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趙燕菁等:城市化與土地財(cái)政

[ 作者:趙燕菁?鄒衛(wèi)?  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2016-12-19 錄入:實(shí)習(xí)編輯 ]

中國的經(jīng)濟(jì)形勢空前的復(fù)雜。形勢的判斷,取決于對策選擇。我們需要的是找出經(jīng)濟(jì)增長的邏輯。而要找到這個(gè)邏輯,就需要后退一步,從一個(gè)更高的視角,俯瞰當(dāng)前的問題。這個(gè)視角就是貨幣、城市化和土地財(cái)政。

從商品貨幣到信用貨幣

任何商業(yè)模式,都可以用簡單的資產(chǎn)負(fù)債表來表示———收益減去成本等于剩余。無論多復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)模式都是從這里開始。宏觀經(jīng)濟(jì)就是所有微觀商業(yè)模式的加總,一樣可以用這個(gè)公式來表達(dá)。

所謂市場,就是從一對一的原始交易,升級到多對多交易。在多產(chǎn)品交易的市場中,最大的成本有兩個(gè):“計(jì)算的成本”和“信任的成本”。前者意味著,一旦市場交易的產(chǎn)品超過三種,交換率組合就會呈幾何級數(shù)上升。尋找均衡兌換率的難度得交易種類無法擴(kuò)大;后者則意味著,由于缺少信任,跨時(shí)間、跨空間的非即時(shí)交易很難完成。這兩個(gè)成本都可以歸結(jié)為“信用成本”。為了克服信用的缺失,人類發(fā)明了貨幣———用一種商品作為一般等價(jià)物。所有商品只需確定對一般等價(jià)物兌換率,就可以知道對所有物品的兌換率。人類的交易效率就可以大幅提高。

由于商品貨幣是以剩余作為信用的來源,其供給只能滿足一部分交易的需要。貨幣不足使得依賴貨幣分工商品經(jīng)濟(jì)長期以來小于依賴制度分工的社會組織。直到信用制度的改進(jìn),人類逐漸解決貨幣不足的問題,才在1750年以后啟動了不可逆的持續(xù)增長。上個(gè)世紀(jì)79年代,布雷頓森林體系解體后,世界開始從商品貨幣(金銀、實(shí)物剩余為準(zhǔn)備)轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞秘泿牛ㄎ磥硎找尜N現(xiàn)為準(zhǔn)備)。

信用貨幣有幾個(gè)特征,首先是通貨膨脹消失了。在商品貨幣的時(shí)代,只要實(shí)物準(zhǔn)備(黃金白銀)沒增加,鈔票相對多發(fā),結(jié)果必是通貨膨脹。但到了信用貨幣時(shí)代,卻出現(xiàn)前所未有的現(xiàn)象———怎么發(fā)貨幣都不通貨膨脹,而是資產(chǎn)價(jià)格和規(guī)模的膨脹。這就好比原來貨幣超發(fā)的時(shí)候,一定要發(fā)燒;而現(xiàn)在貨幣超發(fā)的時(shí)候,不發(fā)燒變成血壓高了。

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?這是因?yàn)樾庞秘泿派傻臋C(jī)制不同。貨幣是通過抵押資產(chǎn)(未來收益)生成的。在信用生成貨幣的同時(shí),所有沒有交易的或資產(chǎn)也同時(shí)獲得了信用。比如一棟房子從10萬元漲到100萬元,抵押給銀行創(chuàng)造了100萬元貨幣,但所有沒有交易的其他住房也一同升值。實(shí)物貨幣增加,信用(金銀)不會增加———信用(金銀)和流動性(紙幣)只會出現(xiàn)負(fù)的缺口;信用貨幣增加,信用會以更大的比例增加———信用(住房、股票)和流動性(貨幣)之間會形成正的缺口。正是由于“流動性———信用缺口”缺口的存在,使得信用貨幣超發(fā)不僅不會產(chǎn)生通脹,反而會產(chǎn)生通縮的風(fēng)險(xiǎn)。

第二個(gè)特點(diǎn),儲蓄變得不重要了。儲蓄就是延期的消費(fèi)。布雷頓森林體系之后,美國的儲蓄率持續(xù)下降。對商品貨幣而言,儲蓄(包括存款、金銀等)是貨幣發(fā)行的基礎(chǔ),銀行要想放貸,先要人存錢。但是信用貨幣大家發(fā)現(xiàn)不用了,沒有一分錢存款,商業(yè)銀行也可以通過對中央銀行負(fù)債獲得基礎(chǔ)貨幣,然后再通過市場信貸創(chuàng)造出貨幣。

