耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒有，而是怎么用，在什么機制下用的問題。
1.土地的大賬
在關于耕地保護的討論中，很多人潛在認為耕地特別是優質耕地的面積是給定的，占一點少一點。因此，對于耕地，特別是基本農田，要嚴防死守，一步不能退讓。這種說法出于保護耕地的目的，出發點無疑是好的。
不過，現實中的情況，也不完全如此。土地面積固然是給定的，我國總共也就961萬平方公里，要想多出來，除非去侵占別國領土，看來不大可能。但是，雖然國土面積是給定的，但其中的耕地面積只有20.3億畝（135萬平方公里，“二調”數字），占國土面積的14%，不到七分之一。這里的含義是，還有其他用途的土地，在有需要、條件許可、經濟上合理的情況下，是可以轉化為耕地的。換句話說，耕地問題并不是“巧婦難為無米之炊”的問題。米是有的，是如何為的問題。
首先聲明，筆者并不認為目前有將其他土地轉化為耕地的必要性。在世界糧食價格趨勢下行，我國糧食產量充足，自給率依然很高的情況下，并不需要進一步增加耕地面積。其實，調查中很多地區出現了不同程度的撂荒，說明并不是缺少耕地，而是如何利用耕地的問題。休耕、養地、蓄水的政策，可能更符合長遠發展的需要。本文旨在說明，增加耕地、增產糧食的彈性其實還很大，糧食和耕地問題需要從長計議，沒有必要風聲鶴唳。
為了說清這個問題，我們算一算大帳。由于第二次全國土地調查（即“二調”）公布的數據不全，我們還是根據2012年《中國國土資源統計年鑒》的數據進行討論，并與已經公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》中的數據進行比照。由于只是一個大致的匡算，用哪一個數據區別并不大。2012年的年鑒報告的土地資源狀況，是2008年的數字，此后沒有更新。此外，農村居民點的數字，是2004年的數字，此后沒有更新。這些數據不一定很準確，我們假定沒有太大的偏差。比如說，誤差在10%以內，這樣并不影響大致的匡算。
這里忍不住要加一句題外話。2007年開始的第二次全國土地調查，據說耗資上百億人民幣，在2009年底就已經初步完成。可是這么重要的數據，至今沒有公開給學者研究使用，不知是什么道理。迄今為止，只在2013年12月30日，公布了一個非常簡要的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》，全文只有1618個字，公布的數據少得可憐。中國的學者真是可憐，地命海心也就罷了，納稅人的銀子弄來的數據，也不對學者公開，被逼得到處找零星的數據往一起拼。
圖1把143億畝（951萬平方公里）的國土面積按用途分類。按照“從大到小，從易到難”的原則，我們先來看幾塊大的。最大的三塊，分別是草地、未利用地、林地，分別為39，39，35億畝，加起來114億畝，占國土面積的80%。這三塊，就是高山、雪山、陡坡、大草原這些，主體應該分布在內蒙、新疆、西藏、青海、川西、云南、貴州等中西、西南部地區，東部地區的黑龍江、福建、浙江，湖南、湖北的西部，也有較大面積的山林地。
往下看最大的就是耕地了，有18.3億畝。本世紀初以來，耕地每年減少，18億畝紅線的說法就是從這里來的。剩下的幾塊，分別是園地（苗圃、果園等）、其他農用、農村居民點、城鎮工礦、
2.耕地的潛力
所謂耕地的潛力，指的是現在的非耕地，通過適當的追加投資，或者集約使用，在合理的條件下可以轉化為耕地。最大的三塊，是未利用地、林地、和草地。二調數據說明，這些土地和耕地其實可以相互轉化。對照“二調”數據，未利用地只剩下27億畝，減少了12億畝，草地增加了3.8億畝，林地增加了2.7億畝，耕地增加了2億畝，還有3.5億畝的差別分攤到園地、建設用地、水域面積上。
關于兩組數據的差別，需要做一點說明。“二調”的數據，對應的是2009年底，和2008年的數之間只間隔一年，變化不會這么大。二者的差距來自數據采集和計算方法、子項目內容的不同。2008年的數，是根據以往的數據，結合每年的審批和調查數據推算。“二調”的數據，是采用衛星圖片重新計算。兩組數據之間的差異，既可能是由于此前數據存在誤差，也可能是由于衛星識別誤差，還可能是由于子項目的內容不同。比如，渤海面積1.2億畝，以前是算在未利用地里，二調應該是算在水域里。不管怎樣，12億畝的未利用地轉化為其他土地，說明開發未利用土地的過程一直在繼續。
