耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒有，而是怎么用，在什么機制下用的問題。
1.土地的大賬
在關(guān)于耕地保護的討論中，很多人潛在認為耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的面積是給定的，占一點少一點。因此，對于耕地，特別是基本農(nóng)田，要嚴防死守，一步不能退讓。這種說法出于保護耕地的目的，出發(fā)點無疑是好的。
不過，現(xiàn)實中的情況，也不完全如此。土地面積固然是給定的，我國總共也就961萬平方公里，要想多出來，除非去侵占別國領(lǐng)土，看來不大可能。但是，雖然國土面積是給定的，但其中的耕地面積只有20.3億畝（135萬平方公里，“二調(diào)”數(shù)字），占國土面積的14%，不到七分之一。這里的含義是，還有其他用途的土地，在有需要、條件許可、經(jīng)濟上合理的情況下，是可以轉(zhuǎn)化為耕地的。換句話說，耕地問題并不是“巧婦難為無米之炊”的問題。米是有的，是如何為的問題。
首先聲明，筆者并不認為目前有將其他土地轉(zhuǎn)化為耕地的必要性。在世界糧食價格趨勢下行，我國糧食產(chǎn)量充足，自給率依然很高的情況下，并不需要進一步增加耕地面積。其實，調(diào)查中很多地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的撂荒，說明并不是缺少耕地，而是如何利用耕地的問題。休耕、養(yǎng)地、蓄水的政策，可能更符合長遠發(fā)展的需要。本文旨在說明，增加耕地、增產(chǎn)糧食的彈性其實還很大，糧食和耕地問題需要從長計議，沒有必要風(fēng)聲鶴唳。
為了說清這個問題，我們算一算大帳。由于第二次全國土地調(diào)查（即“二調(diào)”）公布的數(shù)據(jù)不全，我們還是根據(jù)2012年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)進行討論，并與已經(jīng)公布的《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》中的數(shù)據(jù)進行比照。由于只是一個大致的匡算，用哪一個數(shù)據(jù)區(qū)別并不大。2012年的年鑒報告的土地資源狀況，是2008年的數(shù)字，此后沒有更新。此外，農(nóng)村居民點的數(shù)字，是2004年的數(shù)字，此后沒有更新。這些數(shù)據(jù)不一定很準確，我們假定沒有太大的偏差。比如說，誤差在10%以內(nèi)，這樣并不影響大致的匡算。
這里忍不住要加一句題外話。2007年開始的第二次全國土地調(diào)查，據(jù)說耗資上百億人民幣，在2009年底就已經(jīng)初步完成。可是這么重要的數(shù)據(jù)，至今沒有公開給學(xué)者研究使用，不知是什么道理。迄今為止，只在2013年12月30日，公布了一個非常簡要的《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，全文只有1618個字，公布的數(shù)據(jù)少得可憐。中國的學(xué)者真是可憐，地命海心也就罷了，納稅人的銀子弄來的數(shù)據(jù)，也不對學(xué)者公開，被逼得到處找零星的數(shù)據(jù)往一起拼。
圖1把143億畝（951萬平方公里）的國土面積按用途分類。按照“從大到小，從易到難”的原則，我們先來看幾塊大的。最大的三塊，分別是草地、未利用地、林地，分別為39，39，35億畝，加起來114億畝，占國土面積的80%。這三塊，就是高山、雪山、陡坡、大草原這些，主體應(yīng)該分布在內(nèi)蒙、新疆、西藏、青海、川西、云南、貴州等中西、西南部地區(qū)，東部地區(qū)的黑龍江、福建、浙江，湖南、湖北的西部，也有較大面積的山林地。
往下看最大的就是耕地了，有18.3億畝。本世紀初以來，耕地每年減少，18億畝紅線的說法就是從這里來的。剩下的幾塊，分別是園地（苗圃、果園等）、其他農(nóng)用、農(nóng)村居民點、城鎮(zhèn)工礦、
2.耕地的潛力
所謂耕地的潛力，指的是現(xiàn)在的非耕地，通過適當?shù)淖芳油顿Y，或者集約使用，在合理的條件下可以轉(zhuǎn)化為耕地。最大的三塊，是未利用地、林地、和草地。二調(diào)數(shù)據(jù)說明，這些土地和耕地其實可以相互轉(zhuǎn)化。對照“二調(diào)”數(shù)據(jù)，未利用地只剩下27億畝，減少了12億畝，草地增加了3.8億畝，林地增加了2.7億畝，耕地增加了2億畝，還有3.5億畝的差別分攤到園地、建設(shè)用地、水域面積上。
關(guān)于兩組數(shù)據(jù)的差別，需要做一點說明。“二調(diào)”的數(shù)據(jù)，對應(yīng)的是2009年底，和2008年的數(shù)之間只間隔一年，變化不會這么大。二者的差距來自數(shù)據(jù)采集和計算方法、子項目內(nèi)容的不同。2008年的數(shù)，是根據(jù)以往的數(shù)據(jù)，結(jié)合每年的審批和調(diào)查數(shù)據(jù)推算。“二調(diào)”的數(shù)據(jù)，是采用衛(wèi)星圖片重新計算。兩組數(shù)據(jù)之間的差異，既可能是由于此前數(shù)據(jù)存在誤差，也可能是由于衛(wèi)星識別誤差，還可能是由于子項目的內(nèi)容不同。比如，渤海面積1.2億畝，以前是算在未利用地里，二調(diào)應(yīng)該是算在水域里。不管怎樣，12億畝的未利用地轉(zhuǎn)化為其他土地，說明開發(fā)未利用土地的過程一直在繼續(xù)。
