曾維和等:制度的周期:鄉鎮授權型組織結構變革

——基于鄉鎮黨委與鄉鎮長公推直選實驗的比較分析

【摘要】授權型組織結構是基層民主選舉的一種新模式。隨著鄉鎮公推直選的逐步推進，從公推直選鄉鎮長發展到公推直選鄉鎮黨委書記及其領導班子，鄉鎮授權型組織結構中的權力、人員關系、規則等結構性要素在持續互動的過程中也遵循著一種制度變遷的周期規律，這種規律主導著鄉鎮授權型組織結構的變革活動。這種由外生力量驅動而成的組織結構形式，受到實際條件（經濟因素）、選舉行為者（社會因素）、制度供給（政治因素）的綜合影響。以鄉鎮公推直選主體行動者作為劃分依據，運用三組多案例的比較分析方法，將公推直選下的鄉鎮授權型組織結構概括為黨員授權、群眾授權、混合授權三大類實踐模式，根據案例和文獻資料歸納分析出一種鄉鎮授權型組織結構變革的生命周期理論模型，為鄉鎮組織結構變革研究提供一種新思路。

【關鍵詞】公推直選；鄉鎮授權型組織結構；制度變革周期

【中圖分類號】D035【文獻標識碼】A【文章編號】11009-4997（2016）06-0043-11

作者簡介：曾維和（1974-），男，湖南麻陽人，中國社會科學院社會學研究所博士后，南京信息工程大學公共管理學院副教授；楊星煒（1991-），女，江蘇靖江人，南京信息工程大學馬克思主義學院2014級碩士研究生。

基金項目：國家社會科學基金項目“社會管理復雜性視角下鄉鎮政府組織結構變革研究”（12CGL084），江蘇省高校“青藍工程”項目（2191151401008），中國博士后科學基金第八批特別資助項目“特大城市基層社會治理創新與組織結構變革研究”（2015T80197）。

鄉鎮是國家的“末梢神經”，外部環境的變化會直接影響到鄉鎮的組織結構，隨著政治民主化和社會主義市場化的推進，我國各鄉鎮加速了基層選舉制度的改革，出現了“直選”、“海推直選”、“公推公選”、“三輪兩票”等方式選舉鄉鎮長，“公推直選”、“兩推一選”、“兩票制”等方式選舉鄉鎮黨委的多種基層民主實踐改革探索。鄉鎮中傳統的以任命制為核心的基層選舉模式已經不適應鄉鎮民主化進程的需要，鄉鎮黨政選舉改革在各地逐步推展開來，具體歸納分析這些鄉鎮授權型組織結構的實踐模式及其內在的制度變革周期，對鄉鎮行政體制改革即選舉制度創新突破困境、擺脫基層治理危機具有重要的理論和實踐意義。

一、研究背景與問題的提出

授權是組織結構變革中普遍存在的一種現象。所謂授權，就是一種權力授受關系，是指權力授受的主體、客體依照權力授受的邏輯方向在規范化程序中所建立起來的相互聯系，它包括“權力來源”、“權力流向”、“權力終點”這三個方面的內容。[1]根據劉云等學者對授權理論的研究闡述，可以將授權分為關系路徑和動機路徑，關系路徑發展了結構授權模型，主要強調決策權力的分享，其核心思想是給予員工權力和自主權，提高他們的參與度等；動機路徑發展了心理授權模型，主要強調員工的授權體驗，其核心思想在于提高員工對授權的認知從而激發其內在工作動機。[2]這是從授權理論的研究路徑展開的分析，主要是從管理學和心理學這兩個領域出發，而事實上，授權的第一步即授權的鼻祖，往往發生在政治學領域。政治授權作為權力產生的第一步，經歷了較為漫長的研究發展歷程，從古希臘時期的直接授權到君主時代的超意志力量授權再到以人民主權為邏輯前提的契約式授權，授權形式逐漸走向了成熟。更有學者指出隨著人類社會的發展，多中心復合授權以及馬克思所說的從政治授權邁向社會授權即政治性授權最終消亡[3]也不無可能。從授權的方式來看，主要有直接授權和間接授權兩種，直接授權是指公民直接將權力賦予執行人員；而間接授權則是指公民挑選出自己的代表，由代表將權力授予執行人員，這兩類授權方式從發展的成熟度看，間接授權更為成熟和穩定，被譽為現代授權最應關注的授權模式。

直接授權作為一種組織結構形式，也遵循著生命周期的一般規律。生命周期理論運用最多、也最為系統的是管理學中的企業生命周期理論，它是由美國組織變革管理大師伊查克·愛迪思（Dr.IchakAdizes）所提出來的經典之作，他認為，企業組織和生物一樣，具有固定的生命周期，要經過三個階段九個時期，即成長階段：孕育期、嬰兒期、學步期；再生和成熟階段：青春期、盛年期、穩定期；老化階段：貴族期、官僚化早期、官僚期（含死亡）。[4]一般而言，這一理論規律主要根植于生物學、心理動力學、經濟學與管理科學這四大學科，并形成了企業生命周期仿生—進化論、企業生命周期階段論、企業生命周期歸因論和企業生命周期對策論這四大理論分支體系。[5]組織結構作為企業成長的重要部分，在演進與創新的過程中也同樣遵循企業的生命周期規律。

