
成本分擔責任和成本分擔能力。住房成本是農民工市民化個人成本中占比最大且阻礙作用最為顯著的部分。破題之策，在充分發揮市場機制的基礎上，要充分利用政府的有形調控之手提高農民工市民化成本的承擔能力。
處理好成本分擔責任和成本分擔能力的關系，一要推進土地制度改革，變“權”為“利”，實現農民工“帶資入城”。核心是要建立城鄉統一的土地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地“兩種產權、一個市場”。二要優化農民工落戶的城鎮空間結構。結合供給側結構性改革的推進，全面放開建制鎮和中小城市落戶限制，將三四線城鎮去庫存與農民工市民化有機統一。三要逐步將滿足條件的農民工中的低收入群體納入到城鎮住房保障政策享受范圍，將住房公積金制度實施范圍逐步擴大到農民工。要積極探索形成以公共租賃住房為主要保障方式的租售并舉的新型住房保障制度，積極開展共有產權住房試點并逐步推進。
(作者系省社科院農村發展研究所副所長）
中國鄉村發現網轉自：新華日報 2016年7月26日
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