過去十年，在中央“一村一個大學生”的號召下，中國各地政府選聘大量大學畢業生到農村任職。他們主要擔任村主任助理、村支書助理等職位，俗稱“大學生村官”。一方面，政府希望通過這一政策培養出一批了解國情、熟悉基層的基層官員，另一方面，政府也希望大學畢業生能夠利用自己的文化知識提升基層治理水平、幫助村民脫貧致富。這一政策規模浩大：迄今為止全國累計選聘了超過五十萬名大學生村官，并有超過二十萬村官正在農村任職，覆蓋全國三分之一的行政村，各級財政每年需要為這項政策支出數十億元。
這項被稱作“新上山下鄉運動”的政策究竟對農村發展起到了怎樣的作用，媒體與學術界爭議不斷。一方面，類似“優秀大學生村官成功創業、帶動經濟發展”的案例時常見諸媒體，另一方面，“大學生村官不接地氣、難以扎根基層”等批評也非偶然現象。關于這一政策的媒體報道和由此引發的大量討論，往往都基于評論者的主觀印象或者偶然觀察，難以形成共識性結論。
因此，基于田野調查和科學方法的定量研究，對于評估、調整和改進大學生村官政策有重要現實意義。在即將發表于《美國經濟雜志：應用經濟學》的一篇論文中，筆者對中國的大學生村官項目做了系統化評估，全面分析了這一政策對農村社會經濟發展的影響。
大學生村官會幫助貧困戶領取補貼
中國的扶貧工作在過去的三十多年里取得了舉世公認的輝煌成就。但是，長期以來，貧困居民底數不清、扶貧政策針對性不強、扶貧資金指向不準甚至被濫用等問題也廣泛存在。我們看到，“人情扶貧”、“關系扶貧”常常見諸報端，從而造成“應扶未扶”、“扶富不扶窮” 等社會不公現象的產生。因此，扶貧是大學生村官政策的主要目標之一。
我們的研究發現，大學生村官會廣泛參與到農村政策的宣傳與執行中，從而改善國家各項扶貧政策的執行效果，使得更多符合條件的貧困家庭享受國家提供的福利補貼和保障政策。很多大學生村官會通過調查、訪談等形式去了解貧困居民的家庭情況，協助他們申請相應的政策補助，有效的提高了扶貧政策的針對性和準確性。計量結果表明，在其它條件不變的情況下，大學生村官的工作可以使得享受各項補貼的村民比例提高約21%，使得享受危房改造政策的村民比例提高約14%。
大學生村官抑制扶貧領域腐敗
中央的扶貧資金經過各級政府層層下達后，落實最終還是要靠最基層的官員。然而，一些基層官員利用職務之便，通過虛報冒領、克扣私分、優親厚友等方式，截留、擠占、挪用、拖欠、套取、騙取扶貧物資和資金，造成性質惡劣的的“扶貧腐敗”。據最高人民檢察院通報，涉農扶貧領域職務犯罪的特點之一就是這種“小官涉貪”明顯。一些省份村“兩委”負責人案件超過了整個涉農扶貧領域職務犯罪的半數，有的市縣更是高達70%至80% 。
因此，我們進一步研究了大學生村官的出現是否會抑制扶貧過程中的腐敗。我們發現， 在同一省份家庭條件相同的情況下（按照政策理應獲得同樣數額的補貼），在有大學生村官的行政村中，村民實際拿到手的補貼數額高出近40%。這樣的結果說明，由于大學生村官來自外部并相對獨立于村里的大家族和利益團體，他們的存在對基層干部的腐敗行為起到一定的制約作用，從而使得類似克扣補貼金額、按照人際關系發放低保等不公平現象相對減少。
大學生村官與農村經濟發展
除了宣傳落實扶貧政策外，大學生村官同時肩負著促進經濟發展、繁榮農村市場經濟、推廣科技文化、加強基層組織等職責。例如，據媒體報道，截至2014年，全國大學生村官共創辦創業項目近17000個，領辦合辦合作社4293個，為農民群眾提供就業崗位22萬多個。