選舉作為最可行、最可靠、最普及的人民選擇自身權力受托者的方式，[6]成為國內各地理論界與實務界關注的焦點。自1998年以來，各地鄉鎮對鄉鎮長和鄉鎮黨委的選舉方式進行了大膽的改革嘗試，其中，鄉鎮領導公推直選改革創新成為發展最為迅速，也最為持久的一列改革實踐。從理論意義上講，“公推直選”就是指基層組織的領導或班子成員，通過基層組織、黨員和群眾的公開提名、推薦、民主測評、組織審查和黨內直選等一系列民主“選拔”與“選舉”相結合的程序，產生基層組織候選人的選舉方式。[7]從實踐意義上講，公推直選是一種多主體參與的民主選舉形態，它分為“公推”和“直選”兩個階段。“公推”是指初始提名階段，這個階段主要是由黨員和群眾公開推薦基層組織領導和成員。“直選”是指自由選擇階段，即群眾或黨員直接選舉產生基層組織領導或班子成員。公推直選不同于傳統的非競爭性選舉，它在選舉的過程中引入了競爭機制，使授權的來源、流向和終點都發生了不同程度的變化，深刻地影響了鄉鎮權力、人員關系、規則等組織結構要素的互動與變革。根據近年來各地鄉鎮公推直選改革的實踐和針對實踐的一些新聞報道，各種形式的公推直選基本都可分為“公推”和“直選”兩個階段，在“公推”階段，基本都是黨員和群眾進行初步提名，而到了“直選”階段，由于選舉客體對象的不同，進行公推直選的主體行為者各有差異。以主體行為者為劃分依據，可以將鄉鎮領導公推直選劃分為黨員授權、群眾授權和混合授權三種授權型組織結構。從民主化程度來看，顯然是群眾授權更勝一籌；從合法性角度來看，黨員授權與現行規章制度較為符合；然而從操作層面看，混合授權操作性更強，整個授權過程成本也相對較低。

學界對基層授權型組織結構的研究大致可以分為兩個方面：（1）對各種鄉鎮公推直選具體經驗與選舉模式的總結。陳元中等學者認為，公推直選是一種新的制度形式，是黨組織在組織黨員、干部和群眾以公開推薦的方式確定候選人的基礎上進行考核公示后，交由黨員大會、群眾大會或黨代會、人代會直接差額選舉產生基層組織領導班子成員的選舉制度，這種選舉制度目前主要有四種方式：書記組閣式、交叉任職式、倒推式和順選式；[8]也有學者將其歸納為單選式、倒選式、順選式和同選式這四種，更有學者指出新都模式、平昌模式、咸安模式及楊集模式是較為典型的四種公推直選模式。（2）對鄉鎮公推直選制度逐漸萎縮現狀的探討。正如馬德勇指出，制度是人類社會最核心的組成部分，也遵循著社會進化論的普遍規律，和達爾文所描述的生物進化論一樣，制度進化作為社會進化的核心內容，制度變遷將成為常態，所謂的制度均衡并不存在，制度的產生、變遷、延續等都要通過行為者來實現，制度變遷的結果往往是相關行為者互動博弈的結果，由于制度在被創立初期具有很大的不確定性，大量的試驗會死亡。[9]這顯然是從理論層面上對公推直選制度消亡的闡述。學者任中平則從具體實踐角度上對停止試點展開了論述，他指出由于很多試點在運行初期都是由于少數地方政治精英的個人決斷而得到的推行，所以難免發生“人走政息”等現象，且公推直選這種競爭性選舉方式相對于傳統的選舉模式，所花費的人力、物力、財力一直處于高位，呈現周期長、投入大、成本高的發展態勢，成為公推直選難以推行的重要原因；[10]最重要的一點原因是制度供給不足，俞可平指出，任何創新都有風險，政府改革風險尤大，如果沒有相應的法律和制度鼓勵政府的改革創新，許多大膽的改革創新舉措就會因沒有制度保障而無法推出。[11]

雖然學術界各學者對公推直選經驗、模式以及消亡原因等方面都做了相應的理論和實踐方面的研究，但是這些研究還不夠深入，沒有深入到鄉鎮基層組織結構內部，更缺乏將組織結構變革的生命周期與制度變遷的生命周期結合起來進行對比研究，尤其是對鄉鎮授權型組織結構功能與制度推動力之間的關系缺乏系統性的研究。為了彌補這些不足，本文采取多案例與圖表比較研究的分析方法，對鄉鎮授權型組織結構的實踐模式及其變革周期展開系統性研究。

二、鄉鎮授權型組織結構實踐模式形成的案例描述

1.典型案例的選擇

公推直選是一種優化政府組織權力結構，引導權力關系變遷，對人員關系進行重構，改變授權走向，變間接授權為直接授權，克服20世紀90年代以來鄉鎮出現的財政困難、吏治腐敗、人才危機、官民矛盾激化、關系緊張等治理危機的基層政府改革活動。自1998年以來，中國各地地方鄉鎮政府出現了形態各異的選舉制度創新活動，其中“公推直選”創新試點最為廣泛，在各界引起的爭議也最多，截至2011年，沒有出現公推直選的省市只有8個。從研究所要達到的目的考慮，對相關案例的選擇必須具有可比較性，此次研究選取了四川和湖北的4個典型試點鎮作為研究對象，其中，遂寧步云鄉、平昌靈山鄉、船山永興鎮位于四川，在公推直選的試點中屬于出現較早，發展也較為成熟的試點，形成了比較系統的鄉鎮授權模式；咸安橫溝橋鎮位于湖北，雖然直選試點起步略晚，但經過這些年的發展，也基本形成了相應的鄉鎮授權模式。

