曾維和等:制度的周期:鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革

——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選實驗的比較分析

【摘要】授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)是基層民主選舉的一種新模式。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的逐步推進(jìn)，從公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長發(fā)展到公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記及其領(lǐng)導(dǎo)班子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)性要素在持續(xù)互動的過程中也遵循著一種制度變遷的周期規(guī)律，這種規(guī)律主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的變革活動。這種由外生力量驅(qū)動而成的組織結(jié)構(gòu)形式，受到實際條件（經(jīng)濟因素）、選舉行為者（社會因素）、制度供給（政治因素）的綜合影響。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選主體行動者作為劃分依據(jù)，運用三組多案例的比較分析方法，將公推直選下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)概括為黨員授權(quán)、群眾授權(quán)、混合授權(quán)三大類實踐模式，根據(jù)案例和文獻(xiàn)資料歸納分析出一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的生命周期理論模型，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)變革研究提供一種新思路。

【關(guān)鍵詞】公推直選；鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)；制度變革周期

【中圖分類號】D035【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】11009-4997（2016）06-0043-11

作者簡介：曾維和（1974-），男，湖南麻陽人，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所博士后，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；楊星煒（1991-），女，江蘇靖江人，南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級碩士研究生。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“社會管理復(fù)雜性視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)變革研究”（12CGL084），江蘇省高校“青藍(lán)工程”項目（2191151401008），中國博士后科學(xué)基金第八批特別資助項目“特大城市基層社會治理創(chuàng)新與組織結(jié)構(gòu)變革研究”（2015T80197）。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家的“末梢神經(jīng)”，外部環(huán)境的變化會直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織結(jié)構(gòu)，隨著政治民主化和社會主義市場化的推進(jìn)，我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加速了基層選舉制度的改革，出現(xiàn)了“直選”、“海推直選”、“公推公選”、“三輪兩票”等方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，“公推直選”、“兩推一選”、“兩票制”等方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的多種基層民主實踐改革探索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中傳統(tǒng)的以任命制為核心的基層選舉模式已經(jīng)不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主化進(jìn)程的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政選舉改革在各地逐步推展開來，具體歸納分析這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的實踐模式及其內(nèi)在的制度變革周期，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革即選舉制度創(chuàng)新突破困境、擺脫基層治理危機具有重要的理論和實踐意義。

一、研究背景與問題的提出

授權(quán)是組織結(jié)構(gòu)變革中普遍存在的一種現(xiàn)象。所謂授權(quán)，就是一種權(quán)力授受關(guān)系，是指權(quán)力授受的主體、客體依照權(quán)力授受的邏輯方向在規(guī)范化程序中所建立起來的相互聯(lián)系，它包括“權(quán)力來源”、“權(quán)力流向”、“權(quán)力終點”這三個方面的內(nèi)容。[1]根據(jù)劉云等學(xué)者對授權(quán)理論的研究闡述，可以將授權(quán)分為關(guān)系路徑和動機路徑，關(guān)系路徑發(fā)展了結(jié)構(gòu)授權(quán)模型，主要強調(diào)決策權(quán)力的分享，其核心思想是給予員工權(quán)力和自主權(quán)，提高他們的參與度等；動機路徑發(fā)展了心理授權(quán)模型，主要強調(diào)員工的授權(quán)體驗，其核心思想在于提高員工對授權(quán)的認(rèn)知從而激發(fā)其內(nèi)在工作動機。[2]這是從授權(quán)理論的研究路徑展開的分析，主要是從管理學(xué)和心理學(xué)這兩個領(lǐng)域出發(fā)，而事實上，授權(quán)的第一步即授權(quán)的鼻祖，往往發(fā)生在政治學(xué)領(lǐng)域。政治授權(quán)作為權(quán)力產(chǎn)生的第一步，經(jīng)歷了較為漫長的研究發(fā)展歷程，從古希臘時期的直接授權(quán)到君主時代的超意志力量授權(quán)再到以人民主權(quán)為邏輯前提的契約式授權(quán)，授權(quán)形式逐漸走向了成熟。更有學(xué)者指出隨著人類社會的發(fā)展，多中心復(fù)合授權(quán)以及馬克思所說的從政治授權(quán)邁向社會授權(quán)即政治性授權(quán)最終消亡[3]也不無可能。從授權(quán)的方式來看，主要有直接授權(quán)和間接授權(quán)兩種，直接授權(quán)是指公民直接將權(quán)力賦予執(zhí)行人員；而間接授權(quán)則是指公民挑選出自己的代表，由代表將權(quán)力授予執(zhí)行人員，這兩類授權(quán)方式從發(fā)展的成熟度看，間接授權(quán)更為成熟和穩(wěn)定，被譽為現(xiàn)代授權(quán)最應(yīng)關(guān)注的授權(quán)模式。

直接授權(quán)作為一種組織結(jié)構(gòu)形式，也遵循著生命周期的一般規(guī)律。生命周期理論運用最多、也最為系統(tǒng)的是管理學(xué)中的企業(yè)生命周期理論，它是由美國組織變革管理大師伊查克·愛迪思（Dr.IchakAdizes）所提出來的經(jīng)典之作，他認(rèn)為，企業(yè)組織和生物一樣，具有固定的生命周期，要經(jīng)過三個階段九個時期，即成長階段：孕育期、嬰兒期、學(xué)步期；再生和成熟階段：青春期、盛年期、穩(wěn)定期；老化階段：貴族期、官僚化早期、官僚期（含死亡）。[4]一般而言，這一理論規(guī)律主要根植于生物學(xué)、心理動力學(xué)、經(jīng)濟學(xué)與管理科學(xué)這四大學(xué)科，并形成了企業(yè)生命周期仿生—進(jìn)化論、企業(yè)生命周期階段論、企業(yè)生命周期歸因論和企業(yè)生命周期對策論這四大理論分支體系。[5]組織結(jié)構(gòu)作為企業(yè)成長的重要部分，在演進(jìn)與創(chuàng)新的過程中也同樣遵循企業(yè)的生命周期規(guī)律。