開發未利用地，以及林地、草地、耕地之間的相互轉化，一個關鍵的因素是水。水資源豐富的話，林地、草地、未利用地都可轉化為耕地。基本思路是用資本替代土地和水，通過資本投入，平整、改造土地，節約用水，使得更多土地適宜于耕種。比如說，倘若需要的話，可以投資于節水灌溉技術，使得水資源相對變得豐富，為增加耕地創造空間。
眾所周知，我國水資源十分緊缺，雖然總量有2.8萬億立方米，但是人均只有2000立方米，不到世界平均水平的四分之一。在稀缺的水資源中，農業用水占比巨大，占70%以上，且浪費極為嚴重。傳統的大水漫灌，是農業用水的主要形式。倘若改為噴灌，則可節水30%。倘若改為微灌（即由“澆地”改為“澆作物”），則可節水65%。倘若進一步投資進行滴灌，則水的利用率可以繼續大幅提高。有足夠的水，就有更多的地。因此，從這個角度講，耕地保護其實是水資源保護、節約使用的問題。關心糧食安全，從節約用水的角度或者更有效、更抓到重點。
考慮到我國由大片的林地、草地，總量達到81億畝（二調數字，2008年推算數字為74.7億畝），是耕地的大約4倍，其中只要有1%可轉化，就是8000萬畝耕地。各位看官不要以為這不可能，想當年朱老總一聲令下要“退耕還林”，給獎賞，耕地一下子就少了7000多萬畝。這耕地的變化，也是快著呢，關鍵是要有這個激勵。真正需要的時候，轉化個2-3%是完全可能的。3%的話，就是2.4億畝。
剩下的園地、其他農用地、和農村居民點用地，也有轉化為耕地的可能性。所謂“其他農用地”，包括：畜禽飼養地、設施農業用地、農村道路、坑塘水面、養殖水面、可調整養殖水面、農田水利用地、田坎、曬谷場等，總面積達到3.8億畝，相當于耕地面積的將近五分之一。我國內陸水域的面積為2.6億畝，都計入其他農用地的話，其他的為1.2億畝。倘若未來實行規模農業，大田作業，降低田埂系數，加上農村人口進一步減少，道路、設施更加集約，節約個四分之一，也就是3000萬畝，應該是可能的。這3000萬畝雖然不多，但是本來就是農用地，分布上和耕地應該很接近，轉化成本相對不高。
農村居民點用地的總量為2.5億畝，節約空間很大。倘若農村居住密度提高到和城里一樣，就可以節約出2億畝。要求降低一點，也有1.5億畝。而且，這1.5億畝和農村耕地是插花分布的，土質區別不大，需要的是花成本平整、修養、恢復肥力。當然，這些都需要資本投資的，經濟上是否合理需要核算。可以說一句的是，倘若鬧饑荒，糧食一定很貴。糧食足夠的貴，這個投資就一定合理。
關于農村居民點用地，有一個數據特別有意思，就是農村的家戶規模（家庭人數）。根據歷年《中國統計年鑒》，2000年的時候，平均每個農村家庭有3.7個人。到了2012年，就只有3.2個人了，下降了0.5個人。作為比較，城市家庭2000年平均有3.1個人，2012年下降到2.9個人，只下降了0.2個人，比農村少下降0.3個人。影響城鄉家戶大小的因素很多，不好把這0.3個人的差別完全歸因到分家、分宅基地的動機。但是，這和分家、分宅基地的動機無疑是相容的。需要指出的是，計劃生育的影響無法解釋這一現象。計劃生育在農村比在城市里執行得松，傾向于增加而不是減少農村的家庭規模。
最后算一個總賬。假設在需要的時候，81億畝的林地、耕地可以有3%轉化為耕地（2.4億畝），1.2億其他農用地節約出四分之一（3000萬畝），農村宅基地節約出1.5億畝，總數就是4.2億畝，相當于增加20%多的耕地。看這個數，或許會緩解部分人對于糧食安全的過度擔憂。
最后再強調一下，筆者并不認為這些轉化是必要的。短期看，在目前的糧食價格、產銷情況下完全沒有這個必要。長期看，農業生產率進步很快，糧食價格相對下行，也不太會有這個必要。算這一組數字只是想說明，耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒有，而是怎么用，在什么機制下用的問題。倘若相信市場，不妨還是讓市場來決定哪塊地用來干什么。引申一句話，容日后詳解，我們缺的其實并不是土地，而是資金、技術、人力。有了這些，是可以替代、創造更多的土地、水資源的。
作者系北京大學國家發展研究院副教授
中國鄉村發現網轉自：北京大學國家發展研究院
(掃一掃，更多精彩內容！)
