本文的主題是行政變遷、產權變動與土地確權。中國農村實行集體所有制，是入了憲法的。這種集體所有制的理論淵源，另辟篇幅予以敘述。這里著重就農村集體所有制的實踐并且結合該地實際，盡可能地予以合理解釋。之所以要對此予以解釋，是因為在村域調研中，當問及“農村的土地是誰的”這個問題時，幾乎所有的農民都回答是國家的，沒有一個回答說是自己的或是集體的。故而，確有重新認識之必要。
正因為如此，我們深感農村集體所有制只是一個粗略的框架，而受這個框架規制的產權結構以及構成這個結構的各個要素之間的交互作用關系，不簡單。我們覺得，人民公社時期和農村改革以來的實踐，皆表明中國農村的集體所有制，是一種以鄉村行政的地域局限為重要特征的，以社區人口平均占有為確權規則的，并且接受國家政權監管的集體共有制。
上述這種認識其實包含三個含義：第一個含義，是“鄉村行政地域為重要特征”。它實際上是指鄉村土地產權的分配格局是以“鄉村行政“來分割的。人民公社時期為“三級分割”，即公社、大隊、生產隊，這種分割是以“隊為基礎”的。以“隊為基礎”的產權分割主要集中在生產權、分配權和收益權三個方面。當然，“以隊為基礎”還是“以村為基礎”，當年在黨內是有著激烈爭論的，而最終形成了“以隊為基礎”的產權分配體制。農村改革后，盡管人民公社被撤銷，且代之以“鄉”，但公社時期形成的產權結構保留了下來。只不過產權結構中的確權規則有變化，也即“以隊為基礎”又回到了“以村為基礎”。
第二個含義是“以社區人口平均占有為確權規則”。這個規則的第一個要素是“平均”。這個“平均”實則是“平均共有”，或者說是指組成集體的成員“人人有份”。它是集體所有制的內核和精髓，也是這種制度下產權確認的基本原則。這個規則的第二個要素是“戶籍”，它是確認社區人口的基本視點。從實踐來看，無論在公社時期還是在改革以后，農村土地產權大都以社區人口為分配依據，而社區人口又是以擁有本村本組的戶籍為確認依據。所以住在本村而沒有本村戶口，則意味著沒有集體成員權資格，也即沒有土地產權的賦予資格。
第三個含義是“接受國家政權監管”。這個含義在當下是極有意思的，也即是說，法律規定，農村土地是農民集體的；但農民認為，農村土地是國家的。這意味著農村土地的產權結構是一個多層次交互作用的復合體。就目前而言，農地承包經營權的形成由農民創造不錯，但它的合法性是由國家確認的；而農地的轉讓權，至今還在爭議之中；農村宅基地權則是一個由下而上的生成過程，而最終的裁決權在縣級政府，不在農民集體。諸如此類的情況，不可能讓農民真心認為土地是自己的或者是集體的，所以上面所說的，農民普遍認為，“農村土地屬于國家”，是他們內心活動的真實表達。
我們的調研所在地在潘家鋪社區，潘家鋪社區屬于蒙泉鎮，而蒙泉鎮的行政建制經歷了一個復雜的變遷過程。這個過程是指：公社時期，這里的行政建制稱為蒙泉區，它下轄七個人民公社，也即花數公社、磐石公社、白洋公社、蒙泉公社、楊坪公社、官斗公社、三板公社；公社改鄉之后，設立蒙泉鎮的行政建制，這個行政建制的轄區包括花數鄉的15個自然村、磐石鄉的23個自然村、白洋鄉的21個自然村、蒙泉鄉的24個自然村。2007年合村成立潘家鋪社區，包括的行政單元有花數鄉清水村（5、6組）、磐石鄉豐禾村（1、2組）、磐石鄉潘市村（3、4組）、磐石鄉清山洞村（7、8組）、磐石集市（9組）。這些村民小組中，一組有86戶，二組80戶，三組114戶，四組110戶，五組115戶，六組110戶，七組118戶，八組107戶，九組342戶。我們認為，農村的行政變遷與土地確權之間存在有趣的關聯，這種關聯至今還未能充分闡釋出來。大致看來，這種闡釋至少有兩個方面：一個是農地承包經營權與農村行政變遷的關聯，第二個是農村建設用地與農村行政變遷的關聯。