選舉作為最可行、最可靠、最普及的人民選擇自身權(quán)力受托者的方式，[6]成為國內(nèi)各地理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點。自1998年以來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的選舉方式進(jìn)行了大膽的改革嘗試，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選改革創(chuàng)新成為發(fā)展最為迅速，也最為持久的一列改革實踐。從理論意義上講，“公推直選”就是指基層組織的領(lǐng)導(dǎo)或班子成員，通過基層組織、黨員和群眾的公開提名、推薦、民主測評、組織審查和黨內(nèi)直選等一系列民主“選拔”與“選舉”相結(jié)合的程序，產(chǎn)生基層組織候選人的選舉方式。[7]從實踐意義上講，公推直選是一種多主體參與的民主選舉形態(tài)，它分為“公推”和“直選”兩個階段。“公推”是指初始提名階段，這個階段主要是由黨員和群眾公開推薦基層組織領(lǐng)導(dǎo)和成員。“直選”是指自由選擇階段，即群眾或黨員直接選舉產(chǎn)生基層組織領(lǐng)導(dǎo)或班子成員。公推直選不同于傳統(tǒng)的非競爭性選舉，它在選舉的過程中引入了競爭機制，使授權(quán)的來源、流向和終點都發(fā)生了不同程度的變化，深刻地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等組織結(jié)構(gòu)要素的互動與變革。根據(jù)近年來各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選改革的實踐和針對實踐的一些新聞報道，各種形式的公推直選基本都可分為“公推”和“直選”兩個階段，在“公推”階段，基本都是黨員和群眾進(jìn)行初步提名，而到了“直選”階段，由于選舉客體對象的不同，進(jìn)行公推直選的主體行為者各有差異。以主體行為者為劃分依據(jù)，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選劃分為黨員授權(quán)、群眾授權(quán)和混合授權(quán)三種授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)。從民主化程度來看，顯然是群眾授權(quán)更勝一籌；從合法性角度來看，黨員授權(quán)與現(xiàn)行規(guī)章制度較為符合；然而從操作層面看，混合授權(quán)操作性更強，整個授權(quán)過程成本也相對較低。

學(xué)界對基層授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的研究大致可以分為兩個方面：（1）對各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選具體經(jīng)驗與選舉模式的總結(jié)。陳元中等學(xué)者認(rèn)為，公推直選是一種新的制度形式，是黨組織在組織黨員、干部和群眾以公開推薦的方式確定候選人的基礎(chǔ)上進(jìn)行考核公示后，交由黨員大會、群眾大會或黨代會、人代會直接差額選舉產(chǎn)生基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選舉制度，這種選舉制度目前主要有四種方式：書記組閣式、交叉任職式、倒推式和順選式；[8]也有學(xué)者將其歸納為單選式、倒選式、順選式和同選式這四種，更有學(xué)者指出新都模式、平昌模式、咸安模式及楊集模式是較為典型的四種公推直選模式。（2）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選制度逐漸萎縮現(xiàn)狀的探討。正如馬德勇指出，制度是人類社會最核心的組成部分，也遵循著社會進(jìn)化論的普遍規(guī)律，和達(dá)爾文所描述的生物進(jìn)化論一樣，制度進(jìn)化作為社會進(jìn)化的核心內(nèi)容，制度變遷將成為常態(tài)，所謂的制度均衡并不存在，制度的產(chǎn)生、變遷、延續(xù)等都要通過行為者來實現(xiàn)，制度變遷的結(jié)果往往是相關(guān)行為者互動博弈的結(jié)果，由于制度在被創(chuàng)立初期具有很大的不確定性，大量的試驗會死亡。[9]這顯然是從理論層面上對公推直選制度消亡的闡述。學(xué)者任中平則從具體實踐角度上對停止試點展開了論述，他指出由于很多試點在運行初期都是由于少數(shù)地方政治精英的個人決斷而得到的推行，所以難免發(fā)生“人走政息”等現(xiàn)象，且公推直選這種競爭性選舉方式相對于傳統(tǒng)的選舉模式，所花費的人力、物力、財力一直處于高位，呈現(xiàn)周期長、投入大、成本高的發(fā)展態(tài)勢，成為公推直選難以推行的重要原因；[10]最重要的一點原因是制度供給不足，俞可平指出，任何創(chuàng)新都有風(fēng)險，政府改革風(fēng)險尤大，如果沒有相應(yīng)的法律和制度鼓勵政府的改革創(chuàng)新，許多大膽的改革創(chuàng)新舉措就會因沒有制度保障而無法推出。[11]

雖然學(xué)術(shù)界各學(xué)者對公推直選經(jīng)驗、模式以及消亡原因等方面都做了相應(yīng)的理論和實踐方面的研究，但是這些研究還不夠深入，沒有深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，更缺乏將組織結(jié)構(gòu)變革的生命周期與制度變遷的生命周期結(jié)合起來進(jìn)行對比研究，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)功能與制度推動力之間的關(guān)系缺乏系統(tǒng)性的研究。為了彌補這些不足，本文采取多案例與圖表比較研究的分析方法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的實踐模式及其變革周期展開系統(tǒng)性研究。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)實踐模式形成的案例描述

1.典型案例的選擇

公推直選是一種優(yōu)化政府組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)權(quán)力關(guān)系變遷，對人員關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，改變授權(quán)走向，變間接授權(quán)為直接授權(quán)，克服20世紀(jì)90年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)的財政困難、吏治腐敗、人才危機、官民矛盾激化、關(guān)系緊張等治理危機的基層政府改革活動。自1998年以來，中國各地地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了形態(tài)各異的選舉制度創(chuàng)新活動，其中“公推直選”創(chuàng)新試點最為廣泛，在各界引起的爭議也最多，截至2011年，沒有出現(xiàn)公推直選的省市只有8個。從研究所要達(dá)到的目的考慮，對相關(guān)案例的選擇必須具有可比較性，此次研究選取了四川和湖北的4個典型試點鎮(zhèn)作為研究對象，其中，遂寧步云鄉(xiāng)、平昌靈山鄉(xiāng)、船山永興鎮(zhèn)位于四川，在公推直選的試點中屬于出現(xiàn)較早，發(fā)展也較為成熟的試點，形成了比較系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)模式；咸安橫溝橋鎮(zhèn)位于湖北，雖然直選試點起步略晚，但經(jīng)過這些年的發(fā)展，也基本形成了相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)模式。

