土地制度不僅是中國，也是世界所有發展中國家關注的問題。最近筆者擔任了非洲一個農業發展組織的首席顧問，為非洲各國制定長期農業政策提供咨詢，和非洲各國農業政策專家有了深入接觸，對非洲的農業政策和土地制度進行了深入的了解。
就土地所有制來說，中國的農地制度和非洲絕大多數國家非常類似。農民只擁有使用權，國家或者集體擁有土地的所有權。
就土地的使用權而言，世界范圍內土地制度可以分為兩類：法定土地使用權 （Statutory Land Tenure）和習慣土地使用權 （Customary Land Tenure）。顧名思義，法定土地使用權由國家法律規定，國家或者地方政府發證書給農民確認土地的使用權。按照中國現在專業的說法，叫做“土地確權”?！傲晳T土地使用權”，雖然各地具體形式有差異，但農民的土地使用權主要由部落首領或者村長等地方領導按照傳統習慣分配。后者由于沒有政府權力的介入，造成的爭議由部落內部協調解決。
從現代西方國家的視角出發，“習慣土地使用權”顯然屬于產權不明晰，沒有政府的統一介入，其土地生產效率必然低下。但是實際上，在非洲大陸，現在90%以上的土地還是實行“習慣土地使用權”，“法定土地使用權”并沒有深入人心。
甚至有一些觀點認為，現代非洲貧窮和落后的一個主要原因就是“習慣土地使用權”的流行。所以從數百年前的殖民時代起，西方殖民宗主國就不斷在非洲國家推行“ 法定土地使用權”，試圖對農地使用權進行登記，其成效非常有限。1960年代非洲國家在實現民族國家獨立后，美國歐盟等西方國家改變方式，試圖通過援助的方法幫助非洲建立起所謂的現代的“法定土地使用權”，其成效也非常有效。
最典型的國家就是坦桑尼亞，在1995年，坦桑尼亞政府接受專家意見通過土改政策，在把土地所有權明確為國有的時候，試圖把原有的“習慣土地所有權”改變為“法定土地使用權”，在美國和歐洲國家援助資金幫助下，對土地使用權進行登記造冊，并發給使用權證書。在法律制定的時候，專家們認為這樣做可以確認長期被占有土地的使用權，讓農民平均土地使用權，增加農地生產力和可持續發展，鼓勵土地在法律框架下形成土地流轉市場，土地可以抵押獲取銀行資金，在統一法律框架下解決爭議，使得男女平等使用土地，以及使得國家的土地信息公開等等。
但現實卻是殘酷的。坦桑尼亞土改推進到一半就無法深入下去了，遭到了絕大多數農民的抵抗，農業生產因此下降?！胺ǘㄍ恋厥褂脵唷贝蚱屏颂股Ｄ醽喕鶎由鐣登暄莼纬傻纳鐣巹t，形成了更多的爭議。同時，“土地使用權”也無法獲得銀行抵押貸款。銀行的思維很簡單：如果貸款違約，銀行持有“土地使用權”證書沒有絲毫價值，無法親自耕作，也很難移動和轉讓。
有人說，坦桑尼亞是因為一直被英國殖民，所以反對西方的產權制度。事情也沒有這么簡單。東非另外一個人口大國埃塞俄比亞從來沒有被殖民過，其土地也是實行集體所有制，農民也是從集體租種土地。雖然該國在20世紀經歷了封建王朝統治和軍事政變統治等多種集權統治方式，“習慣土地使用權”常被打斷，但到現在，在分配土地使用權方面還是占主導方式。
為什么“習慣土地使用權”在非洲大行其道，而“法定土地使用權”難以深入人心？
這是由非洲國家的自身特點決定的。非洲國家由于農村人口出生率和死亡率都很高，人口一直處于快速調整中。在“習慣土地使用權”下，部落首領可以按照人口的動態變化快速調整土地分配，從人口減少的家族收回土地分配給新出生人口家族，使得部落中人人都有土地，不至于有人餓死。同時，部落也能展現團結，在部落首領的領導下，使得部落能夠存續下去。
在“法定土地使用權”體制下，土地每次調整都要通過政府，要交納不少費用。同時，由于形成了土地市場，土地有了價值，需要新的土地，就需要購買；使得很多新出生的人無法得到土地。這破壞了原有的部落內的和諧；打破了部落生存法則，所以受到人民反對。
作者為德國哥廷根大學教授
中國鄉村發現網轉自：財新網
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