本文的主題是行政變遷、產(chǎn)權(quán)變動與土地確權(quán)。中國農(nóng)村實(shí)行集體所有制，是入了憲法的。這種集體所有制的理論淵源，另辟篇幅予以敘述。這里著重就農(nóng)村集體所有制的實(shí)踐并且結(jié)合該地實(shí)際，盡可能地予以合理解釋。之所以要對此予以解釋，是因?yàn)樵诖逵蛘{(diào)研中，當(dāng)問及“農(nóng)村的土地是誰的”這個問題時，幾乎所有的農(nóng)民都回答是國家的，沒有一個回答說是自己的或是集體的。故而，確有重新認(rèn)識之必要。
正因?yàn)槿绱?，我們深感農(nóng)村集體所有制只是一個粗略的框架，而受這個框架規(guī)制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及構(gòu)成這個結(jié)構(gòu)的各個要素之間的交互作用關(guān)系，不簡單。我們覺得，人民公社時期和農(nóng)村改革以來的實(shí)踐，皆表明中國農(nóng)村的集體所有制，是一種以鄉(xiāng)村行政的地域局限為重要特征的，以社區(qū)人口平均占有為確權(quán)規(guī)則的，并且接受國家政權(quán)監(jiān)管的集體共有制。
上述這種認(rèn)識其實(shí)包含三個含義：第一個含義，是“鄉(xiāng)村行政地域?yàn)橹匾卣鳌薄Ｋ鼘?shí)際上是指鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)的分配格局是以“鄉(xiāng)村行政“來分割的。人民公社時期為“三級分割”，即公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，這種分割是以“隊(duì)為基礎(chǔ)”的。以“隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)分割主要集中在生產(chǎn)權(quán)、分配權(quán)和收益權(quán)三個方面。當(dāng)然，“以隊(duì)為基礎(chǔ)”還是“以村為基礎(chǔ)”，當(dāng)年在黨內(nèi)是有著激烈爭論的，而最終形成了“以隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)分配體制。農(nóng)村改革后，盡管人民公社被撤銷，且代之以“鄉(xiāng)”，但公社時期形成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保留了下來。只不過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的確權(quán)規(guī)則有變化，也即“以隊(duì)為基礎(chǔ)”又回到了“以村為基礎(chǔ)”。
第二個含義是“以社區(qū)人口平均占有為確權(quán)規(guī)則”。這個規(guī)則的第一個要素是“平均”。這個“平均”實(shí)則是“平均共有”，或者說是指組成集體的成員“人人有份”。它是集體所有制的內(nèi)核和精髓，也是這種制度下產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的基本原則。這個規(guī)則的第二個要素是“戶籍”，它是確認(rèn)社區(qū)人口的基本視點(diǎn)。從實(shí)踐來看，無論在公社時期還是在改革以后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)大都以社區(qū)人口為分配依據(jù)，而社區(qū)人口又是以擁有本村本組的戶籍為確認(rèn)依據(jù)。所以住在本村而沒有本村戶口，則意味著沒有集體成員權(quán)資格，也即沒有土地產(chǎn)權(quán)的賦予資格。
第三個含義是“接受國家政權(quán)監(jiān)管”。這個含義在當(dāng)下是極有意思的，也即是說，法律規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體的；但農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)村土地是國家的。這意味著農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個多層次交互作用的復(fù)合體。就目前而言，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的形成由農(nóng)民創(chuàng)造不錯，但它的合法性是由國家確認(rèn)的；而農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，至今還在爭議之中；農(nóng)村宅基地權(quán)則是一個由下而上的生成過程，而最終的裁決權(quán)在縣級政府，不在農(nóng)民集體。諸如此類的情況，不可能讓農(nóng)民真心認(rèn)為土地是自己的或者是集體的，所以上面所說的，農(nóng)民普遍認(rèn)為，“農(nóng)村土地屬于國家”，是他們內(nèi)心活動的真實(shí)表達(dá)。
我們的調(diào)研所在地在潘家鋪社區(qū)，潘家鋪社區(qū)屬于蒙泉鎮(zhèn)，而蒙泉鎮(zhèn)的行政建制經(jīng)歷了一個復(fù)雜的變遷過程。這個過程是指：公社時期，這里的行政建制稱為蒙泉區(qū)，它下轄七個人民公社，也即花數(shù)公社、磐石公社、白洋公社、蒙泉公社、楊坪公社、官斗公社、三板公社；公社改鄉(xiāng)之后，設(shè)立蒙泉鎮(zhèn)的行政建制，這個行政建制的轄區(qū)包括花數(shù)鄉(xiāng)的15個自然村、磐石鄉(xiāng)的23個自然村、白洋鄉(xiāng)的21個自然村、蒙泉鄉(xiāng)的24個自然村。2007年合村成立潘家鋪社區(qū)，包括的行政單元有花數(shù)鄉(xiāng)清水村（5、6組）、磐石鄉(xiāng)豐禾村（1、2組）、磐石鄉(xiāng)潘市村（3、4組）、磐石鄉(xiāng)清山洞村（7、8組）、磐石集市（9組）。這些村民小組中，一組有86戶，二組80戶，三組114戶，四組110戶，五組115戶，六組110戶，七組118戶，八組107戶，九組342戶。我們認(rèn)為，農(nóng)村的行政變遷與土地確權(quán)之間存在有趣的關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)至今還未能充分闡釋出來。大致看來，這種闡釋至少有兩個方面：一個是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村行政變遷的關(guān)聯(lián)，第二個是農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)村行政變遷的關(guān)聯(lián)。