之所以選擇四川和湖北的4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有以下三個方面的原因：首先，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長比較成熟的省份就只有四川、湖北、云南、江蘇等地，而公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委雖然涉及的省份較多，但是較為典型的也就四川、湖北、江蘇等省份，同時具有這兩種試點、又要各具特色的省份，只有四川和湖北的試點鎮(zhèn)能滿足。其次，四川和湖北是為數(shù)不多能夠在全省范圍內(nèi)逐步推廣公推直選的省份，而且都頒布了相應(yīng)的省級政策，這樣就避免了不同政策文本所造成的不同試點結(jié)果影響，也避免了試點選擇的個別性，更具一般代表特征。最后，四川和湖北的經(jīng)濟發(fā)展水平基本處于同一起跑線，這樣選擇試點鎮(zhèn)，就在很大程度上避免了外部實際條件所帶來的不同試點效果影響，而且這兩個省份的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)基本完成了公推直選的試點工作，實現(xiàn)了間接授權(quán)向直接授權(quán)的轉(zhuǎn)變，其授權(quán)模式和授權(quán)機制基本成型，有利于對授權(quán)組織結(jié)構(gòu)中各方面參與要素進(jìn)行互動關(guān)系分析。此外，這樣按試點種類和地理位置選取案例，有利于對案例進(jìn)行相應(yīng)的橫向與縱向分析。

本研究的資料主要通過以下兩種途徑獲得：一是通過網(wǎng)絡(luò)檢索相應(yīng)的期刊、報紙以及相應(yīng)新聞報道文獻(xiàn)等，了解相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的歷史背景和現(xiàn)在直接授權(quán)實踐模式的具體情況。二是進(jìn)行相應(yīng)的實地考察和問卷調(diào)查，獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選改革以及直選過程的一手資料，并對相關(guān)參選人員進(jìn)行補充性訪談。

2.不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)實踐模式的形成

組織的生存、發(fā)展與創(chuàng)新離不開組織結(jié)構(gòu)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織作為行政組織的一種，也遵循著這樣的規(guī)律。行政生態(tài)理論認(rèn)為，任何行政組織都不是一個絕對獨立、自我封閉的系統(tǒng)，它在運行的過程中會經(jīng)常受到周圍社會環(huán)境的影響和作用。所謂行政組織變革，就是指行政組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化，及時地變革自己的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)客觀發(fā)展的需要，這是一種破舊立新的活動，即破除舊的組織結(jié)構(gòu)和運營秩序，建立起新的組織結(jié)構(gòu)和運營秩序。[12]鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織權(quán)力關(guān)系的重新配置，這會帶來人員、規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)的變化，而組織結(jié)構(gòu)的變化又會反過來影響到權(quán)力的分配與重組，組織結(jié)構(gòu)變革是牽一線而動全身的過程，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選的組織結(jié)構(gòu)變革中，其相關(guān)的結(jié)構(gòu)要素，如權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等都在互動中進(jìn)行了優(yōu)化重組。

不變革的行政組織是沒有生命的，行政組織必須不斷通過自我調(diào)整、更新、變革或與外部環(huán)境進(jìn)行輸入、輸出交換，才能達(dá)到行政組織與環(huán)境的動態(tài)平衡。[13]鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織直接授權(quán)在實踐上表現(xiàn)為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)新的條件下將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織內(nèi)部原本臃腫冗雜但彼此相連的各要素以及選舉機制進(jìn)行重組，以形成一個系統(tǒng)性授權(quán)機制的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選自興起到消亡，經(jīng)歷了15年之久，經(jīng)過這些年的探索，各地區(qū)都根據(jù)自己的實際情況對公推直選進(jìn)行了相應(yīng)的選舉模式創(chuàng)新，但是其選舉的基本流程卻是不盡相同，都涵蓋了確定條件、發(fā)布公告、公開報名、資格審查、實地調(diào)研、演講答辯、公開推薦、組織考察與確定正式候選人、直接選舉、報上級組織批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。[14]具體來講，盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選舉的過程中都引入了競爭機制，都是按照從“確定型”到“競爭型”的路徑進(jìn)行選舉改革，而且進(jìn)行選舉的基本流程也大致相同，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身發(fā)展水平和基層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異性，在具體的授權(quán)實踐模式上又有所不同。基于這個邏輯，以下四個案例具體描述分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織選舉改革的歷史沿革、基本情況、直選主體（指進(jìn)行投票的選舉者）和直選客體（指被選舉者）、結(jié)構(gòu)要素互動變化等內(nèi)容（見表1）。

表1 不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)實踐模式概述表

（1）遂寧步云鄉(xiāng)基層組織直選改革基本情況。步云鄉(xiāng)位于四川省遂寧市安居區(qū)，因盛產(chǎn)食鹽而得名，經(jīng)濟并不發(fā)達(dá)，只靠農(nóng)業(yè)為主，而隨著改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的推廣以及《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，步云鄉(xiāng)的社會結(jié)構(gòu)有了翻天覆地的變化，農(nóng)民切實希望維護(hù)自身的利益，并發(fā)出直選鄉(xiāng)長的請求，當(dāng)時的管轄區(qū)委（市中區(qū)委）經(jīng)過深思熟慮，同意進(jìn)行鄉(xiāng)長直選試點，并選取步云鄉(xiāng)作為試點。

步云鄉(xiāng)直選的主體行動者為群眾即有選舉資格的全鄉(xiāng)選民，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（候選人），形成了典型的直選鄉(xiāng)長群眾授權(quán)模式。1998年11月底，四川遂寧步云鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)長換屆選舉的工作，由選區(qū)聯(lián)席會議即鄉(xiāng)“精英”組合團，包括每村三職干部、社隊領(lǐng)導(dǎo)、三名村民代表及鄉(xiāng)人大主席團成員、鄉(xiāng)黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等人員，[15]對15名候選人進(jìn)行投票選舉，從15人中選出2名正式候選人并由政黨提名一位候選人一起參加最后的競選，通過13場競選演講，最終由全鄉(xiāng)6000多名選民以直接投票的方式選出步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長。第二次直選在第一次直選上做了細(xì)微的改動，“由全體選民直接選舉唯一鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進(jìn)行等額選舉”，[16]以增強直選的合法性。