第三,順差對信用輸出國不再重要。在商品貨幣時(shí)代,國家間爭奪市場,本質(zhì)上就是爭奪順差,有順差,信用就會增加;信用增加,就可以有更多的貨幣以及更高水平的分工,在以實(shí)物剩余為信用的英鎊體系下的貿(mào)易,順差成為貿(mào)易的唯一目標(biāo)。剩余的國際轉(zhuǎn)移,對一個(gè)經(jīng)濟(jì)信用的多寡起著決定性的作用,而信用的多寡,又決定了原始資本積累的規(guī)模和速度。但布雷頓森林體系之后,美國對全球的逆差急劇擴(kuò)大,這為順差國創(chuàng)造了豐沛的信用。

信用貨幣和土地財(cái)政

在中國的城市化大部分歷史上,中國經(jīng)濟(jì)受到貨幣不足的約束,商品分工水平非常低。社會分工主要是靠制度提供信用。到1949年時(shí),城市化率只有10 .6%.工業(yè)化和城市化同樣遇到資本不足的問題。

當(dāng)時(shí)世界上存在著兩大體系:一個(gè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì),把整個(gè)國家做一個(gè)大托拉斯,依賴記賬分工,蘇聯(lián)為其體系提供制度信用(計(jì)劃經(jīng)濟(jì));一個(gè)是市場經(jīng)濟(jì),依靠信用貨幣分工,美國為其體系提供貨幣信用(美元)。兩種制度都達(dá)到了很高的分工水平。由于政治上的原因,中國選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)———“省錢的制度”,這個(gè)制度無需出口、無需殖民地、不依賴外國資本,符合當(dāng)時(shí)中國所處的國際環(huán)境。

實(shí)踐表明,用記賬、以物易物的辦法(計(jì)劃)組織經(jīng)濟(jì),要比用貨幣(市場)組織經(jīng)濟(jì)效率低得多。特別是對中國這樣沒有一般等價(jià)物,而是以一組商品作為信用的原始貨幣,必須完全依賴內(nèi)部市場積累剩余的模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,中國貨幣的供給,完全取決于儲蓄多寡。高強(qiáng)度的積累,使全社會在長時(shí)間內(nèi)承受緊縮消費(fèi)的巨大痛苦。

20世紀(jì)80年代,鄧小平啟動中國面向市場經(jīng)濟(jì)的改革。所謂市場經(jīng)濟(jì),就是用貨幣來給物品和服務(wù)計(jì)價(jià)。

中國貨幣不足的問題再次出現(xiàn)。市場化的第一步,就是放開物價(jià),為防止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高的勞動分工水平解體,唯一的出路就是印更多的鈔票。1979年底,廣義人民幣供應(yīng)量為1555億元,1980年進(jìn)一步增加到1933億元,增長率高達(dá)24%.此后連續(xù)三年人民幣供應(yīng)基本都保持20 %以上貨幣供應(yīng)增長速度,結(jié)果導(dǎo)致1984年通貨膨脹。從1984年到1990年,人民幣鈔票供應(yīng)量增長開始駛?cè)肟燔嚨溃撕髱缀趺磕甑膹V義人民幣鈔票供應(yīng)量增速都在20 %以上。尤其是1984年和1986年,人民幣增幅達(dá)到了39%和31%,出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹。沒有儲蓄作為準(zhǔn)備,增發(fā)貨幣的結(jié)果,必然是通脹。

中國的貨幣約束的解決,是從加入美國的體系開始的。這和日本、“四小龍”是一樣的途徑。第一步,匯率并軌。第二步加入WT O.2000年后,中國出口順差開始大幅增加,通過結(jié)匯創(chuàng)造的大量信用,在沒有導(dǎo)致通貨膨脹情況下,極大地釋放了資本不足所抑制的增長潛力,中國的工業(yè)化和城市開始快速起步。

土地財(cái)政的歷程

1990年后,中國逐步發(fā)展出一種后來被稱之為“土地財(cái)政”的增長模式,正是這一模式,成功地將以剩余為基礎(chǔ)的商品貨幣,轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕磥硎找鏋榛A(chǔ)的信用貨幣。中國也因此重獲貨幣主權(quán)。

“土地財(cái)政”并非一開始就有目的的制度設(shè)計(jì),而是借由一系列改革逐步形成。“土地財(cái)政”創(chuàng)造信用的第一步是1982年憲法第10條:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”。正是這一條款,奠定了日后中國“土地財(cái)政”的憲法基礎(chǔ)。

第二步是土地轉(zhuǎn)讓。為突破土地轉(zhuǎn)讓限制,深圳特區(qū)借鑒香港土地制度,率先探索將土地所有權(quán)和使用權(quán)分開,并于1987年,拍出中國城市第一塊土地使用權(quán)。1998年,全國人大通過了《中華人民共和國憲法修正案(1988)》在其中第十條第四款基礎(chǔ)上,增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990年,國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二條,“國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則,實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度”。這一條例,成為政府壟斷土地一級市場的制度的發(fā)端,地方政府開始用土地作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支付手段,土地的貨幣屬性由此而生。