鑒于此，我們也研究了大學生村官項目是否真的對農民增收、提高農業生產率等方面產生了影響。
然而遺憾的是，我們并未發現大學生村官在這些方面發揮了作用：有大學生村官的村子和沒有大學生村官的村子相比，其農民人均純收入以及農民收入結構并沒有顯著區別。此外，村集體企業經營狀況、村財政收支等其他方面也沒有因為大學生村官的加入而發生變化。因此，媒體宣傳報道的關于“大學生村官帶領村民致富”的先進事跡可能只是個別現象，對全國而言并不具有足夠的代表性。
資料及數據來源
上述結論來自于我們歷時四年所搜集的大量定性和定量的資料。這些資料主要來自于三個方面。第一個是案例研究。在一個地級市市政府的支持下，我們深度訪談了當地數十位大學生村官，并收集了當地的大學生村官績效考核表、村官民情筆記等等定性資料。第二個是我們參與的一個具有全國代表性的抽樣調查。2015年，民政部對全國1500個行政村進行了一次村級治理問卷調查，我們參與設計了其中與大學生村官有關的部分，并分析了搜集到的數據。
第三個數據是長期追蹤調查。我們從農業部獲取了涵蓋全國隨機抽樣的兩百五十個村、跨越十一年的詳細追蹤調查數據，并在有關部門的支持下回顧調查了這些村子里大學生村官任職信息。定性的資料讓我們了解到了大學生村官的具體職責、工作以及各個利益相關方對該政策的認識和評價，定量的數據則用來比較有大學生村官和沒有大學生村官的村子在該政策執行前后各項經濟指標是否發生了顯著的變化，讓我們能夠系統的對大學生村官政策進行了評估。
大學生村官政策的反思及改進空間
總的來說，我們的研究表明，大學生村官的出現對中央扶貧政策的宣傳落實、抑制扶貧腐敗方面起到了十分積極的作用。然而，這一政策在促進農村生產力提高，增加農民收入等方面用處不大。
我們認為，現有的政策至少可以從以下幾方面改進：第一，應該更加科學地將大學生村官和農村匹配，做到用人所長。在我們的的調查中，很多大學生村官都反應，大學所學知識與農村發展不匹配，導致“知識用不到對的地方”，人力資本的利用程度低。第二，大學生村官的績效考核方式應該優化。目前很多地區的大學生村官績效考核主要集中在扶貧這一項上，這很可能是造成大學生村官未在其他方面（尤其是農村經濟發展）發揮更廣泛作用的原因之一。
第三，大學生村官的考核評價結果應該和他們未來的職業發展掛鉤，建議以村官任內的表現作為能否轉正成為正式公務員的依據，促使他們有更大的動力去為農村服務。第四，大學生村官被鄉鎮政府借調的情況比較普遍，且大多數是去充當書記員、會計的角色。這導致相當比例的大學生村官并不能很好的了解農村、為農村服務，有悖該政策的初衷。
第五，政府應該考慮為大學生村官的創業嘗試提供系統性的支持，對有潛力的項目進行適當資助和風險分擔。我們在調研中發現，很多大學生村官都有諸如“引進新技術”、“做培訓和繼續教育”、“聯網把產品賣到更大的市場”等想法，卻因為缺少配套的資金和制度安排而無法實施。
最后，可以考慮讓大學生村官群體廣泛的參與到“精準扶貧”的工作中來。由于大學生村官在“精準扶貧”所要求的 “精確識別”、“精確幫扶”、“精確管理”等方面有巨大優勢，他們的參與將顯著的提高“精準扶貧”有效性和可實施性。
作者簡介:香港科技大學何國俊、美國加州大學伯克利分校王紹達
中國鄉村發現網轉自：FT中文網
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