在群眾直選產(chǎn)生鄉(xiāng)長或鄉(xiāng)長候選人的過程中，步云鄉(xiāng)基層政府組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)要素也在不斷地互動與變化之中：在權(quán)力要素方面，直選改變了鄉(xiāng)長的權(quán)力來源，使鄉(xiāng)長自上而下任命式的權(quán)力來源變?yōu)榱俗韵露系娜罕娛跈?quán)式，真正實現(xiàn)了權(quán)為民所授，此外，直選鄉(xiāng)長還會弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力；在人員關(guān)系方面，步云鄉(xiāng)的直選改善了鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)民之間的關(guān)系，兩次直選不僅使村民熟悉了選舉流程，還堅定了對政府的信任感和認(rèn)同感，同樣，直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)長也會增強對村民的責(zé)任感，鄉(xiāng)長會更多地考慮村民的利益與感受，避免決策失誤，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)長取得了法理優(yōu)勢，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長施政的威信，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長從執(zhí)行職能向施政職能的轉(zhuǎn)變；又由于直選鄉(xiāng)長使得鄉(xiāng)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力來源不再一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，若鄉(xiāng)長取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的施政職能，可能會造成管理混亂、體制內(nèi)沖突等現(xiàn)象；在規(guī)則要素方面，步云鄉(xiāng)制訂了一系列的選舉章程，包括提名方式、競選規(guī)則、具體投票與劃票流程等，以確保“直選”的每個環(huán)節(jié)都有章可循、有理可依，[17]如采用隔離的秘密劃票間和嚴(yán)格監(jiān)督每個程序環(huán)節(jié)的制度辦法等。

（2）平昌靈山鄉(xiāng)基層組織直選改革基本情況。靈山鎮(zhèn)原名靈山鄉(xiāng)，是四川平昌縣管轄的一個鎮(zhèn)，位于平昌縣東北部，為了改變1978年改革開放以來，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政面臨的財政困境、緊張的黨群干群關(guān)系、人才危機、吏治腐敗等困境。2003年縣委書記有感于香港的改革體制，在對中央文件進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上萌發(fā)了公推直選改革的念頭，并于2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時在靈山鄉(xiāng)進(jìn)行了公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的試點并逐步在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，被譽為“中共歷史上第一次黨員公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的嘗試”，獲得了“第三屆中國地方政府創(chuàng)新獎”。

靈山鄉(xiāng)直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，形成了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委黨員授權(quán)模式中的“倒選式”。靈山鄉(xiāng)公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的基本做法是由符合條件的人自愿報名參選，經(jīng)黨員和部分群眾代表推薦產(chǎn)生正式候選人后，再由黨員直接從正式候選人中差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，在選舉過程中采取了“倒著選”的特色方式，即由全體黨員以無記名直接投票的方式，先選書記，再選副書記，最后選委員。[18]

在黨員通過“倒選式”直選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的同時，靈山鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)要素也產(chǎn)生了變化[19]：在權(quán)力要素方面，直選改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力來源，由過去的縣委直接提名委任授權(quán)到現(xiàn)在的由黨員和群眾代表公推產(chǎn)生候選人，再由全體黨員直接授權(quán)，使授權(quán)的主體由上級組織變?yōu)榱嘶鶎狱h員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力更具合法性；實現(xiàn)了黨員權(quán)利與義務(wù)的平衡，使黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等落到了實處；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子直選會在很大程度上削弱黨代會的權(quán)力；在人員關(guān)系方面，靈山鄉(xiāng)的直選改善了黨員和基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子之間的關(guān)系，一方面，黨員群眾對自己選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子的信任感和支持度都有所提高，增強了執(zhí)政的民意基礎(chǔ)，樹立了黨的威信；另一方面，公推直選對黨委領(lǐng)導(dǎo)造成強大的推動力，調(diào)整了錯誤的政績觀，保證了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一；在規(guī)則要素方面，靈山鄉(xiāng)完善了相應(yīng)的配套措施，不僅制定了操作性強的選舉程序、規(guī)則和辦法，還針對直選產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子制訂了一系列的規(guī)章制度，如定期述職述廉、黨員聯(lián)合罷免等。

（3）船山永興鎮(zhèn)基層組織直選改革基本情況。永興鎮(zhèn)位于四川盆地中部，船山區(qū)東北，2003年以來，永興鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不斷鞏固發(fā)展，在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展、社會利益多元化的背景下，原本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制逐漸暴露出弊端，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委素質(zhì)低弱、控制力喪失等現(xiàn)象。2004年8月，船山區(qū)委有感于宿遷市黃敦鎮(zhèn)的“公推直選”活動，并結(jié)合自身的實際情況，在永興鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作，該公推直選模式是在2004年7月，桂花鎮(zhèn)“結(jié)構(gòu)推薦、全委會票決、黨員大會直選”的“三票制”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的探索性嘗試。

永興鎮(zhèn)直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，形成了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委黨員授權(quán)模式中的“順選式”。2005年11月到12月，永興鎮(zhèn)正式公推直選產(chǎn)生了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員，具體如下：首選，采取信任測評與結(jié)構(gòu)推薦選出候選人，信心度測評的主體是參選者單位成員，結(jié)構(gòu)推薦的代表由四大部分組成，主體還是各鎮(zhèn)黨員代表；接著，通過召開全體黨員大會，先差額直選產(chǎn)生黨委委員；再由區(qū)委全委會選出4名正式書記候選人，最終由全體黨員直接選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記。

在黨員直接“順選”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的同時，永興鎮(zhèn)基層黨組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)各要素，如權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)性要素也產(chǎn)生了相應(yīng)的變化：在權(quán)力要素方面，直選不僅使黨員的民主權(quán)利得到了保障，還增強了黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力獲得的合法性地位，變黨委由上級組織任命為黨員直選；在人員關(guān)系方面，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記能夠達(dá)到組織認(rèn)可、黨員滿意的良好效果，實現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)“對上負(fù)責(zé)”和“對下負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一，黨群、干群關(guān)系也得到了相應(yīng)的改善；在規(guī)則要素方面，在永興鎮(zhèn)直選黨委的同時也建立了相應(yīng)的選舉配套制度，從選舉、評議、獎懲、質(zhì)詢、罷免五個方面完善了相應(yīng)的制度配套體系，如實行任期制和監(jiān)督辦法措施等。[20]

（4）咸安橫溝橋鎮(zhèn)基層組織直選改革基本情況。橫溝橋鎮(zhèn)位于咸寧市區(qū)北門，北連武漢，南接咸寧市，是鄂南地區(qū)商賈云集之地，1996年被原咸寧地區(qū)命名為首屆鄂南明星鎮(zhèn)，1997年又被劃分為首批小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)。為了改變農(nóng)村稅費改革后所帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、經(jīng)費緊張等問題、人員臃腫、人浮于事等現(xiàn)狀，2003年1-2月，湖北省咸寧市咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子選舉改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革同步推進(jìn)，并首先選取橫溝橋、賀勝橋兩鎮(zhèn)作為首批試點鎮(zhèn)，試點成功后，在全區(qū)得到了推廣。