之所以選擇四川和湖北的4個試點鄉鎮，有以下三個方面的原因：首先，公推直選鄉鎮長比較成熟的省份就只有四川、湖北、云南、江蘇等地，而公推直選鄉鎮黨委雖然涉及的省份較多，但是較為典型的也就四川、湖北、江蘇等省份，同時具有這兩種試點、又要各具特色的省份，只有四川和湖北的試點鎮能滿足。其次，四川和湖北是為數不多能夠在全省范圍內逐步推廣公推直選的省份，而且都頒布了相應的省級政策，這樣就避免了不同政策文本所造成的不同試點結果影響，也避免了試點選擇的個別性，更具一般代表特征。最后，四川和湖北的經濟發展水平基本處于同一起跑線，這樣選擇試點鎮，就在很大程度上避免了外部實際條件所帶來的不同試點效果影響，而且這兩個省份的試點鄉鎮已經基本完成了公推直選的試點工作，實現了間接授權向直接授權的轉變，其授權模式和授權機制基本成型，有利于對授權組織結構中各方面參與要素進行互動關系分析。此外，這樣按試點種類和地理位置選取案例，有利于對案例進行相應的橫向與縱向分析。

本研究的資料主要通過以下兩種途徑獲得：一是通過網絡檢索相應的期刊、報紙以及相應新聞報道文獻等，了解相應鄉鎮選舉改革的歷史背景和現在直接授權實踐模式的具體情況。二是進行相應的實地考察和問卷調查，獲取鄉鎮公推直選改革以及直選過程的一手資料，并對相關參選人員進行補充性訪談。

2.不同鄉鎮授權型組織結構實踐模式的形成

組織的生存、發展與創新離不開組織結構的變革，鄉鎮授權型組織作為行政組織的一種，也遵循著這樣的規律。行政生態理論認為，任何行政組織都不是一個絕對獨立、自我封閉的系統，它在運行的過程中會經常受到周圍社會環境的影響和作用。所謂行政組織變革，就是指行政組織根據其外部環境的變化，及時地變革自己的內在結構，以適應客觀發展的需要，這是一種破舊立新的活動，即破除舊的組織結構和運營秩序，建立起新的組織結構和運營秩序。[12]鄉鎮領導公推直選，實現了鄉鎮基層組織權力關系的重新配置，這會帶來人員、規則和組織結構的變化，而組織結構的變化又會反過來影響到權力的分配與重組，組織結構變革是牽一線而動全身的過程，在鄉鎮領導公推直選的組織結構變革中，其相關的結構要素，如權力、人員關系、規則等都在互動中進行了優化重組。

不變革的行政組織是沒有生命的，行政組織必須不斷通過自我調整、更新、變革或與外部環境進行輸入、輸出交換，才能達到行政組織與環境的動態平衡。[13]鄉鎮基層組織直接授權在實踐上表現為公推直選鄉鎮領導制度創新的條件下將鄉鎮基層組織內部原本臃腫冗雜但彼此相連的各要素以及選舉機制進行重組，以形成一個系統性授權機制的過程。鄉鎮領導公推直選自興起到消亡，經歷了15年之久，經過這些年的探索，各地區都根據自己的實際情況對公推直選進行了相應的選舉模式創新，但是其選舉的基本流程卻是不盡相同，都涵蓋了確定條件、發布公告、公開報名、資格審查、實地調研、演講答辯、公開推薦、組織考察與確定正式候選人、直接選舉、報上級組織批準等環節。[14]具體來講，盡管各鄉鎮在選舉的過程中都引入了競爭機制，都是按照從“確定型”到“競爭型”的路徑進行選舉改革，而且進行選舉的基本流程也大致相同，但各鄉鎮由于自身發展水平和基層組織內部結構的差異性，在具體的授權實踐模式上又有所不同。基于這個邏輯，以下四個案例具體描述分析鄉鎮基層組織選舉改革的歷史沿革、基本情況、直選主體（指進行投票的選舉者）和直選客體（指被選舉者）、結構要素互動變化等內容（見表1）。

表1 不同鄉鎮授權型組織結構實踐模式概述表

（1）遂寧步云鄉基層組織直選改革基本情況。步云鄉位于四川省遂寧市安居區，因盛產食鹽而得名，經濟并不發達，只靠農業為主，而隨著改革開放后家庭聯產責任承包制的推廣以及《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，步云鄉的社會結構有了翻天覆地的變化，農民切實希望維護自身的利益，并發出直選鄉長的請求，當時的管轄區委（市中區委）經過深思熟慮，同意進行鄉長直選試點，并選取步云鄉作為試點。

步云鄉直選的主體行動者為群眾即有選舉資格的全鄉選民，直選的客體為鄉鎮長（候選人），形成了典型的直選鄉長群眾授權模式。1998年11月底，四川遂寧步云鄉進行了鄉長換屆選舉的工作，由選區聯席會議即鄉“精英”組合團，包括每村三職干部、社隊領導、三名村民代表及鄉人大主席團成員、鄉黨政機關領導等人員，[15]對15名候選人進行投票選舉，從15人中選出2名正式候選人并由政黨提名一位候選人一起參加最后的競選，通過13場競選演講，最終由全鄉6000多名選民以直接投票的方式選出步云鄉第12屆鄉長。第二次直選在第一次直選上做了細微的改動，“由全體選民直接選舉唯一鄉長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉”，[16]以增強直選的合法性。

在群眾直選產生鄉長或鄉長候選人的過程中，步云鄉基層政府組織結構中的權力、人員關系、規則等結構要素也在不斷地互動與變化之中：在權力要素方面，直選改變了鄉長的權力來源，使鄉長自上而下任命式的權力來源變為了自下而上的群眾授權式，真正實現了權為民所授，此外，直選鄉長還會弱化鄉鎮人大的權力；在人員關系方面，步云鄉的直選改善了鄉政府與鄉民之間的關系，兩次直選不僅使村民熟悉了選舉流程，還堅定了對政府的信任感和認同感，同樣，直選產生的鄉長也會增強對村民的責任感，鄉長會更多地考慮村民的利益與感受，避免決策失誤，這使得鄉鎮長取得了法理優勢，增強了鄉鎮長施政的威信，促使鄉鎮長從執行職能向施政職能的轉變；又由于直選鄉長使得鄉長與鄉鎮黨委書記的權力來源不再一致，鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間不再是領導與被領導的關系，若鄉長取代鄉鎮黨委書記的施政職能，可能會造成管理混亂、體制內沖突等現象；在規則要素方面，步云鄉制訂了一系列的選舉章程，包括提名方式、競選規則、具體投票與劃票流程等，以確保“直選”的每個環節都有章可循、有理可依，[17]如采用隔離的秘密劃票間和嚴格監督每個程序環節的制度辦法等。