對于前者而言，這個地方由蒙泉區到蒙泉鄉再到蒙泉鎮，而后合村成立潘家鋪社區，村民小組這個行政單位的歸屬和規模等要素經歷了重大調整，但農戶的生產生活和土地關系并沒有受到多少影響。農民覺得這些變化與他們沒有多少關系，也即是說，自己的田照種不誤，至于變化之處，用他們的話來說“只是管自己的官變了”，“上面變了”。這意味著農民只關注土地的使用權，而不太關心土地的所有權。因為農村的行政變遷必然會引起農村土地所有權的調整，這種調整是指以村組為所有單元的集體所有權的調整，但它并不會影響農戶的土地使用權，也即承包經營權。這種現象涉及到產權經濟學的一個基本觀點，也即“使用權清晰之后，所有權就不重要了”。在這里，土地使用權是實在的，而土地的所有權似乎是虛置的。這種情況也許可以詮釋為農村改革之所有權和使用權“兩權分置”成功的圖景吧。
后者主要涉及土地產權在農村集體內部的分配制度，而這個制度至少在目前還處于不太清晰的階段。這種不清晰至少表現為，公社改鄉之后的產權交易秩序不清晰。公社解體之后，它的生產功能轉移到了農戶，其自身“變身”為基層政權，所以公社一級的集體身份，鄉就不具備了。也即是說農村土地的“三級所有”變成了村組“兩級所有”。這樣一來，土地使用權若是發生變更，那么土地產權關系又該如何解釋呢？
下面以潘家鋪社區農貿市場建設為例試作說明。2008年，蒙泉鎮政府打算興建一處農貿市場。而用于農貿市場建設的這塊土地，其產權屬于原磐石鄉鴨梨瓶（輸液瓶）廠。由于鄉的建制屬于基層政權體系，所以該廠鄉辦企業的性質使得這塊土地自然屬于集體所有的政府使用土地。但政府使用的這塊土地來自于合村以前的小潘家鋪村一組，其使用權的獲得方式是“以土地抵賦稅”，也即小潘家鋪村將“一組”的土地出讓給這家鄉辦企業使用，而“鄉”則以減免該組的農業稅和“三提五統”為代價。除此之外，該廠還負責提供每戶一人的就業名額。鴨梨瓶廠倒閉之后，該地進行了撤鄉并鎮的行政調整，鄉改為鎮。這樣，蒙泉鎮政府將這塊土地規劃為潘家鋪農貿市場，并多方籌資建設。這個地方本是一處自然形成的市場，每月逢三、逢八趕集，多年來已形成了附近村莊的農產品集散地。鎮政府準備在這個面積為六十畝的地方，規劃145個集住家和門面為一體的建筑單元群。這145個建筑單元以每兩間地基為一個單位出售，每個單元的面積大約七八十個平方，價格因地段等不同而三萬到七萬不等。外村人到這里買地基，不僅需要出資而且還要獲得本村戶口。之所以設置這樣的市場準入門檻，一方面是由于這里商品流通發達，周邊慈利、桃源、臨澧等縣市都有人過來這里買地基，需求旺盛；另一方面也是為了保障本村村民的利益。在此，作為物業賣方或產權出讓方的是蒙泉鎮政府。也即是說，蒙泉鎮政府作為農貿市場的產權擁有者，在分割產權然后出售。對這樣一種產權變動的解釋一定是復雜的，還是留待下回分解吧。
作者單位：湖南師范大學湖南縣域發展研究中心
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