第三步,建立遠(yuǎn)期資本交易市場———特別是房地產(chǎn)市場:住房成為投資品。1992年,中國取消各種票證,貨幣不足迫使央行增發(fā),中國再次進(jìn)入高通貨膨脹。為了吸納超發(fā)貨幣,1992- 1993年開放了股票、期貨和房地產(chǎn)三大市場,為未來收益貼現(xiàn)機(jī)制的形成開辟了道路。當(dāng)時(shí)最不起眼的房地產(chǎn)市場的金融作用,遠(yuǎn)超前兩個(gè)市場。因?yàn)橥恋刭N現(xiàn)的是政府未來的收益,創(chuàng)造的是國家信用。

第四步,1994年中央政府和地方政府財(cái)稅分權(quán)。這一制度明確了土地收入歸地方政府所有,地價(jià)成為地方政府公共服務(wù)定價(jià)主要模式。地方政府公共服務(wù),特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),獲得了穩(wěn)定融資信用。

第五步,1998年的住房制度改革:城市“上市”。在之前的土地市場上,只有機(jī)構(gòu)(企業(yè)、開發(fā)商)才能購買土地。1998年,住房制度改革,使得數(shù)百個(gè)城市政府(提供公共服務(wù)的“企業(yè)”)整體“上市”,從而催生出了一個(gè)遠(yuǎn)超資本市場的巨大信用來源。原來無償分配的公共住房,以折扣的價(jià)格買個(gè)原住民,一夜之間創(chuàng)造了巨大的中產(chǎn)階級,同時(shí)規(guī)定停止單位分房,市場成為解決住房主要渠道。正是這一改革為住房市場自身創(chuàng)造了最初的有效需求,住房市場的房價(jià),實(shí)際上為城市各類存量不動產(chǎn)的市場價(jià)值提供了一個(gè)價(jià)格參照系。

至此,“土地財(cái)政”的主體框架基本完成。在“土地財(cái)政”創(chuàng)造的巨大信用支持下,中國城市化迅速上升。2011年,城市人口歷史性地超過農(nóng)村人口。

房地產(chǎn)市場是資本市場

房地產(chǎn)市場的本質(zhì),就是資本市場。地價(jià)本質(zhì)上與股價(jià)一樣,都是資產(chǎn)的價(jià)格,是城市公共服務(wù)未來收益的貼現(xiàn)。以此為信用制造的貨幣,就是信用貨幣。土地財(cái)政在不經(jīng)意間,幫助中國完成了依賴剩余積累制造資本向依賴預(yù)期收益制造資本的巨大轉(zhuǎn)變,使中國第一次成為像美國一樣通過未來收益創(chuàng)造信用的國家。此后的實(shí)踐表明,“土地財(cái)政”貼現(xiàn)未來收益的效率甚至超過發(fā)達(dá)國家的“稅收財(cái)政”。中國由此一躍成為資本生成大國。

中國貨幣生成有三個(gè)主要來源:引進(jìn)外資、出口創(chuàng)匯、土地資本化。其中,外貿(mào)順差和F D I在M2的擴(kuò)大過程中曾經(jīng)起到非常大的作用。到20 10年末之前,由于外資不斷流入被動投放基礎(chǔ)貨幣(外匯占款)達(dá)到2 2 .5萬億,對M2的增量貢獻(xiàn),一直維持在50%左右,甚至一度超過60%.但如今,外匯占款余額2 3 .2萬億,占M 2的比重降已降至15 .4%.真正對M2貢獻(xiàn)最大的是信貸,大約在7 5 %左右,而信貸增長的一個(gè)主要渠道,就是房地產(chǎn)抵押貸款。

就貨幣生成規(guī)模而言,2 0 1 0年以來,真正的央行不是人民銀行,而是建設(shè)部。不動產(chǎn)交易價(jià)格上升,為所有不動產(chǎn)增信,反過來又通過信貸導(dǎo)致貨幣的增加。房地產(chǎn)的本質(zhì)是信用,其與貨幣關(guān)系如同硬幣的“一體兩面”,高房價(jià)既是貨幣“超發(fā)”的原因,也是貨幣“超發(fā)”的結(jié)果。

土地是信用之源,凡是與土地直接或間接掛鉤的商業(yè)模式,都會獲得最佳的信用評級,在某種程度上,過去2 0年的中國經(jīng)濟(jì)大部分商業(yè)模式可以被視作“房地產(chǎn)+”,不斷升值的資產(chǎn)就像是自動提款機(jī),向市場提供著看似無窮無盡的信用,可以說,沒有過度供給的信用,今天那些過剩的產(chǎn)能根本就不可能。

