過去十年，在中央“一村一個(gè)大學(xué)生”的號(hào)召下，中國(guó)各地政府選聘大量大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任職。他們主要擔(dān)任村主任助理、村支書助理等職位，俗稱“大學(xué)生村官”。一方面，政府希望通過這一政策培養(yǎng)出一批了解國(guó)情、熟悉基層的基層官員，另一方面，政府也希望大學(xué)畢業(yè)生能夠利用自己的文化知識(shí)提升基層治理水平、幫助村民脫貧致富。這一政策規(guī)模浩大：迄今為止全國(guó)累計(jì)選聘了超過五十萬名大學(xué)生村官，并有超過二十萬村官正在農(nóng)村任職，覆蓋全國(guó)三分之一的行政村，各級(jí)財(cái)政每年需要為這項(xiàng)政策支出數(shù)十億元。
這項(xiàng)被稱作“新上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”的政策究竟對(duì)農(nóng)村發(fā)展起到了怎樣的作用，媒體與學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議不斷。一方面，類似“優(yōu)秀大學(xué)生村官成功創(chuàng)業(yè)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的案例時(shí)常見諸媒體，另一方面，“大學(xué)生村官不接地氣、難以扎根基層”等批評(píng)也非偶然現(xiàn)象。關(guān)于這一政策的媒體報(bào)道和由此引發(fā)的大量討論，往往都基于評(píng)論者的主觀印象或者偶然觀察，難以形成共識(shí)性結(jié)論。
因此，基于田野調(diào)查和科學(xué)方法的定量研究，對(duì)于評(píng)估、調(diào)整和改進(jìn)大學(xué)生村官政策有重要現(xiàn)實(shí)意義。在即將發(fā)表于《美國(guó)經(jīng)濟(jì)雜志：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)》的一篇論文中，筆者對(duì)中國(guó)的大學(xué)生村官項(xiàng)目做了系統(tǒng)化評(píng)估，全面分析了這一政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
大學(xué)生村官會(huì)幫助貧困戶領(lǐng)取補(bǔ)貼
中國(guó)的扶貧工作在過去的三十多年里取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。但是，長(zhǎng)期以來，貧困居民底數(shù)不清、扶貧政策針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金指向不準(zhǔn)甚至被濫用等問題也廣泛存在。我們看到，“人情扶貧”、“關(guān)系扶貧”常常見諸報(bào)端，從而造成“應(yīng)扶未扶”、“扶富不扶窮” 等社會(huì)不公現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，扶貧是大學(xué)生村官政策的主要目標(biāo)之一。
我們的研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生村官會(huì)廣泛參與到農(nóng)村政策的宣傳與執(zhí)行中，從而改善國(guó)家各項(xiàng)扶貧政策的執(zhí)行效果，使得更多符合條件的貧困家庭享受國(guó)家提供的福利補(bǔ)貼和保障政策。很多大學(xué)生村官會(huì)通過調(diào)查、訪談等形式去了解貧困居民的家庭情況，協(xié)助他們申請(qǐng)相應(yīng)的政策補(bǔ)助，有效的提高了扶貧政策的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。計(jì)量結(jié)果表明，在其它條件不變的情況下，大學(xué)生村官的工作可以使得享受各項(xiàng)補(bǔ)貼的村民比例提高約21%，使得享受危房改造政策的村民比例提高約14%。
大學(xué)生村官抑制扶貧領(lǐng)域腐敗
中央的扶貧資金經(jīng)過各級(jí)政府層層下達(dá)后，落實(shí)最終還是要靠最基層的官員。然而，一些基層官員利用職務(wù)之便，通過虛報(bào)冒領(lǐng)、克扣私分、優(yōu)親厚友等方式，截留、擠占、挪用、拖欠、套取、騙取扶貧物資和資金，造成性質(zhì)惡劣的的“扶貧腐敗”。據(jù)最高人民檢察院通報(bào)，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)之一就是這種“小官涉貪”明顯。一些省份村“兩委”負(fù)責(zé)人案件超過了整個(gè)涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的半數(shù)，有的市縣更是高達(dá)70%至80% 。
因此，我們進(jìn)一步研究了大學(xué)生村官的出現(xiàn)是否會(huì)抑制扶貧過程中的腐敗。我們發(fā)現(xiàn)， 在同一省份家庭條件相同的情況下（按照政策理應(yīng)獲得同樣數(shù)額的補(bǔ)貼），在有大學(xué)生村官的行政村中，村民實(shí)際拿到手的補(bǔ)貼數(shù)額高出近40%。這樣的結(jié)果說明，由于大學(xué)生村官來自外部并相對(duì)獨(dú)立于村里的大家族和利益團(tuán)體，他們的存在對(duì)基層干部的腐敗行為起到一定的制約作用，從而使得類似克扣補(bǔ)貼金額、按照人際關(guān)系發(fā)放低保等不公平現(xiàn)象相對(duì)減少。
大學(xué)生村官與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
除了宣傳落實(shí)扶貧政策外，大學(xué)生村官同時(shí)肩負(fù)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推廣科技文化、加強(qiáng)基層組織等職責(zé)。例如，據(jù)媒體報(bào)道，截至2014年，全國(guó)大學(xué)生村官共創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目近17000個(gè)，領(lǐng)辦合辦合作社4293個(gè)，為農(nóng)民群眾提供就業(yè)崗位22萬多個(gè)。