（2）平昌靈山鄉基層組織直選改革基本情況。靈山鎮原名靈山鄉，是四川平昌縣管轄的一個鎮，位于平昌縣東北部，為了改變1978年改革開放以來，農村鄉鎮黨政面臨的財政困境、緊張的黨群干群關系、人才危機、吏治腐敗等困境。2003年縣委書記有感于香港的改革體制，在對中央文件進行研究的基礎上萌發了公推直選改革的念頭，并于2001年鄉鎮換屆時在靈山鄉進行了公推直選黨委領導班子的試點并逐步在各鄉鎮推廣，被譽為“中共歷史上第一次黨員公推直選黨委領導班子的嘗試”，獲得了“第三屆中國地方政府創新獎”。

靈山鄉直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉鎮黨委領導班子，形成了直選鄉鎮黨委黨員授權模式中的“倒選式”。靈山鄉公推直選黨委領導班子的基本做法是由符合條件的人自愿報名參選，經黨員和部分群眾代表推薦產生正式候選人后，再由黨員直接從正式候選人中差額選舉產生鄉鎮黨委領導班子，在選舉過程中采取了“倒著選”的特色方式，即由全體黨員以無記名直接投票的方式，先選書記，再選副書記，最后選委員。[18]

在黨員通過“倒選式”直選產生鄉鎮黨委領導班子的同時，靈山鄉基層黨組織結構內部的權力、人員關系、規則等結構要素也產生了變化[19]：在權力要素方面，直選改變了鄉鎮黨委領導班子的權力來源，由過去的縣委直接提名委任授權到現在的由黨員和群眾代表公推產生候選人，再由全體黨員直接授權，使授權的主體由上級組織變為了基層黨員，使鄉鎮黨委領導班子的權力更具合法性；實現了黨員權利與義務的平衡，使黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權等落到了實處；另外，鄉鎮黨委領導班子直選會在很大程度上削弱黨代會的權力；在人員關系方面，靈山鄉的直選改善了黨員和基層黨委領導班子之間的關系，一方面，黨員群眾對自己選舉產生的領導班子的信任感和支持度都有所提高，增強了執政的民意基礎，樹立了黨的威信；另一方面，公推直選對黨委領導造成強大的推動力，調整了錯誤的政績觀，保證了黨委領導班子對上負責與對下負責的統一；在規則要素方面，靈山鄉完善了相應的配套措施，不僅制定了操作性強的選舉程序、規則和辦法，還針對直選產生的領導班子制訂了一系列的規章制度，如定期述職述廉、黨員聯合罷免等。

（3）船山永興鎮基層組織直選改革基本情況。永興鎮位于四川盆地中部，船山區東北，2003年以來，永興鎮的農業基礎不斷鞏固發展，在經濟社會飛速發展、社會利益多元化的背景下，原本的鄉鎮體制逐漸暴露出弊端，出現鄉鎮黨委素質低弱、控制力喪失等現象。2004年8月，船山區委有感于宿遷市黃敦鎮的“公推直選”活動，并結合自身的實際情況，在永興鎮等鄉鎮試行了直選鄉鎮黨委書記的工作，該公推直選模式是在2004年7月，桂花鎮“結構推薦、全委會票決、黨員大會直選”的“三票制”的基礎上進行的探索性嘗試。

永興鎮直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉鎮黨委領導班子，形成了直選鄉鎮黨委黨員授權模式中的“順選式”。2005年11月到12月，永興鎮正式公推直選產生了黨委領導班子成員，具體如下：首選，采取信任測評與結構推薦選出候選人，信心度測評的主體是參選者單位成員，結構推薦的代表由四大部分組成，主體還是各鎮黨員代表；接著，通過召開全體黨員大會，先差額直選產生黨委委員；再由區委全委會選出4名正式書記候選人，最終由全體黨員直接選舉產生鎮黨委書記。

在黨員直接“順選”產生鄉鎮黨委領導班子的同時，永興鎮基層黨組織內部結構各要素，如權力、人員關系、規則等結構性要素也產生了相應的變化：在權力要素方面，直選不僅使黨員的民主權利得到了保障，還增強了黨委領導權力獲得的合法性地位，變黨委由上級組織任命為黨員直選；在人員關系方面，直選鄉鎮黨委書記能夠達到組織認可、黨員滿意的良好效果，實現了黨委領導“對上負責”和“對下負責”的統一，黨群、干群關系也得到了相應的改善；在規則要素方面，在永興鎮直選黨委的同時也建立了相應的選舉配套制度，從選舉、評議、獎懲、質詢、罷免五個方面完善了相應的制度配套體系，如實行任期制和監督辦法措施等。[20]

（4）咸安橫溝橋鎮基層組織直選改革基本情況。橫溝橋鎮位于咸寧市區北門，北連武漢，南接咸寧市，是鄂南地區商賈云集之地，1996年被原咸寧地區命名為首屆鄂南明星鎮，1997年又被劃分為首批小城鎮綜合改革試點鎮。為了改變農村稅費改革后所帶來的鄉鎮財政困難、經費緊張等問題、人員臃腫、人浮于事等現狀，2003年1-2月，湖北省咸寧市咸安區鄉鎮黨委領導班子選舉改革與鄉鎮機構改革同步推進，并首先選取橫溝橋、賀勝橋兩鎮作為首批試點鎮，試點成功后，在全區得到了推廣。

