農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)間表明確，擬用3年左右時(shí)間完成清產(chǎn)核資，5年左右時(shí)間推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員、剝離集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)管理功能、引導(dǎo)集體資產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)成為改革的難點(diǎn)。
【財(cái)新網(wǎng)】（記者 黃子懿）12月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有了更明確的時(shí)間表。《意見(jiàn)》表示，將力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，用5年左右時(shí)間有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。
農(nóng)村集體資產(chǎn)包括三類：農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；用于公共服務(wù)方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
以上三類資產(chǎn)中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)將成為本次改革的重點(diǎn)。1月7日，《意見(jiàn)》的起草參與者之一、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇在“清華三農(nóng)論壇2017”上如是表示。
在同一論壇上，全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院參事杜鷹表示，改革將主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：清產(chǎn)核資、界定成員、設(shè)置股權(quán)、建章立制。其中，界定成員可能是改革的難點(diǎn)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶認(rèn)為，除了如何清產(chǎn)核資、界定成員、設(shè)置股權(quán)等技術(shù)問(wèn)題，集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)封閉性和城鎮(zhèn)化下人的流動(dòng)性如何兼容和平衡，是下一步改革的最大難點(diǎn)。
數(shù)萬(wàn)億集體資產(chǎn)必須搞清楚
農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2.86萬(wàn)億元，村均493.6萬(wàn)元。其中，東部地區(qū)資產(chǎn)總額為2.16萬(wàn)億，占資產(chǎn)總額的75.5%，村均為929.5萬(wàn)元。
“如果我們不改革的話，集體資產(chǎn)在這個(gè)過(guò)程中可能流失。10年以后，這些財(cái)產(chǎn)屬于誰(shuí)？邊界范圍有多大？這些問(wèn)題搞不清楚，不利于我們下一步的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”張紅宇表示。
2015年，農(nóng)業(yè)部在中國(guó)29個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了集體資產(chǎn)股份改革試點(diǎn)。杜鷹調(diào)研后認(rèn)為，目前效果“還不錯(cuò)”。
“第一，產(chǎn)權(quán)歸屬清楚了；第二，形成了激勵(lì)機(jī)制。”杜鷹表示，調(diào)研期間，浙江海鹽縣當(dāng)?shù)匾晃淮彘L(zhǎng)向其透露，農(nóng)民對(duì)分紅有預(yù)期之后漸漸開(kāi)始關(guān)心集體資產(chǎn)，由此對(duì)干部形成了一定監(jiān)督壓力。
數(shù)據(jù)顯示，在試點(diǎn)地方，集體資產(chǎn)股份改革中的分紅機(jī)制已初見(jiàn)趨形。上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)政策法規(guī)處處長(zhǎng)方志權(quán)在會(huì)上介紹，截止到2016年底，上海已完成1621個(gè)村（組）的改革，占總數(shù)的96%；25個(gè)鎮(zhèn)完成鎮(zhèn)級(jí)改革，共計(jì)股民有500多萬(wàn)人。2015年，上海農(nóng)村集體資產(chǎn)分紅達(dá)12.7億元，匯集股民124萬(wàn)人。其中，在全國(guó)農(nóng)業(yè)改革試驗(yàn)區(qū)的閔行區(qū)，財(cái)產(chǎn)性收入占到了農(nóng)民收入比重的18.1%，郊區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到最小。而據(jù)杜鷹透露，2015年浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)分紅達(dá)46億元。
然而，全國(guó)范圍內(nèi)的集體資產(chǎn)分布極不均衡。中國(guó)社科院學(xué)部委員、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員張曉山介紹，東部地區(qū)，2015年北京、上海、廣東、浙江農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的三級(jí)資產(chǎn)分為為5589.8億元，4677.4億元、4800億元、4187.9億元，共19255.1億元，占全國(guó)農(nóng)村（不含西藏）賬面資產(chǎn)總額的67.33%。而中部、西部的資產(chǎn)總額則分別約為4400億元（占15.4%）、2600萬(wàn)億元（占9.1%）。
基于這種情況，一些專家認(rèn)為，改革要由點(diǎn)及面、循序漸進(jìn)。根據(jù)部署，2017年，中國(guó)將在已有的29個(gè)縣（市、區(qū)）基礎(chǔ)上，準(zhǔn)備再選擇100個(gè)縣（市、區(qū)）擴(kuò)大改革試點(diǎn)。
如何界定成員權(quán)
《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”
“但誰(shuí)是成員？成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問(wèn)題，都沒(méi)有在法律上得到解決。”張曉山表示。
這也是集體資產(chǎn)改革需要解決的一大難題。
“這個(gè)事兒聽(tīng)起來(lái)很簡(jiǎn)單，但真不容易弄清楚，因?yàn)榍闆r相當(dāng)復(fù)雜。”杜鷹透露，浙江省海鹽縣當(dāng)?shù)卮甯刹肯蛩?xì)數(shù)了10-20余種情況需要界定，包括婚喪嫁娶、當(dāng)兵上學(xué)、入獄服刑、外來(lái)務(wù)工等情況。為此，當(dāng)?shù)鼗怂膫€(gè)月時(shí)間討論，才一一界定，讓這些人享有不同程度的成員權(quán)。
通常，這種情況在集體資產(chǎn)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)更為復(fù)雜并常見(jiàn)。“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方，特別是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沉淀比較多的地方，恰好是人員流動(dòng)最大、戶籍人口和常住人口最不匹配的地區(qū)。比如，當(dāng)?shù)貞艏丝诳赡苁?000人，但外地人口可能是2萬(wàn)。”張紅宇透露，改革啟動(dòng)較早的上海地區(qū)在這方面做了大量工作，而上世紀(jì)90年代就啟動(dòng)改革的廣東佛山市南海區(qū)到現(xiàn)在也沒(méi)能完全落實(shí)這項(xiàng)工作。