橫溝橋鎮(zhèn)直選的主體行動者是全鎮(zhèn)黨員和群眾代表，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，并形成了直接混合授權(quán)模式。橫溝橋鎮(zhèn)的“兩票推選，交叉任職”選舉改革主要有以下幾個步驟：（1）報名參選，根據(jù)區(qū)委規(guī)定，按報名條件有序進(jìn)行，經(jīng)資格審查確定初步候選人，當(dāng)時橫溝橋鎮(zhèn)共有23人報名參選；（2）“海選”產(chǎn)生正式候選人，由全鎮(zhèn)黨員、非黨干部和群眾代表通過投票推選產(chǎn)生正式候選人，橫溝橋鎮(zhèn)最后確定了12名正式候選人參加角逐；（3）在黨代會上直選出黨委書記，橫

溝橋鎮(zhèn)在黨代會中對事先指定的兩名當(dāng)選委員進(jìn)行直接投票，選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記，并由黨委書記兼任鎮(zhèn)長；（4）召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，按法定程序確定鎮(zhèn)長的合法地位，實現(xiàn)政黨“交叉任職”。[23]

在黨員和群眾直接選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的同時，橫溝橋鎮(zhèn)基層組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)要素也不斷地處于互動變化中[24]：在權(quán)力要素方面，直選改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力來源，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的命運交到了“黨員和群眾”的手上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)由“向上跑”變?yōu)椤跋蛳鲁痢保淖兞伺f的任用機制；在人員關(guān)系方面，這種由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鎮(zhèn)長、副書記兼任副鎮(zhèn)長的“交叉任職”能夠?qū)⒁恍┤吖俜至鞒鋈ィ瑴p少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，從而機構(gòu)精簡44%，黨委、人大、政府、政協(xié)“四大家”交叉兼職，四塊牌子，一套人馬，這種“四合一”局面不僅密切了組織內(nèi)部的聯(lián)系，還增強了群眾對基層組織的認(rèn)同感；在規(guī)則要素方面，在橫溝橋鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、兩票推選的競爭選舉過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下，對選舉過程進(jìn)行了全面的規(guī)劃，并分別制訂了相應(yīng)的工作實施方案和具體的實施細(xì)則，使整個工作都能有序進(jìn)行、有理可依。

三、案例比較：授權(quán)模式及其影響因素

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接授權(quán)模式的比較

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選體現(xiàn)了黨內(nèi)民主和人民民主的結(jié)合，這種多樣性直選模式的探索，為中國基層政治改革的發(fā)展提供了依據(jù)，是基層政治精英和廣大民眾需求的體現(xiàn)。根據(jù)直選主體行動者的不同，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的實踐模式劃分為三種基本類型：群眾授權(quán)模式、黨員授權(quán)模式、混合授權(quán)模式。從選取的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)實踐模式的形成來看，雖然進(jìn)行直選的主體行動者有所不同，但是在直選的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力、人員關(guān)系、規(guī)則等結(jié)構(gòu)性要素都呈現(xiàn)出一種持續(xù)性動態(tài)變化的狀態(tài)，形成了各要素持續(xù)“互動”狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接授權(quán)組織結(jié)構(gòu)變革活動，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選主體、直選客體以及直選流程的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的實踐模式內(nèi)生出一種淘汰機制。

從表1可以看出，遂寧步云鄉(xiāng)屬于群眾授權(quán)實踐模式，其直選的主體行動者為群眾，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，是人民民主選舉的較高體現(xiàn)。步云鄉(xiāng)的直選是由當(dāng)時的管轄區(qū)委（市中區(qū)委）發(fā)起的，可見直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大多都是少數(shù)縣市級地方政治精英所發(fā)起的選舉制度創(chuàng)新，是由外部力量驅(qū)動而成，具有主觀能動性，所以，地方精英改革意志的強弱及其自身權(quán)力的大小都對直選的順利推進(jìn)產(chǎn)生了很大的影響。從1998年基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選被創(chuàng)設(shè)之初（大多都是直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革試驗），并沒有中央政策文本對其合法性地位的支持，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長存在很大的不確定性，到2006年全國人民代表大會常務(wù)委員會秘書長盛華仁于《求是》發(fā)表“嚴(yán)格按照”憲法和地方組織法規(guī)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的言談之后，中共對直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革明確是“不支持”的態(tài)度，這使得原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選試點基本停止，步云鄉(xiāng)也由直選鄉(xiāng)長變?yōu)橹边x鄉(xiāng)長候選人，并最終走上了選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的傳統(tǒng)道路。

平昌靈山鄉(xiāng)和船山永興鎮(zhèn)都是黨員授權(quán)實踐模式，與步云鄉(xiāng)完全不同，直選的主體行動者為黨員，直選的客體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，是黨內(nèi)民主選舉的集中表現(xiàn)。由于黨內(nèi)民主直選得到了中央政策文本的肯定，所以推行起來比直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要容易得多。根據(jù)直選程序的不同，又可以將這兩個鎮(zhèn)的直選模式分為“順選式”和“倒選式”，平昌靈山鄉(xiāng)屬于“倒選式”黨員直接授權(quán)，即由黨員先直選產(chǎn)生黨委書記，再選出黨委副書記，最后選出黨委班子成員的方法順序；船山永興鎮(zhèn)屬于“順選式”黨員直接授權(quán)，即由黨員直選產(chǎn)生黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，再從班子中選出書記和副書記的方法。“倒選”和“順選”都實現(xiàn)了直接選舉，體現(xiàn)了黨員的民主權(quán)利和選舉意識，但這兩種授權(quán)模式由于試點數(shù)量少、試驗時間短，都存在著很多弊端。從很大程度上說，“倒選式”比“順選式”引入的競爭機制要更強烈，每一輪落選者都可自愿參加下一輪職位的選舉，這就增強了選舉的競爭性，而“順選式”則由于候選人目標(biāo)崗位的不同，若被選入不滿崗位，則會出現(xiàn)缺職等現(xiàn)象，削弱了下一輪選舉的競爭性；從法律合法性角度來看，雖說“順選式”比“倒選式”遵循了選舉條例規(guī)定中的選舉客體的產(chǎn)生順序，即先選黨委，再選黨委書記與副書記，但是在選舉主體上，“順選”和“倒選”都將選舉權(quán)直接交于了黨員，與現(xiàn)有的黨內(nèi)選舉制度存在不符之處。