橫溝橋鎮直選的主體行動者是全鎮黨員和群眾代表，直選的客體為鄉鎮黨委書記和鄉鎮長，并形成了直接混合授權模式。橫溝橋鎮的“兩票推選，交叉任職”選舉改革主要有以下幾個步驟：（1）報名參選，根據區委規定，按報名條件有序進行，經資格審查確定初步候選人，當時橫溝橋鎮共有23人報名參選；（2）“海選”產生正式候選人，由全鎮黨員、非黨干部和群眾代表通過投票推選產生正式候選人，橫溝橋鎮最后確定了12名正式候選人參加角逐；（3）在黨代會上直選出黨委書記，橫

溝橋鎮在黨代會中對事先指定的兩名當選委員進行直接投票，選舉產生鎮黨委書記，并由黨委書記兼任鎮長；（4）召開鄉鎮人民代表大會，按法定程序確定鎮長的合法地位，實現政黨“交叉任職”。[23]

在黨員和群眾直接選舉產生鎮黨委書記、鄉鎮長的同時，橫溝橋鎮基層組織結構中的權力、人員關系、規則等結構要素也不斷地處于互動變化中[24]：在權力要素方面，直選改變了鄉鎮黨委、鄉鎮長的權力來源，把鄉鎮領導的命運交到了“黨員和群眾”的手上，使鄉鎮領導由“向上跑”變為“向下沉”，改變了舊的任用機制；在人員關系方面，這種由鄉鎮黨委書記兼任鎮長、副書記兼任副鎮長的“交叉任職”能夠將一些冗官分流出去，減少領導職數，從而機構精簡44%，黨委、人大、政府、政協“四大家”交叉兼職，四塊牌子，一套人馬，這種“四合一”局面不僅密切了組織內部的聯系，還增強了群眾對基層組織的認同感；在規則要素方面，在橫溝橋鎮黨政領導交叉任職、兩票推選的競爭選舉過程中，各鄉鎮黨委在區委的領導下，對選舉過程進行了全面的規劃，并分別制訂了相應的工作實施方案和具體的實施細則，使整個工作都能有序進行、有理可依。

三、案例比較：授權模式及其影響因素

1.鄉鎮直接授權模式的比較

鄉鎮直選體現了黨內民主和人民民主的結合，這種多樣性直選模式的探索，為中國基層政治改革的發展提供了依據，是基層政治精英和廣大民眾需求的體現。根據直選主體行動者的不同，將鄉鎮授權型組織結構的實踐模式劃分為三種基本類型：群眾授權模式、黨員授權模式、混合授權模式。從選取的四個鄉鎮授權型組織結構實踐模式的形成來看，雖然進行直選的主體行動者有所不同，但是在直選的過程中，鄉鎮組織結構中的權力、人員關系、規則等結構性要素都呈現出一種持續性動態變化的狀態，形成了各要素持續“互動”狀態下的鄉鎮直接授權組織結構變革活動，根據各鄉鎮直選主體、直選客體以及直選流程的不同，鄉鎮授權型組織結構的實踐模式內生出一種淘汰機制。

從表1可以看出，遂寧步云鄉屬于群眾授權實踐模式，其直選的主體行動者為群眾，直選的客體為鄉鎮長，是人民民主選舉的較高體現。步云鄉的直選是由當時的管轄區委（市中區委）發起的，可見直選鄉鎮長大多都是少數縣市級地方政治精英所發起的選舉制度創新，是由外部力量驅動而成，具有主觀能動性，所以，地方精英改革意志的強弱及其自身權力的大小都對直選的順利推進產生了很大的影響。從1998年基層鄉鎮直選被創設之初（大多都是直選鄉鎮長的改革試驗），并沒有中央政策文本對其合法性地位的支持，直選鄉鎮長存在很大的不確定性，到2006年全國人大委員會秘書長盛華仁于《求是》發表“嚴格按照”憲法和地方組織法規選舉鄉鎮長的言談之后，中共對直選鄉鎮長的改革明確是“不支持”的態度，這使得原有的鄉鎮長公推直選試點基本停止，步云鄉也由直選鄉長變為直選鄉長候選人，并最終走上了選舉鄉鎮長的傳統道路。

平昌靈山鄉和船山永興鎮都是黨員授權實踐模式，與步云鄉完全不同，直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉鎮黨委領導班子，是黨內民主選舉的集中表現。由于黨內民主直選得到了中央政策文本的肯定，所以推行起來比直選鄉鎮長要容易得多。根據直選程序的不同，又可以將這兩個鎮的直選模式分為“順選式”和“倒選式”，平昌靈山鄉屬于“倒選式”黨員直接授權，即由黨員先直選產生黨委書記，再選出黨委副書記，最后選出黨委班子成員的方法順序；船山永興鎮屬于“順選式”黨員直接授權，即由黨員直選產生黨委領導班子，再從班子中選出書記和副書記的方法。“倒選”和“順選”都實現了直接選舉，體現了黨員的民主權利和選舉意識，但這兩種授權模式由于試點數量少、試驗時間短，都存在著很多弊端。從很大程度上說，“倒選式”比“順選式”引入的競爭機制要更強烈，每一輪落選者都可自愿參加下一輪職位的選舉，這就增強了選舉的競爭性，而“順選式”則由于候選人目標崗位的不同，若被選入不滿崗位，則會出現缺職等現象，削弱了下一輪選舉的競爭性；從法律合法性角度來看，雖說“順選式”比“倒選式”遵循了選舉條例規定中的選舉客體的產生順序，即先選黨委，再選黨委書記與副書記，但是在選舉主體上，“順選”和“倒選”都將選舉權直接交于了黨員，與現有的黨內選舉制度存在不符之處。