張曉山表示，“很多情況下，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)，‘村民’的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織‘成員’的范圍”。他認(rèn)為，村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須分開(kāi)，村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的功能與組織形態(tài)也必須分開(kāi)。
張曉山透露，全國(guó)現(xiàn)有36.5萬(wàn)個(gè)村由村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織，大量農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)支出也由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。
他建議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公共財(cái)政應(yīng)覆蓋到行政村一級(jí)。村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該分開(kāi)，村干部可以交叉任職，“但不同類型組織的功能和服務(wù)對(duì)象必須區(qū)分開(kāi)來(lái)。”
集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位
在張曉山看來(lái)，除了界定成員的法律空白，理論、法律和政策上對(duì)“農(nóng)村集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，也尚無(wú)明確的界定。
根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體所有的資源和資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，沒(méi)有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村則由村委會(huì)或村民小組代為經(jīng)營(yíng)和管理。
“農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但無(wú)法人地位。”張曉山表示，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，目前絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有在工商局注冊(cè)登記，不具備法人地位，具體屬于哪種經(jīng)濟(jì)組織類型并不清楚。
“有的登記為專業(yè)合作社，有的登記為有限責(zé)任公司。但后者要求股東在50人以下，如果搞隱性股東將來(lái)會(huì)有很大的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。”杜鷹說(shuō)。
本次《意見(jiàn)》提出，“現(xiàn)階段可由縣級(jí)以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書(shū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開(kāi)戶等相關(guān)手續(xù)，以便開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。”
在杜鷹等人士看來(lái)，這并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。
“我覺(jué)得還是要在《民法總則》里給集體經(jīng)濟(jì)組織一把椅子，給他一個(gè)坐的地方，能不能就叫‘特殊法人’。”杜鷹說(shuō)。
目前審議中的《民法總則（草案三審稿）》第三章第四節(jié)第九十八條，已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列入“特別法人”。
社區(qū)封閉性與人的流動(dòng)性矛盾
本次《意見(jiàn)》提出，為了體現(xiàn)集體所有的社區(qū)性，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式。
張紅宇透露，《意見(jiàn)》在研究制定集體資產(chǎn)股份制改革時(shí)，很多地方借鑒了土地制度改革的方式 ，比如在股權(quán)的管理上，主張靜態(tài)管理、長(zhǎng)久不變。實(shí)踐中，除了上海、浙江等地，在29個(gè)全國(guó)試點(diǎn)縣中有24個(gè)選擇了靜態(tài)管理。
雖然中央主張關(guān)上集體經(jīng)濟(jì)組織成員“生增死減”的大門，但仍強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體不能對(duì)外開(kāi)放。《意見(jiàn)》要求，“現(xiàn)階段的有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍。”
張紅宇解釋，這是為了防止外部資本大鱷進(jìn)入鄉(xiāng)村，在改革過(guò)程中將集體經(jīng)濟(jì)“改小了、改沒(méi)了、改垮了”。
“外部資本進(jìn)入的話，他們是很強(qiáng)大的，所以現(xiàn)階段一定要封閉。”張紅宇說(shuō)。
葉興慶表示，本次改革的最大難點(diǎn)不在于如何清產(chǎn)核資、確定成員等技術(shù)層面的問(wèn)題，而在于如何確定擴(kuò)權(quán)賦權(quán)的邊界、真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的封閉性與人的流動(dòng)性間的兼容與平衡。
“目前改革還在進(jìn)行中，農(nóng)民拿到的基于成員權(quán)的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能還不完整。因?yàn)闄?quán)能不完整，所以市場(chǎng)估值定價(jià)還不完整，權(quán)能的內(nèi)涵與價(jià)值都在變。這種情況下，如果引入工商資本進(jìn)行權(quán)能交易，未來(lái)一旦權(quán)能擴(kuò)大，資產(chǎn)增值，農(nóng)民可能會(huì)麻煩。”葉興慶透露，2004年他在北京周邊某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)有個(gè)村子10余個(gè)人退出股份。之后，北京地價(jià)、房?jī)r(jià)大漲，全村900余人都得到了收益，這10余人虧損嚴(yán)重。
此外，葉興慶認(rèn)為，現(xiàn)階段很多集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著社會(huì)管理的功能，這也不允許現(xiàn)階段匆忙引入工商資本進(jìn)入。
“隨著市場(chǎng)條件成熟、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，到農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利意識(shí)逐步健全的時(shí)候，我們?cè)僦鸩綌U(kuò)大交易范圍和半徑。”葉興慶表示。
張曉山則建議，在實(shí)現(xiàn)真正開(kāi)放和流轉(zhuǎn)時(shí)，要突破天賦成員權(quán)的限定，將產(chǎn)權(quán)和成員身份相結(jié)合。可以探索建立成員的進(jìn)入、退出機(jī)制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權(quán)的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買相集合。
“允許具備一定條件的人購(gòu)買成員所應(yīng)擁有的全部或部分產(chǎn)權(quán)，成為成員或準(zhǔn)成員，享受成員權(quán)利，履行成員義務(wù)。”張曉山說(shuō)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng) 2017年01月09日
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