對于前者而言，這個地方由蒙泉區(qū)到蒙泉鄉(xiāng)再到蒙泉鎮(zhèn)，而后合村成立潘家鋪社區(qū)，村民小組這個行政單位的歸屬和規(guī)模等要素經(jīng)歷了重大調(diào)整，但農(nóng)戶的生產(chǎn)生活和土地關(guān)系并沒有受到多少影響。農(nóng)民覺得這些變化與他們沒有多少關(guān)系，也即是說，自己的田照種不誤，至于變化之處，用他們的話來說“只是管自己的官變了”，“上面變了”。這意味著農(nóng)民只關(guān)注土地的使用權(quán)，而不太關(guān)心土地的所有權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村的行政變遷必然會引起農(nóng)村土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整是指以村組為所有單元的集體所有權(quán)的調(diào)整，但它并不會影響農(nóng)戶的土地使用權(quán)，也即承包經(jīng)營權(quán)。這種現(xiàn)象涉及到產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個基本觀點(diǎn)，也即“使用權(quán)清晰之后，所有權(quán)就不重要了”。在這里，土地使用權(quán)是實(shí)在的，而土地的所有權(quán)似乎是虛置的。這種情況也許可以詮釋為農(nóng)村改革之所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分置”成功的圖景吧。
后者主要涉及土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村集體內(nèi)部的分配制度，而這個制度至少在目前還處于不太清晰的階段。這種不清晰至少表現(xiàn)為，公社改鄉(xiāng)之后的產(chǎn)權(quán)交易秩序不清晰。公社解體之后，它的生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)移到了農(nóng)戶，其自身“變身”為基層政權(quán)，所以公社一級的集體身份，鄉(xiāng)就不具備了。也即是說農(nóng)村土地的“三級所有”變成了村組“兩級所有”。這樣一來，土地使用權(quán)若是發(fā)生變更，那么土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系又該如何解釋呢？
下面以潘家鋪社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)為例試作說明。2008年，蒙泉鎮(zhèn)政府打算興建一處農(nóng)貿(mào)市場。而用于農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)的這塊土地，其產(chǎn)權(quán)屬于原磐石鄉(xiāng)鴨梨瓶（輸液瓶）廠。由于鄉(xiāng)的建制屬于基層政權(quán)體系，所以該廠鄉(xiāng)辦企業(yè)的性質(zhì)使得這塊土地自然屬于集體所有的政府使用土地。但政府使用的這塊土地來自于合村以前的小潘家鋪村一組，其使用權(quán)的獲得方式是“以土地抵賦稅”，也即小潘家鋪村將“一組”的土地出讓給這家鄉(xiāng)辦企業(yè)使用，而“鄉(xiāng)”則以減免該組的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”為代價。除此之外，該廠還負(fù)責(zé)提供每戶一人的就業(yè)名額。鴨梨瓶廠倒閉之后，該地進(jìn)行了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的行政調(diào)整，鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)。這樣，蒙泉鎮(zhèn)政府將這塊土地規(guī)劃為潘家鋪農(nóng)貿(mào)市場，并多方籌資建設(shè)。這個地方本是一處自然形成的市場，每月逢三、逢八趕集，多年來已形成了附近村莊的農(nóng)產(chǎn)品集散地。鎮(zhèn)政府準(zhǔn)備在這個面積為六十畝的地方，規(guī)劃145個集住家和門面為一體的建筑單元群。這145個建筑單元以每兩間地基為一個單位出售，每個單元的面積大約七八十個平方，價格因地段等不同而三萬到七萬不等。外村人到這里買地基，不僅需要出資而且還要獲得本村戶口。之所以設(shè)置這樣的市場準(zhǔn)入門檻，一方面是由于這里商品流通發(fā)達(dá)，周邊慈利、桃源、臨澧等縣市都有人過來這里買地基，需求旺盛；另一方面也是為了保障本村村民的利益。在此，作為物業(yè)賣方或產(chǎn)權(quán)出讓方的是蒙泉鎮(zhèn)政府。也即是說，蒙泉鎮(zhèn)政府作為農(nóng)貿(mào)市場的產(chǎn)權(quán)擁有者，在分割產(chǎn)權(quán)然后出售。對這樣一種產(chǎn)權(quán)變動的解釋一定是復(fù)雜的，還是留待下回分解吧。
作者單位：湖南師范大學(xué)湖南縣域發(fā)展研究中心
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