過去三十年,土地財(cái)政歷史性解決了信用不足的難題,其效率之高超出所有人的預(yù)料,正是由于超高的資本生成模式,推動了中國經(jīng)濟(jì)前所未有的增長。這個(gè)意義上,土地財(cái)政貢獻(xiàn)怎樣高估都不過分,沒有土地財(cái)政,亞投行、“一帶一路”、高鐵乃至近年來重大基礎(chǔ)設(shè)施、軍事裝備的突破,都無從談起。

現(xiàn)在的問題是,土地財(cái)政可以持續(xù)嗎?

土地財(cái)政是不可持續(xù)的

城市化可以簡單地分為兩個(gè)階段,第一個(gè)階段是花錢(投資)的階段,第二個(gè)階段是掙錢(收益)的階段。現(xiàn)在城市建成區(qū)的面積已經(jīng)可以把全中國8 7 %的人裝進(jìn)去,即使今天城市擴(kuò)張完全停止,也足以容納未來城市人口的增長。總體而言,中國空間城市化大部分已經(jīng)完成。

這意味著城市化1 .0結(jié)束,2 .0開始。一旦進(jìn)入城市化2 .0,能否創(chuàng)造現(xiàn)金流收入,就取代1 .0階段的能否創(chuàng)造資本,成為判定城市規(guī)劃的好壞的新基準(zhǔn)。這個(gè)階段對現(xiàn)金流的需求超過對資本的需求。如果在城市化2 .0階段不能盡快從1 .0階段的一次性收益模式(土地出讓)變?yōu)榭沙掷m(xù)的收益(稅收),城市就無法支撐可持續(xù)的公共服務(wù)。土地財(cái)政如果不能從一次性收益轉(zhuǎn)向持續(xù)性收益,城市化第二階段就無法徹底完成,整個(gè)城市化進(jìn)程將會功敗垂成。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,就是從資本型的增長轉(zhuǎn)變成現(xiàn)金流型的增長。G D P的好壞不僅取決于其數(shù)量多少,同時(shí)更取決于其結(jié)構(gòu)優(yōu)劣。在城市化2 .0階段,好的G D P應(yīng)該是更多的現(xiàn)金流,而不是更多的資本。

所以,目前應(yīng)該采取這些對策:在增量上,一是防止泡沫破裂———避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是抑制資產(chǎn)價(jià)格———防止“信用—流動性缺口”擴(kuò)大;三是解決住房需求———降低企業(yè)運(yùn)營成本;四是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)———對資產(chǎn)增稅,對現(xiàn)金流減稅。在存量上,一是充分利用存量———?jiǎng)?chuàng)造更多現(xiàn)金流;二是保護(hù)低端住房供給———避免勞動力成本過快上升,三是避免變相供給更多商品住宅(如“三舊改造”),四是減少公共負(fù)擔(dān)———減少現(xiàn)金流支出,等于現(xiàn)金流收入增加。

兩次世界大戰(zhàn)之間的金融危機(jī),有兩種不同的形式:一種是魏瑪共和國式的大通脹,所有商品價(jià)格暴漲,貨幣過剩,商品短缺;一種是美國30年代大蕭條,所有資產(chǎn)價(jià)格暴跌、貨幣不足、生產(chǎn)過剩。中國貨幣的生成機(jī)制,很大比例是信用貨幣。此時(shí),應(yīng)當(dāng)減少資產(chǎn)和投資,擴(kuò)大現(xiàn)金流和儲蓄,持有貨幣保值,等候時(shí)機(jī)抄底。

我們今天面臨的不是常規(guī)的金融波動,而是千年未見之信用過剩。與此同步的是,中國城市化快速進(jìn)入2 .0階段———從一次性融資轉(zhuǎn)向可持續(xù)的現(xiàn)金流。在這樣的超級經(jīng)濟(jì)周期里,現(xiàn)金流已經(jīng)成為決定生死存亡的關(guān)鍵。信用擴(kuò)張階段導(dǎo)致全球性“流動性-信用缺口”,誰能讓“流動性-信用缺口”縮得最小,誰就能在經(jīng)濟(jì)收縮周期里幸存,進(jìn)而在未來擴(kuò)張周期來臨時(shí)率先滿血復(fù)活。

南都評論記者張?zhí)炫苏?

趙燕菁:廈門大學(xué)雙聘教授,教授級高級規(guī)劃師,英國卡迪夫大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系博士,原廈門市規(guī)劃局長,中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院前副總規(guī)劃師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南方都市報(bào) 2016年12月18日


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