咸安橫溝橋鎮的直選是上述兩類授權模式的有序結合，是一種混合授權模式，即直選的主體行動者為黨員和群眾代表兩類主體，直選產生的客體也為鄉鎮黨委書記和鎮長這兩類，這是黨內民主和人民民主選舉的有效結合。混合授權模式與群眾授權模式、黨員授權模式最大的不同就在于一次性選舉產生了兩大鄉鎮領導，節約了選舉成本的同時還達到了削減領導職數，改善鄉鎮領導人員臃腫狀況等目的。但是，同黨員、群眾授權模式一樣，混合授權模式由于架空了人大的權力，與現行的人民代表大會制度不符，也不具有法律合法性地位，所以一直無法得到中央領導組織的肯定。此外，像橫溝橋鎮的這種黨委、人大、政府、政協“四大家”交叉兼職，四塊牌子、一套人馬的“四合一”組織結構加劇了黨政不分、權責不清等現象。

盡管群眾授權模式、黨員授權模式和混合授權模式在直選主體、直選客體以及具體直選操作上都存在著很大的差異性，但是，從這三種授權模式的組織結構要素互動的狀況來看，直選鄉鎮領導會帶來四種“基層斷層現象”[25]：由下而上的縱向政權斷層，即直選鄉鎮長與上級政府間選而生的官員之間存在的問題；內部政府斷層，即直選鄉鎮長與鄉鎮政府內直選黨委書記之間的沖突；由上而下的縱向政權斷層，即直選鄉鎮長與直選村委主任之間的矛盾；橫向政府斷層，即直選鄉鎮長與鄉鎮人大之間的制衡問題，種種斷層現象都是由于直選導致的權力等結構性要素發生了翻天覆地的變化。從很大程度來說，這三種模式都改變了直選客體的權力來源方向，將權力來源從上級轉移到了直選的主體行動者身上，實現了基層民主授權。這三種授權模式都密切了直選主體和直選客體之間的關系，增強了民意基礎，使直選客體實現了對上負責與對下負責的統一。此外，直選試點鄉鎮的民眾對基層政府的信任度和認可度都有所提高，在很大程度上緩解了官民之間的緊張關系。從這三種授權模式的規則要素看，這四個鄉鎮不僅制訂了嚴密的選舉流程和規章秩序，還對選舉產生的鄉鎮領導進行了一系列的任職制度設計，力求實現權為民所授、權為民所收的“權力閉合回路”的制度規則框架。

2.直接授權模式內外影響因素

從理論意義上來看，公推直選鄉鎮領導是基層民主改革的有益嘗試，但是落實到實踐上，卻無法進行長久的推廣，甚至走上了消亡的道路，歸根結底還是這種由地方少數精英發動起來的外生性制度無法轉變為內生性力量驅動的制度變遷，容易受到社會因素（主體行動者）、經濟因素（實際條件）、政治因素（制度供給）等外部力量的綜合影響。

公推直選制度改革的產生初期是由上級政府或地方政治精英發起的，屬于一種外生性的制度創新，在公推直選試點的推行過程中，主要受到村民、黨員、鄉鎮政府官員、上級黨組織、黨中央等五類主要社會行動者的影響，其中鄉鎮官員、上級黨組織、黨中央的態度對公推直選制度的推廣與延續起到了至關重要的作用，而村民和黨員的態度卻關乎到授權型組織結構變革活動的成功與否。一般而言，作為執行公推直選的內部主體行動者的群眾和黨員在一開始是沒有直選意識的，但隨著直選試點的深入以及參與程度的增強，進行試點鎮的群眾和黨員的民主意識和維權意識都會比未進行試點的鄉鎮人員有顯著的提高，如果這些試點能夠一直完善發展下去，公推直選的內部結構要素會與外部推動力量相呼應，最終形成一種內生型的組織結構變革運動。但是，隨著2005年農業稅的取消，公推直選的結構性變量大大減小，民眾的利益與民主的聯系大大削弱，群眾和黨員不再具有直選的熱情和動力，公推直選改革變得可有可無。在這種情況下，若發起公推直選的政治精英出現崗位調動或者無法獲得應有的利益，都有可能造成公推直選試點的停止與消亡。

經濟因素是指影響鄉鎮組織發展的經濟狀況，它主要包括鄉鎮組織內部的經濟實力以及促進鄉鎮經濟發展的外部經濟條件。從上述四個試點鄉鎮公推直選的運行情況來看，一個鄉鎮進行一次公推直選往往都要耗費幾個月甚至更長的時間，從前期的安排布局，到宣傳發動，再到進行公推直選，耗費了許多的人力、物力和財力，稍有一個環節出錯就會造成直選操作的失敗，這種大成本、高風險的組織結構變革活動在原本就具有財政困難的鄉鎮很難持續推廣下去，尤其是在農業稅取消、稅費減免的情況之下，鄉鎮的財政來源被削減，更沒有多余的經費進行公推直選活動。