咸安橫溝橋鎮(zhèn)的直選是上述兩類授權(quán)模式的有序結(jié)合，是一種混合授權(quán)模式，即直選的主體行動者為黨員和群眾代表兩類主體，直選產(chǎn)生的客體也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長這兩類，這是黨內(nèi)民主和人民民主選舉的有效結(jié)合。混合授權(quán)模式與群眾授權(quán)模式、黨員授權(quán)模式最大的不同就在于一次性選舉產(chǎn)生了兩大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，節(jié)約了選舉成本的同時還達(dá)到了削減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人員臃腫狀況等目的。但是，同黨員、群眾授權(quán)模式一樣，混合授權(quán)模式由于架空了人大的權(quán)力，與現(xiàn)行的人民代表大會制度不符，也不具有法律合法性地位，所以一直無法得到中央領(lǐng)導(dǎo)組織的肯定。此外，像橫溝橋鎮(zhèn)的這種黨委、人大、政府、政協(xié)“四大家”交叉兼職，四塊牌子、一套人馬的“四合一”組織結(jié)構(gòu)加劇了黨政不分、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象。

盡管群眾授權(quán)模式、黨員授權(quán)模式和混合授權(quán)模式在直選主體、直選客體以及具體直選操作上都存在著很大的差異性，但是，從這三種授權(quán)模式的組織結(jié)構(gòu)要素互動的狀況來看，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會帶來四種“基層斷層現(xiàn)象”[25]：由下而上的縱向政權(quán)斷層，即直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與上級政府間選而生的官員之間存在的問題；內(nèi)部政府?dāng)鄬樱粗边x鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)直選黨委書記之間的沖突；由上而下的縱向政權(quán)斷層，即直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與直選村委主任之間的矛盾；橫向政府?dāng)鄬樱粗边x鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的制衡問題，種種斷層現(xiàn)象都是由于直選導(dǎo)致的權(quán)力等結(jié)構(gòu)性要素發(fā)生了翻天覆地的變化。從很大程度來說，這三種模式都改變了直選客體的權(quán)力來源方向，將權(quán)力來源從上級轉(zhuǎn)移到了直選的主體行動者身上，實現(xiàn)了基層民主授權(quán)。這三種授權(quán)模式都密切了直選主體和直選客體之間的關(guān)系，增強了民意基礎(chǔ)，使直選客體實現(xiàn)了對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。此外，直選試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾對基層政府的信任度和認(rèn)可度都有所提高，在很大程度上緩解了官民之間的緊張關(guān)系。從這三種授權(quán)模式的規(guī)則要素看，這四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅制訂了嚴(yán)密的選舉流程和規(guī)章秩序，還對選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了一系列的任職制度設(shè)計，力求實現(xiàn)權(quán)為民所授、權(quán)為民所收的“權(quán)力閉合回路”的制度規(guī)則框架。

2.直接授權(quán)模式內(nèi)外影響因素

從理論意義上來看，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是基層民主改革的有益嘗試，但是落實到實踐上，卻無法進(jìn)行長久的推廣，甚至走上了消亡的道路，歸根結(jié)底還是這種由地方少數(shù)精英發(fā)動起來的外生性制度無法轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性力量驅(qū)動的制度變遷，容易受到社會因素（主體行動者）、經(jīng)濟因素（實際條件）、政治因素（制度供給）等外部力量的綜合影響。

公推直選制度改革的產(chǎn)生初期是由上級政府或地方政治精英發(fā)起的，屬于一種外生性的制度創(chuàng)新，在公推直選試點的推行過程中，主要受到村民、黨員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員、上級黨組織、黨中央等五類主要社會行動者的影響，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員、上級黨組織、黨中央的態(tài)度對公推直選制度的推廣與延續(xù)起到了至關(guān)重要的作用，而村民和黨員的態(tài)度卻關(guān)乎到授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革活動的成功與否。一般而言，作為執(zhí)行公推直選的內(nèi)部主體行動者的群眾和黨員在一開始是沒有直選意識的，但隨著直選試點的深入以及參與程度的增強，進(jìn)行試點鎮(zhèn)的群眾和黨員的民主意識和維權(quán)意識都會比未進(jìn)行試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員有顯著的提高，如果這些試點能夠一直完善發(fā)展下去，公推直選的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素會與外部推動力量相呼應(yīng)，最終形成一種內(nèi)生型的組織結(jié)構(gòu)變革運動。但是，隨著2005年農(nóng)業(yè)稅的取消，公推直選的結(jié)構(gòu)性變量大大減小，民眾的利益與民主的聯(lián)系大大削弱，群眾和黨員不再具有直選的熱情和動力，公推直選改革變得可有可無。在這種情況下，若發(fā)起公推直選的政治精英出現(xiàn)崗位調(diào)動或者無法獲得應(yīng)有的利益，都有可能造成公推直選試點的停止與消亡。

經(jīng)濟因素是指影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)展的經(jīng)濟狀況，它主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的經(jīng)濟實力以及促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的外部經(jīng)濟條件。從上述四個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的運行情況來看，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行一次公推直選往往都要耗費幾個月甚至更長的時間，從前期的安排布局，到宣傳發(fā)動，再到進(jìn)行公推直選，耗費了許多的人力、物力和財力，稍有一個環(huán)節(jié)出錯就會造成直選操作的失敗，這種大成本、高風(fēng)險的組織結(jié)構(gòu)變革活動在原本就具有財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難持續(xù)推廣下去，尤其是在農(nóng)業(yè)稅取消、稅費減免的情況之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源被削減，更沒有多余的經(jīng)費進(jìn)行公推直選活動。

政治因素主要是指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織改革具有一定影響力的政治活動、政策計劃以及政府法令、措施等，這里主要指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選活動具有影響力的最高黨內(nèi)規(guī)章、地方干部管理體制以及相應(yīng)組織內(nèi)的配套制度等。在最高法理依據(jù)方面，公推直選缺乏《黨章》的認(rèn)可和保護(hù)，雖然十七大修改了基層組織方面的第二十九條第二款和第三十條，增寫和修改了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”等內(nèi)容，使黨內(nèi)“公推直選”有了理論依據(jù)，但是還是沒有關(guān)于“公推直選”的明文規(guī)定，使得“公推直選”在實際操作中無“法”可依，具有一定的政治風(fēng)險，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“公推直選”則在2006年就由中央秘書長發(fā)表聲明給予了否決；[26]在地方干部管理體制方面，公推直選與以往的干部交流制和任命制有著明顯的不同，在不廢除交流制與任命制的情況下推行公推直選，會讓這兩種完全不同的權(quán)力授受機制無法兼容，繼而產(chǎn)生一系列不利于公推直選效果的影響；在組織內(nèi)的配套制度方面，公推直選還缺乏配套的管理制度、任期制度、罷免制度以及監(jiān)督制度等，許多試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)都欠缺這些直選制度體系的建設(shè)；[27]此外，公推直選與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會制度、國家公務(wù)員管理制度也存在著沖突，直選削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表的選舉權(quán)，改變了原有的權(quán)力授受關(guān)系，容易引起組織內(nèi)部的沖突；[28]直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有可能是非公務(wù)員身份，而“兩委”干部都要納入公務(wù)員編制，不利于公務(wù)員的管理，這兩個制度之間沒有很好的銜接性。