鑒于此，我們也研究了大學(xué)生村官項(xiàng)目是否真的對(duì)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等方面產(chǎn)生了影響。
然而遺憾的是，我們并未發(fā)現(xiàn)大學(xué)生村官在這些方面發(fā)揮了作用：有大學(xué)生村官的村子和沒有大學(xué)生村官的村子相比，其農(nóng)民人均純收入以及農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)并沒有顯著區(qū)別。此外，村集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、村財(cái)政收支等其他方面也沒有因?yàn)榇髮W(xué)生村官的加入而發(fā)生變化。因此，媒體宣傳報(bào)道的關(guān)于“大學(xué)生村官帶領(lǐng)村民致富”的先進(jìn)事跡可能只是個(gè)別現(xiàn)象，對(duì)全國(guó)而言并不具有足夠的代表性。
資料及數(shù)據(jù)來源
上述結(jié)論來自于我們歷時(shí)四年所搜集的大量定性和定量的資料。這些資料主要來自于三個(gè)方面。第一個(gè)是案例研究。在一個(gè)地級(jí)市市政府的支持下，我們深度訪談了當(dāng)?shù)財(cái)?shù)十位大學(xué)生村官，并收集了當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)生村官績(jī)效考核表、村官民情筆記等等定性資料。第二個(gè)是我們參與的一個(gè)具有全國(guó)代表性的抽樣調(diào)查。2015年，民政部對(duì)全國(guó)1500個(gè)行政村進(jìn)行了一次村級(jí)治理問卷調(diào)查，我們參與設(shè)計(jì)了其中與大學(xué)生村官有關(guān)的部分，并分析了搜集到的數(shù)據(jù)。
第三個(gè)數(shù)據(jù)是長(zhǎng)期追蹤調(diào)查。我們從農(nóng)業(yè)部獲取了涵蓋全國(guó)隨機(jī)抽樣的兩百五十個(gè)村、跨越十一年的詳細(xì)追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，并在有關(guān)部門的支持下回顧調(diào)查了這些村子里大學(xué)生村官任職信息。定性的資料讓我們了解到了大學(xué)生村官的具體職責(zé)、工作以及各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，定量的數(shù)據(jù)則用來比較有大學(xué)生村官和沒有大學(xué)生村官的村子在該政策執(zhí)行前后各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否發(fā)生了顯著的變化，讓我們能夠系統(tǒng)的對(duì)大學(xué)生村官政策進(jìn)行了評(píng)估。
大學(xué)生村官政策的反思及改進(jìn)空間
總的來說，我們的研究表明，大學(xué)生村官的出現(xiàn)對(duì)中央扶貧政策的宣傳落實(shí)、抑制扶貧腐敗方面起到了十分積極的作用。然而，這一政策在促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力提高，增加農(nóng)民收入等方面用處不大。
我們認(rèn)為，現(xiàn)有的政策至少可以從以下幾方面改進(jìn)：第一，應(yīng)該更加科學(xué)地將大學(xué)生村官和農(nóng)村匹配，做到用人所長(zhǎng)。在我們的的調(diào)查中，很多大學(xué)生村官都反應(yīng)，大學(xué)所學(xué)知識(shí)與農(nóng)村發(fā)展不匹配，導(dǎo)致“知識(shí)用不到對(duì)的地方”，人力資本的利用程度低。第二，大學(xué)生村官的績(jī)效考核方式應(yīng)該優(yōu)化。目前很多地區(qū)的大學(xué)生村官績(jī)效考核主要集中在扶貧這一項(xiàng)上，這很可能是造成大學(xué)生村官未在其他方面（尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展）發(fā)揮更廣泛作用的原因之一。
第三，大學(xué)生村官的考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該和他們未來的職業(yè)發(fā)展掛鉤，建議以村官任內(nèi)的表現(xiàn)作為能否轉(zhuǎn)正成為正式公務(wù)員的依據(jù)，促使他們有更大的動(dòng)力去為農(nóng)村服務(wù)。第四，大學(xué)生村官被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借調(diào)的情況比較普遍，且大多數(shù)是去充當(dāng)書記員、會(huì)計(jì)的角色。這導(dǎo)致相當(dāng)比例的大學(xué)生村官并不能很好的了解農(nóng)村、為農(nóng)村服務(wù)，有悖該政策的初衷。
第五，政府應(yīng)該考慮為大學(xué)生村官的創(chuàng)業(yè)嘗試提供系統(tǒng)性的支持，對(duì)有潛力的項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)資助和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多大學(xué)生村官都有諸如“引進(jìn)新技術(shù)”、“做培訓(xùn)和繼續(xù)教育”、“聯(lián)網(wǎng)把產(chǎn)品賣到更大的市場(chǎng)”等想法，卻因?yàn)槿鄙倥涮椎馁Y金和制度安排而無法實(shí)施。
最后，可以考慮讓大學(xué)生村官群體廣泛的參與到“精準(zhǔn)扶貧”的工作中來。由于大學(xué)生村官在“精準(zhǔn)扶貧”所要求的 “精確識(shí)別”、“精確幫扶”、“精確管理”等方面有巨大優(yōu)勢(shì)，他們的參與將顯著的提高“精準(zhǔn)扶貧”有效性和可實(shí)施性。
作者簡(jiǎn)介:香港科技大學(xué)何國(guó)俊、美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校王紹達(dá)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)
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