政治因素主要是指對鄉鎮基層組織改革具有一定影響力的政治活動、政策計劃以及政府法令、措施等，這里主要指對鄉鎮公推直選活動具有影響力的最高黨內規章、地方干部管理體制以及相應組織內的配套制度等。在最高法理依據方面，公推直選缺乏《黨章》的認可和保護，雖然十七大修改了基層組織方面的第二十九條第二款和第三十條，增寫和修改了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”等內容，使黨內“公推直選”有了理論依據，但是還是沒有關于“公推直選”的明文規定，使得“公推直選”在實際操作中無“法”可依，具有一定的政治風險，至于鄉鎮長“公推直選”則在2006年就由中央秘書長發表聲明給予了否決；[26]在地方干部管理體制方面，公推直選與以往的干部交流制和任命制有著明顯的不同，在不廢除交流制與任命制的情況下推行公推直選，會讓這兩種完全不同的權力授受機制無法兼容，繼而產生一系列不利于公推直選效果的影響；在組織內的配套制度方面，公推直選還缺乏配套的管理制度、任期制度、罷免制度以及監督制度等，許多試點鄉鎮都欠缺這些直選制度體系的建設；[27]此外，公推直選與鄉鎮黨代會制度、國家公務員管理制度也存在著沖突，直選削弱了鄉鎮黨代表的選舉權，改變了原有的權力授受關系，容易引起組織內部的沖突；[28]直選產生的鄉鎮領導有可能是非公務員身份，而“兩委”干部都要納入公務員編制，不利于公務員的管理，這兩個制度之間沒有很好的銜接性。

四、授權型組織結構變革的制度周期及評價

鄉鎮領導公推直選改革是一種制度變遷活動，遵循著制度變遷的一般規律。制度變遷理論是由經濟變遷理論逐漸演化而來的，演化經濟學家們從生物進化論及其后出現的社會達爾文主義為視角，提出了制度演進觀點。[29]理查德·道金斯作為“廣義達爾文主義”概念提出的鼻祖，歸納出了一種簡單進化法則，即變異、選擇和保持，這表明，進化變遷不僅適用于生物現象，還能夠描述各種復雜系統特征的普遍現象，[30]馬德勇在此研究的基礎之上，將制度變遷和社會進化論相結合，對人類社會的核心內容制度進化進行了相應的研究，并以鄉鎮公推直選制度變遷作為案例加以說明分析。以馬德勇的制度進化論研究為基礎，筆者將1998—2015年知網發表的關于公推直選制度的期刊文章和報紙文獻作為研究統計的對象，對公推直選制度變遷進行量化分析。由于公推直選制度創新在很大程度上是由20世紀80年代末興起的村委會“兩票制”直選村黨支部的基礎上逐步發展起來的授權方式，以“公推直選”、“兩票制”為主題詞更具代表性，分別搜索到523、452條結果，并以具體年限為節點形成如圖1所示的公推直選制度周期圖。

公推直選作為20世紀90年代比較成功的典型直接授權制度創新，在全國各地絕大部分鄉鎮迅速推展開來，按照時間順序進行劃分，公推直選鄉鎮長改革實驗要早于公推直選鄉鎮黨委，四川遂寧步云鄉直選可謂是公推直選第一例。如圖1所示，1998—2003年基本屬于公推直選制度的初生期，在這個時期既有公推直選鄉鎮長，也有公推直選鄉鎮黨委，制度創新的種類和形式各異，但其主旨都是增強選舉的競爭性和民主性。2004—2010年大體屬于公推直選制度的成長期和成熟期，各地鄉鎮公推直選創新案例達到了一個高峰期，相關的新聞報道及期刊文獻研究也最為鼎盛，這個時期公推直選的對象主要是鄉鎮黨委，此時的鄉鎮公推直選已從人民民主實驗走向了黨內民主實驗。由于報紙文獻相對于期刊文章來說更具有時效性，從圖1不難看出，在2008年和2010年出現了兩個高峰期，根據這兩個時段出現的政策文本，不難推斷，中央領導態度和相關政策對公推直選制度的發展起到了很大的推動作用。2011年之后，公推直選制度進入了衰退期，之前鼎盛一時的鄉鎮領導公推直選實驗已基本停止，相關文獻報道除了極個別有特色的，幾乎無處查詢，而到了2012年之后，除了成都新都區的試點還在，其余同類試點幾乎都已停止，到2013年底，成都新都區的鄉鎮黨委書記公推直選試點也悄然取消，公推直選的制度創新經歷了從興起到發展、再到沒落的一個生命周期歷程，據有關報道文章指出這種衰退有可能是中央態度不明、操作困難、成本過大等原因所造成的。

從上述實踐描述和理論闡述可以看出，授權型組織結構變革實質上也就是公推直選制度變遷的一個過程，與所有的組織創新和制度創新一樣，授權型組織結構變革也經歷了一個從初生到成長再到衰退的生命周期過程，這里引入生命周期理論對授權型組織結構變革的過程進行系統性地分析闡述。根據公推直選制度變遷的具體發展情況，對授權型組織結構變革的制度周期情況展開研究。

授權型組織結構是隨1998年興起的公推直選制度創新而逐步發展起來的一種基層組織結構形式。如圖2所示，1990年代末到2000年代初屬于授權型組織結構變革的初生階段，這個階段的首要任務就是存活下來，而存活下來的關鍵是制度變遷的驅動力。在這個階段，公推直選的對象主要是鄉鎮長，也有一部分是鄉鎮黨委書記，但側重點還是在人民民主選舉改革，此時的公推直選大體上都是群眾授權模式，也有極個別是黨員授權或混合授權模式，此時變革的驅動力量主要來自于外部的鄉鎮矛盾壓力以及地方少數政治精英的決斷。在公推直選制度被創設的初期，授權型組織結構具有很大的不確定性，群眾授權模式與黨員授權模式和混合授權模式由于直選對象的不同，其變革命運也截然相反。隨著2001年全國人大頒布的《中共全國人大常委會黨組關于全國鄉級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見》指出，直選鄉鎮長與憲法和地方組織法的相關規定不符，各鄉鎮長選舉要嚴格依照憲法和有關法律規定進行。[31]在外部大政策環境不支持、地方基層組織人員的變動經常造成“人走政息”的發展條件下，2004—2005年，農業稅的取消更是使群眾喪失了直選的熱情與興趣，至此，群眾授權模式由于長期得不到制度驅動力的供給，過早地走向了衰亡。2004—2007年，黨員授權模式和混合授權模式還是處于一個相對比較平穩的發展階段，既沒有走向衰退，也沒有大范圍地擴散，只有極個別自發形成的試點。