四、授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的制度周期及評價

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選改革是一種制度變遷活動，遵循著制度變遷的一般規(guī)律。制度變遷理論是由經(jīng)濟變遷理論逐漸演化而來的，演化經(jīng)濟學(xué)家們從生物進(jìn)化論及其后出現(xiàn)的社會達(dá)爾文主義為視角，提出了制度演進(jìn)觀點。[29]理查德·道金斯作為“廣義達(dá)爾文主義”概念提出的鼻祖，歸納出了一種簡單進(jìn)化法則，即變異、選擇和保持，這表明，進(jìn)化變遷不僅適用于生物現(xiàn)象，還能夠描述各種復(fù)雜系統(tǒng)特征的普遍現(xiàn)象，[30]馬德勇在此研究的基礎(chǔ)之上，將制度變遷和社會進(jìn)化論相結(jié)合，對人類社會的核心內(nèi)容制度進(jìn)化進(jìn)行了相應(yīng)的研究，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選制度變遷作為案例加以說明分析。以馬德勇的制度進(jìn)化論研究為基礎(chǔ)，筆者將1998—2015年知網(wǎng)發(fā)表的關(guān)于公推直選制度的期刊文章和報紙文獻(xiàn)作為研究統(tǒng)計的對象，對公推直選制度變遷進(jìn)行量化分析。由于公推直選制度創(chuàng)新在很大程度上是由20世紀(jì)80年代末興起的村委會“兩票制”直選村黨支部的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的授權(quán)方式，以“公推直選”、“兩票制”為主題詞更具代表性，分別搜索到523、452條結(jié)果，并以具體年限為節(jié)點形成如圖1所示的公推直選制度周期圖。

公推直選作為20世紀(jì)90年代比較成功的典型直接授權(quán)制度創(chuàng)新，在全國各地絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速推展開來，按照時間順序進(jìn)行劃分，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長改革實驗要早于公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，四川遂寧步云鄉(xiāng)直選可謂是公推直選第一例。如圖1所示，1998—2003年基本屬于公推直選制度的初生期，在這個時期既有公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，也有公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，制度創(chuàng)新的種類和形式各異，但其主旨都是增強選舉的競爭性和民主性。2004—2010年大體屬于公推直選制度的成長期和成熟期，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選創(chuàng)新案例達(dá)到了一個高峰期，相關(guān)的新聞報道及期刊文獻(xiàn)研究也最為鼎盛，這個時期公推直選的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選已從人民民主實驗走向了黨內(nèi)民主實驗。由于報紙文獻(xiàn)相對于期刊文章來說更具有時效性，從圖1不難看出，在2008年和2010年出現(xiàn)了兩個高峰期，根據(jù)這兩個時段出現(xiàn)的政策文本，不難推斷，中央領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度和相關(guān)政策對公推直選制度的發(fā)展起到了很大的推動作用。2011年之后，公推直選制度進(jìn)入了衰退期，之前鼎盛一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選實驗已基本停止，相關(guān)文獻(xiàn)報道除了極個別有特色的，幾乎無處查詢，而到了2012年之后，除了成都新都區(qū)的試點還在，其余同類試點幾乎都已停止，到2013年底，成都新都區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選試點也悄然取消，公推直選的制度創(chuàng)新經(jīng)歷了從興起到發(fā)展、再到?jīng)]落的一個生命周期歷程，據(jù)有關(guān)報道文章指出這種衰退有可能是中央態(tài)度不明、操作困難、成本過大等原因所造成的。

從上述實踐描述和理論闡述可以看出，授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革實質(zhì)上也就是公推直選制度變遷的一個過程，與所有的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新一樣，授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革也經(jīng)歷了一個從初生到成長再到衰退的生命周期過程，這里引入生命周期理論對授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的過程進(jìn)行系統(tǒng)性地分析闡述。根據(jù)公推直選制度變遷的具體發(fā)展情況，對授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的制度周期情況展開研究。

授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)是隨1998年興起的公推直選制度創(chuàng)新而逐步發(fā)展起來的一種基層組織結(jié)構(gòu)形式。如圖2所示，1990年代末到2000年代初屬于授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的初生階段，這個階段的首要任務(wù)就是存活下來，而存活下來的關(guān)鍵是制度變遷的驅(qū)動力。在這個階段，公推直選的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，也有一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，但側(cè)重點還是在人民民主選舉改革，此時的公推直選大體上都是群眾授權(quán)模式，也有極個別是黨員授權(quán)或混合授權(quán)模式，此時變革的驅(qū)動力量主要來自于外部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾壓力以及地方少數(shù)政治精英的決斷。在公推直選制度被創(chuàng)設(shè)的初期，授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)具有很大的不確定性，群眾授權(quán)模式與黨員授權(quán)模式和混合授權(quán)模式由于直選對象的不同，其變革命運也截然相反。隨著2001年全國人大頒布的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關(guān)問題的意見》指出，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定不符，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行。[31]在外部大政策環(huán)境不支持、地方基層組織人員的變動經(jīng)常造成“人走政息”的發(fā)展條件下，2004—2005年，農(nóng)業(yè)稅的取消更是使群眾喪失了直選的熱情與興趣，至此，群眾授權(quán)模式由于長期得不到制度驅(qū)動力的供給，過早地走向了衰亡。2004—2007年，黨員授權(quán)模式和混合授權(quán)模式還是處于一個相對比較平穩(wěn)的發(fā)展階段，既沒有走向衰退，也沒有大范圍地擴散，只有極個別自發(fā)形成的試點。