開發(fā)未利用地，以及林地、草地、耕地之間的相互轉(zhuǎn)化，一個關(guān)鍵的因素是水。水資源豐富的話，林地、草地、未利用地都可轉(zhuǎn)化為耕地。基本思路是用資本替代土地和水，通過資本投入，平整、改造土地，節(jié)約用水，使得更多土地適宜于耕種。比如說，倘若需要的話，可以投資于節(jié)水灌溉技術(shù)，使得水資源相對變得豐富，為增加耕地創(chuàng)造空間。
眾所周知，我國水資源十分緊缺，雖然總量有2.8萬億立方米，但是人均只有2000立方米，不到世界平均水平的四分之一。在稀缺的水資源中，農(nóng)業(yè)用水占比巨大，占70%以上，且浪費極為嚴重。傳統(tǒng)的大水漫灌，是農(nóng)業(yè)用水的主要形式。倘若改為噴灌，則可節(jié)水30%。倘若改為微灌（即由“澆地”改為“澆作物”），則可節(jié)水65%。倘若進一步投資進行滴灌，則水的利用率可以繼續(xù)大幅提高。有足夠的水，就有更多的地。因此，從這個角度講，耕地保護其實是水資源保護、節(jié)約使用的問題。關(guān)心糧食安全，從節(jié)約用水的角度或者更有效、更抓到重點。
考慮到我國由大片的林地、草地，總量達到81億畝（二調(diào)數(shù)字，2008年推算數(shù)字為74.7億畝），是耕地的大約4倍，其中只要有1%可轉(zhuǎn)化，就是8000萬畝耕地。各位看官不要以為這不可能，想當年朱老總一聲令下要“退耕還林”，給獎賞，耕地一下子就少了7000多萬畝。這耕地的變化，也是快著呢，關(guān)鍵是要有這個激勵。真正需要的時候，轉(zhuǎn)化個2-3%是完全可能的。3%的話，就是2.4億畝。
剩下的園地、其他農(nóng)用地、和農(nóng)村居民點用地，也有轉(zhuǎn)化為耕地的可能性。所謂“其他農(nóng)用地”，包括：畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、可調(diào)整養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、田坎、曬谷場等，總面積達到3.8億畝，相當于耕地面積的將近五分之一。我國內(nèi)陸水域的面積為2.6億畝，都計入其他農(nóng)用地的話，其他的為1.2億畝。倘若未來實行規(guī)模農(nóng)業(yè)，大田作業(yè)，降低田埂系數(shù)，加上農(nóng)村人口進一步減少，道路、設(shè)施更加集約，節(jié)約個四分之一，也就是3000萬畝，應(yīng)該是可能的。這3000萬畝雖然不多，但是本來就是農(nóng)用地，分布上和耕地應(yīng)該很接近，轉(zhuǎn)化成本相對不高。
農(nóng)村居民點用地的總量為2.5億畝，節(jié)約空間很大。倘若農(nóng)村居住密度提高到和城里一樣，就可以節(jié)約出2億畝。要求降低一點，也有1.5億畝。而且，這1.5億畝和農(nóng)村耕地是插花分布的，土質(zhì)區(qū)別不大，需要的是花成本平整、修養(yǎng)、恢復(fù)肥力。當然，這些都需要資本投資的，經(jīng)濟上是否合理需要核算。可以說一句的是，倘若鬧饑荒，糧食一定很貴。糧食足夠的貴，這個投資就一定合理。
關(guān)于農(nóng)村居民點用地，有一個數(shù)據(jù)特別有意思，就是農(nóng)村的家戶規(guī)模（家庭人數(shù)）。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，2000年的時候，平均每個農(nóng)村家庭有3.7個人。到了2012年，就只有3.2個人了，下降了0.5個人。作為比較，城市家庭2000年平均有3.1個人，2012年下降到2.9個人，只下降了0.2個人，比農(nóng)村少下降0.3個人。影響城鄉(xiāng)家戶大小的因素很多，不好把這0.3個人的差別完全歸因到分家、分宅基地的動機。但是，這和分家、分宅基地的動機無疑是相容的。需要指出的是，計劃生育的影響無法解釋這一現(xiàn)象。計劃生育在農(nóng)村比在城市里執(zhí)行得松，傾向于增加而不是減少農(nóng)村的家庭規(guī)模。
最后算一個總賬。假設(shè)在需要的時候，81億畝的林地、耕地可以有3%轉(zhuǎn)化為耕地（2.4億畝），1.2億其他農(nóng)用地節(jié)約出四分之一（3000萬畝），農(nóng)村宅基地節(jié)約出1.5億畝，總數(shù)就是4.2億畝，相當于增加20%多的耕地。看這個數(shù)，或許會緩解部分人對于糧食安全的過度擔(dān)憂。
最后再強調(diào)一下，筆者并不認為這些轉(zhuǎn)化是必要的。短期看，在目前的糧食價格、產(chǎn)銷情況下完全沒有這個必要。長期看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率進步很快，糧食價格相對下行，也不太會有這個必要。算這一組數(shù)字只是想說明，耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒有，而是怎么用，在什么機制下用的問題。倘若相信市場，不妨還是讓市場來決定哪塊地用來干什么。引申一句話，容日后詳解，我們?nèi)钡钠鋵嵅⒉皇峭恋兀琴Y金、技術(shù)、人力。有了這些，是可以替代、創(chuàng)造更多的土地、水資源的。
作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院
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