2007—2009年是授權型組織結構變革的成長階段，這個階段是組織結構變革發展的迅猛期，在這個階段要發揮好組織內部各要素、資源間的相互作用，達到一種協同并進的發展狀態，這個階段的公推直選主要有黨員授權模式和混合授權模式兩種形式構成。隨著2007年十七大對擴大黨內民主的提倡，公推直選進入了迅猛發展期，這個時期的公推直選更多是在中央政策文本的推動下自上而下展開的，和初生期政治精英發動而成的制度變革一樣，都屬于外生性的制度變遷，到2009年，在全省范圍內進行直選鄉鎮黨委試點的省份已多達17個，達到公推直選鄉鎮黨委的小高潮。

2009—2011年是授權型組織結構變革的成熟階段，這個階段出現在成長階段之后，此時的發展趨勢已趨于平穩，公推直選制度創新要素逐漸減少，組織發展變革處于一種相對保守狀態，這個階段的主要授權模式還是黨員和混合授權這兩種。截止到2011年底，沒有進行公推直選鄉鎮黨委的省市就只有8個，公推直選的試點布局已基本穩定，基本不再出現新的試點鄉鎮。

2011—2014年，是授權型組織結構變革的衰退階段，這個階段出現在成熟期之后，理論上應該有三種情況，第一種是蛻變階段，即組織通過改革創新進行再發展，進入重生階段；第二種是穩定階段，即組織能夠延續成熟期的發展達到一種穩定狀態；第三種就是授權型組織結構變革所要進入的階段，即衰退階段，是指組織不能夠繼續承載制度變遷的各類結構要素而走向滅亡的一個過程。這個階段的到來是體制內外的矛盾造成的，體制內的矛盾主要是公推直選這種制度創新并沒有得到中央政策文本的明確肯定，它的出現與推廣使傳統的任命形式和人員編制方面都受到了一定的沖擊，在沒有政策文本調節矛盾的情況下，公推直選很難順利推廣下去；體制外的矛盾主要是指公推直選所帶來的政治風險與大型成本讓改革方案的具體參與者與實施者無法獲得預想中的實際收益，喪失了改革的熱情和動力，在沒有相關推動者和行動者的基礎之下，公推直選只能走向消亡。

從理論上來說，公推直選制度變遷過程的實質就是授權型組織結構變革的過程，但這兩個元素的生命周期并不完全重合，將圖1和圖2進行比較，可以發現公推直選制度周期各個階段的時間節點總是領先于授權型組織結構變革的時間節點，這表明，一方面制度創新一般都是領先于組織結構并能對組織結構的變革起到一種推動作用，而另一方面，組織結構本身具有的功能對制度變遷也會有一種反作用力，這種力量主要來源于組織結構內部，這里引入結構功能理論進行具體論述。結構功能理論概念早在古典社會時期就已有相應的闡述，20世紀40年代，美國社會學家伯森斯正式提出了結構功能主義這一名稱，他認為，行動者之間的關系結構形成了社會系統的基本結構，而且社會系統是趨于均衡的，適應性功能、目標達成功能、整合功能和潛在模式維系功能這四種必要功能條件的滿足可以使系統保持在一種穩定狀態；美國社會學家默頓在此基礎上提出了一種中程理論，包括顯功能、潛功能在內的正功能和反功能等理論內容；[32]美國的阿爾蒙德則從政治學的角度對結構功能研究進行了理論提升，將政治結構功能歸納為體系、過程和政策三個層次，而每一個政治組織的實質都是政治結構的一種體現，根據阿爾蒙德對三個層面結構的闡述，公推直選可以被歸納為過程結構，這是一種具有利益表達、政策制定和執行綜合功能的組織結構。

組織結構的功能并非是一致的，有的是正功能，有助于系統的調整和適應，有的則是反功能，削弱系統的調整和適應。[33]組織的結構決定組織的功能，任何組織性的結構都是科層結構與同等結構不同程度的結合，[34]授權型組織結構就更偏向于一種科層結構屬性。科層結構同樣具有正反兩個方面的功能特征，即有效率的正功能和缺乏適應性和靈活性的反功能，[35]在授權型組織結構形成初期，群眾授權型組織結構由于無法適應政策環境，再加上內部結構權力關系矛盾突出，阻礙了鄉鎮長公推直選制度的進一步發展與推廣，該組織結構也過早地走向了衰退；在授權型組織結構的成長期和成熟期這兩個階段，黨員授權型組織結構和混合授權型組織結構都發展得相對比較穩定，對公推直選制度創新起到了一個反向激勵的作用，促成了當時的政策文本和地方選舉改革條例的修改和完善；但到了授權型組織結構變革的衰退期，黨員、混合授權型組織結構內部都表現出一種惰性狀態，組織結構中的人員（推行者、行動者）由于無法得到應有利益而喪失了積極性，組織結構內部中的權力關系也表現出一種相互矛盾、沖突的狀況。

由此可見，公推直選制度創新推動著授權型組織結構的形成與變革，而組織結構內部各要素的互動與變化又對制度變遷起到一個反向激勵與阻礙的作用，從而推動制度和組織結構按照一定的生命軌跡運行，可以說，授權型組織結構的生命力是公推直選制度創新成功的關鍵。

參考文獻：略

中國鄉村發現網轉自：甘肅行政學院學報 201606期

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