2007—2009年是授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的成長階段，這個階段是組織結(jié)構(gòu)變革發(fā)展的迅猛期，在這個階段要發(fā)揮好組織內(nèi)部各要素、資源間的相互作用，達(dá)到一種協(xié)同并進(jìn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這個階段的公推直選主要有黨員授權(quán)模式和混合授權(quán)模式兩種形式構(gòu)成。隨著2007年十七大對擴大黨內(nèi)民主的提倡，公推直選進(jìn)入了迅猛發(fā)展期，這個時期的公推直選更多是在中央政策文本的推動下自上而下展開的，和初生期政治精英發(fā)動而成的制度變革一樣，都屬于外生性的制度變遷，到2009年，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委試點的省份已多達(dá)17個，達(dá)到公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的小高潮。

2009—2011年是授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的成熟階段，這個階段出現(xiàn)在成長階段之后，此時的發(fā)展趨勢已趨于平穩(wěn)，公推直選制度創(chuàng)新要素逐漸減少，組織發(fā)展變革處于一種相對保守狀態(tài)，這個階段的主要授權(quán)模式還是黨員和混合授權(quán)這兩種。截止到2011年底，沒有進(jìn)行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的省市就只有8個，公推直選的試點布局已基本穩(wěn)定，基本不再出現(xiàn)新的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2011—2014年，是授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的衰退階段，這個階段出現(xiàn)在成熟期之后，理論上應(yīng)該有三種情況，第一種是蛻變階段，即組織通過改革創(chuàng)新進(jìn)行再發(fā)展，進(jìn)入重生階段；第二種是穩(wěn)定階段，即組織能夠延續(xù)成熟期的發(fā)展達(dá)到一種穩(wěn)定狀態(tài)；第三種就是授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革所要進(jìn)入的階段，即衰退階段，是指組織不能夠繼續(xù)承載制度變遷的各類結(jié)構(gòu)要素而走向滅亡的一個過程。這個階段的到來是體制內(nèi)外的矛盾造成的，體制內(nèi)的矛盾主要是公推直選這種制度創(chuàng)新并沒有得到中央政策文本的明確肯定，它的出現(xiàn)與推廣使傳統(tǒng)的任命形式和人員編制方面都受到了一定的沖擊，在沒有政策文本調(diào)節(jié)矛盾的情況下，公推直選很難順利推廣下去；體制外的矛盾主要是指公推直選所帶來的政治風(fēng)險與大型成本讓改革方案的具體參與者與實施者無法獲得預(yù)想中的實際收益，喪失了改革的熱情和動力，在沒有相關(guān)推動者和行動者的基礎(chǔ)之下，公推直選只能走向消亡。

從理論上來說，公推直選制度變遷過程的實質(zhì)就是授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的過程，但這兩個元素的生命周期并不完全重合，將圖1和圖2進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)公推直選制度周期各個階段的時間節(jié)點總是領(lǐng)先于授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的時間節(jié)點，這表明，一方面制度創(chuàng)新一般都是領(lǐng)先于組織結(jié)構(gòu)并能對組織結(jié)構(gòu)的變革起到一種推動作用，而另一方面，組織結(jié)構(gòu)本身具有的功能對制度變遷也會有一種反作用力，這種力量主要來源于組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，這里引入結(jié)構(gòu)功能理論進(jìn)行具體論述。結(jié)構(gòu)功能理論概念早在古典社會時期就已有相應(yīng)的闡述，20世紀(jì)40年代，美國社會學(xué)家伯森斯正式提出了結(jié)構(gòu)功能主義這一名稱，他認(rèn)為，行動者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)形成了社會系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)，而且社會系統(tǒng)是趨于均衡的，適應(yīng)性功能、目標(biāo)達(dá)成功能、整合功能和潛在模式維系功能這四種必要功能條件的滿足可以使系統(tǒng)保持在一種穩(wěn)定狀態(tài)；美國社會學(xué)家默頓在此基礎(chǔ)上提出了一種中程理論，包括顯功能、潛功能在內(nèi)的正功能和反功能等理論內(nèi)容；[32]美國的阿爾蒙德則從政治學(xué)的角度對結(jié)構(gòu)功能研究進(jìn)行了理論提升，將政治結(jié)構(gòu)功能歸納為體系、過程和政策三個層次，而每一個政治組織的實質(zhì)都是政治結(jié)構(gòu)的一種體現(xiàn)，根據(jù)阿爾蒙德對三個層面結(jié)構(gòu)的闡述，公推直選可以被歸納為過程結(jié)構(gòu)，這是一種具有利益表達(dá)、政策制定和執(zhí)行綜合功能的組織結(jié)構(gòu)。

組織結(jié)構(gòu)的功能并非是一致的，有的是正功能，有助于系統(tǒng)的調(diào)整和適應(yīng)，有的則是反功能，削弱系統(tǒng)的調(diào)整和適應(yīng)。[33]組織的結(jié)構(gòu)決定組織的功能，任何組織性的結(jié)構(gòu)都是科層結(jié)構(gòu)與同等結(jié)構(gòu)不同程度的結(jié)合，[34]授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)就更偏向于一種科層結(jié)構(gòu)屬性。科層結(jié)構(gòu)同樣具有正反兩個方面的功能特征，即有效率的正功能和缺乏適應(yīng)性和靈活性的反功能，[35]在授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)形成初期，群眾授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)由于無法適應(yīng)政策環(huán)境，再加上內(nèi)部結(jié)構(gòu)權(quán)力關(guān)系矛盾突出，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選制度的進(jìn)一步發(fā)展與推廣，該組織結(jié)構(gòu)也過早地走向了衰退；在授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的成長期和成熟期這兩個階段，黨員授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)和混合授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)都發(fā)展得相對比較穩(wěn)定，對公推直選制度創(chuàng)新起到了一個反向激勵的作用，促成了當(dāng)時的政策文本和地方選舉改革條例的修改和完善；但到了授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)變革的衰退期，黨員、混合授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部都表現(xiàn)出一種惰性狀態(tài)，組織結(jié)構(gòu)中的人員（推行者、行動者）由于無法得到應(yīng)有利益而喪失了積極性，組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部中的權(quán)力關(guān)系也表現(xiàn)出一種相互矛盾、沖突的狀況。

由此可見，公推直選制度創(chuàng)新推動著授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的形成與變革，而組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素的互動與變化又對制度變遷起到一個反向激勵與阻礙的作用，從而推動制度和組織結(jié)構(gòu)按照一定的生命軌跡運行，可以說，授權(quán)型組織結(jié)構(gòu)的生命力是公推直選制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：甘肅行政學(xué)院學(xué)報 201606期

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